石涛;

                                    山西大学经济与工商管理学院;

                                                                        中国经济史研究, 2006年 04期  

【摘要】以往对古代灾害管理的研究大多针对某一减灾工作进行探讨,或者将这些减灾项目罗列出来,并未能揭示出古代减灾工作的具体办法和运作方式。本文从地方政府面对灾害所要解决的粮食问题、居住问题和灾后重建问题入手,将北宋地方减灾管理分为灾时赈救管理、灾后救济与重建管理以及赈灾辅助管理三个方面进行研究,以期能对北宋地方政府的灾害管理措施有一个全面的认识。

【关键词】地方政府; 减灾; 粮食问题; 流民安置; 灾后重建

一、灾时赈救管理

    在灾时赈救管理环节，地方政府要解决的主要问题大致有两个方面：其一，灾民的粮食问题；其二，灾民的安置问题。其中，尤以粮食问题最为重要。粮食是人们生存的基本条件，灾害直接影响着粮食的产量或家庭食品储备，使人们难以获得食品，同时，它也间接影响到人们到市场上购买食品。没有食品，其他救助就不会奏效。①因此，在交通、农业科学技术等都不发达的北宋时期，一旦灾害发生，粮食便成了地方官吏首先要面对的问题。另外，灾害是导致流民出现的一个主要原因，在宋代，流民是社会的不稳定因素，解决流民问题，也是赈救管理的一个重要环节。

    (一)粮食问题

    1、来源。北宋时期州县官吏进行灾害管理时的粮食来源主要有五条途径，即平时州县的积蓄，如常平仓、义仓和广惠仓；申请截拨上供米斛，以充赈济之用；运用市场调节功能，疏通买卖渠道，任由商人自由买卖；向中央申请度牒，通过贩卖度牒筹集资金，置办粮食以供赈济；劝诱地方势力之家出钱出米帮助赈济，即劝分。

    北宋地方政府对受灾地区进行粮食供给的方法，视粮食的来源不同也有三种不同的方式：赈济、赈粜和赈贷。赈济是指政府将所收集到的粮食，无偿地发放给灾民；赈粜是将政府储备的粮食，减价出粜给灾民；赈贷是指灾民在无财力购买粮食的情况下，政府将平日的储备粮食借贷给灾民，待丰熟之日，单独或与税收一起缴纳。

    一般情况下，由政府出资经办的粮食，采取赈粜或赈贷的办法，进行粮食救助；而从民间筹措的，则以赈济的方式进行。

常平仓②的资金来源于各州上供钱物，“以逐州户口多少，量留上供钱一二万贯，小州或二三千贯，付司农寺系帐，……每岁秋夏加钱收籴，遇贵减价出粜。凡收籴比市价量增三五文，出粜减量一如之，所减仍不得过本钱。”③在政府不受或少受损失的情况下，对灾民

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*本文系国家哲学社会科学基金资助项目(04bzs026)的阶段性成果。

    ①李祥州等译：《人道主义宪章与赈灾救助标准》，中国对外翻译出版公司2001年版，第108页。

    ②有关常平、广惠仓的建立即沿革等问题，中外的学者也对常平仓进行过很详尽的论述，在此仅就北宋时仓储制度和灾害管理之间的关系，以及这些仓库的经济基础，即资金或粮食来源等问题进行探讨。

③马端临：《文献通考》第21卷，北京中华书局1986年影印本，第206页。

进行粮食救济。与此同时，北宋政府也允许地方有力之家出钱出粟，由政府授予爵位的办法充实常平仓。①

    广惠仓的资金来源于官府经营的户绝田宅所得到的钱米收入，仁宗嘉祐二年(1057)，枢密使韩琦“请罢鬻户绝田，募人承佃，以夏秋所输之课，给在城老幼贫乏疾不能自存者。”“以逐路提点刑狱专领之，岁终具所支纳上三司”。②广惠仓一般设在州府治所，服务的对象也限于州府治所中的鳏寡孤独幼疾等。它的经济来源一般是“在不增加财政和百姓负担的情况下保证比较稳定的收入。”③因此，广惠仓的粮食往往供赈济，不做买卖使用。

    义仓的情况也是这样的。太祖乾德元年(963)三月下诏：“多事之后，义仓废寝，岁或小饥，失于备豫，宜令诸州于所属县各置义仓，自今官中所收二税，每税另输一斗贮之，以备凶歉，给与(予)人民。”④此后，屡有废置。义仓来源于百姓两税之外的缴纳，这一部分粮食，由官府保存，在县级行政区设置仓库贮藏，遇灾害爆发、饥馑肆虐时，即可以由县府“发义仓赈救，勿待上报。”⑤

    劝分的形式比较灵活，赈粜、赈贷、赈济兼而有之。大中祥符二年(1009)十一月，陕州流民相继入邓州境，其中有欲还本贯而无路粮者，知邓州右司谏直史馆张知白因“谕劝毫(豪)民出粟数千斛，计口给半月之粮。凡就路者，偬二千三百家、万二百余口，其支贷有余者，悉给贫民之人及无主死人。”⑥而受到了真宗的褒奖。天禧元年(1021)五月二十四日，殿中侍御史张廓言：“奉诏京东安抚，民有储蓄粮斛者，欲劝诱举放以济贫民，俟秋成依乡例偿之，如有欠负官为理偿。”⑦又将民间的放贷行为纳入到了官方的灾害管理中。经过北宋前期的摸索，元丰时中央政府对劝分又做出了比较详细的规定：“灾伤放税七分以上，赈济谷不足者，许劝诱有力户出办，有余纳本仓，仍开谕积贮之家，减价出粜。”⑧即劝诱有钱粮人户出米斛，进行赈济，同时也支持有能力的富家大户将自己的粮食减价出粜。政和八年(1118)七月二十九日诏：“东南诸路，山水暴涨。至坏州城，人被漂溺，不能奠居。可差廉访使者六员，分行诸路，检举常平灾伤，随宜赈救，讫奏。仍许借诸司斛斗赈给，或劝诱上户借贷……”⑨

    自太宗淳化三年初置，到真宗天禧四年常平仓已基本遍及全国各地。北宋的常平仓建设并没有限制在各路的州府治所所在，至迟在元丰时期，常平仓已经渗透到了北宋各路各州的许多县分。元丰三年(1080)八月二十七日诏：“开封府界诸路提举司，于要会州县指占空阙地或空营盖造常平仓。”⑩常平普及到了县级行政单位，广惠仓设在州府的治所，而义仓直接设在县里，形成了多层次的灾害赈救体系。这种灾害管理的仓储制度较之前代有了质的变化，宋人认识到，仓廪过于集中，会使饥民过于集中，四面八方的农民涌进城中，不仅使本已荒歉的农田无人问津，影响灾民自救，更为严重的是，人群集中还会造成疫病的蔓延，造成更大的损失。范祖禹在元祐六年(1091)七月二十四日“封还臣僚论浙西赈济事状”中就提到：“……臣窃以作粥救饥，最出下策。夫民已至相聚食粥，则疾疫将起，饥困已甚，死者必重。此乃灾伤之极，正当忧虑，岂得便为少苏?”⑾发达的仓储制度是北宋时期粮食保障的基础，从制度上说，这一管理体系对北宋的减灾有着极为重要的意义。

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①欧阳修：《文忠集》第117卷。

    ②徐松辑：《宋会要辑稿》食货五三之三四，中华书局1957年影印本。

③宋炯：《两宋居养制度的发展——宋代官办慈善事业初探》，《中国史研究》2000年4期。

④《宋会要辑稿》食货五三之一九。

⑤《宋会要辑稿》食货五三之一。

⑥《宋会要辑稿》食货五七之五。

⑦《宋会要辑稿》食货五七之六。

⑧毕仲游：《西台集》，丛书集成初编本卷1，第7页。

⑨《宋会要辑稿》食货五九之一一。

⑩《宋会要辑稿》食货五三之一二。

⑾范祖禹：《范太史集》，文渊阁四库全书本，卷20“封还臣僚论浙西赈济事状”，中国台北商务印书馆1986年影印本。

除上述三种转数的灾害保障仓储外，有宋一代还出现了其他一些备荒专用仓库，如惠民仓、社仓等。社仓一名始见于隋代，①唐承隋制，将其安置在县级行政单位。宋代在神宗时，知陈留县苏涓提出了设置社仓的建议。他说：“臣领畿邑，仅为天下倡，劝百姓置义仓以备水旱。户口第一等出粟二石，二等一石，三等五斗，四等二斗，五等一斗，麦亦如之。村有社，社有仓，仓置守者，耆为输纳，县为籍记。岁丰则量数以输；岁凶则出。停藏既久，又为借贷之法，使新陈相登；多寡不一，又为通融之法，使彼相补。”②钱觊也说：“欲乞于天下州县逐乡村，各令依旧置社仓……”③这些建议虽然在北宋最终没有成为现实，但从中可以看出，该时期的灾害储备思想延伸到了乡村，灾害保障思想趋于成熟。

义仓和常平、广惠仓是北宋解决灾害爆发时粮食问题的主要措施。一般情况下，小规模的灾害地方州县有权开义仓进行赈济。义仓粮食不足，则需“县申州，州申提点刑狱，提点刑狱申司农寺取候指挥”④开常平、广惠仓进行赈粜；如果还有不足，则由州县、监司逐级上报朝廷，陈乞截留上供米斛，充赈粜、赈贷之用。在官办赈救粮款的同时，也允许私人筹措办理，或禁止遏籴闭籴，或不抑米价，鼓励商贩自由买卖，亦或由官方出面劝诱有力之家出钱赈济赈粜。

    当然，这一过程并非一成不变，根据灾害程度、受灾范围等不同情况，常平广惠仓截拨的上供米斛等等，均可以无偿赈济。元韦占六年七月二十四日，范祖禹在“封还臣僚论浙西赈济事状”中说：“……则前日所赐，未足为多。况斛斗止另出粜，官不损直，常平仓本无给散之法。唯广惠仓许赈济，不足，方许通支常平，放税及五分处，仍不得过所限之数两倍。”⑤北宋针对灾害不同的情况制定出了详细的赈救措施，根据检覆灾伤情况，制定赈济的原则，进而对何种情况采取上述何种手段等具体的细节都进行了规范，使得灾害赈救向程式化方向发展。

    2、发放办法。北宋地方灾时赈救管理已经出现了相当细致而又完备的计划，成功的灾害赈救一般视受灾面积的大小，分别由监司、知州或县令负责，规划出具体的赈救办法。首先根据检覆的情况，以耆为基本单位，将受灾地区进行划分，并依照耆的大小，或五耆七耆，或十耆为一区，分别派官进行管理，并且责任到人。选遣的标准是“据耆分合用官员数，出逐县正官外，请于见任并前资寄居及文学助教、长史等官员内，须是拣择有行止、清廉干当、素不作过犯官员。”并且，要调查“所差官员的籍贯”，根据籍贯“将县分交互差委”。在派出官员的官牒上，填写“官员职位、姓名、所管耆分去处”⑥等项目，以便监督。

区域责任分配完毕后，各区官员开始普查本区情况，调查范围不仅限于受灾人户，对未受灾户也要进行调查。⑦一来，可以抄劄到受灾人户的人数，所居住的位置，并给予证明该户是受灾民户的历子，作为日后领取赈救粮米的凭证；二来，可以对未受灾的不同等户的人家进行征敛，作为劝分的依据，规定出各等户人家缴纳赈灾粮食的数量。“仓廪所收，簿书有数。流民不绝，济赡难周。欲尽救灾，必须众力。”由于各地风土人情自然环境各异，灾害程度不同，征收的数量也不尽相同。庆历八年(1048)，富弼在青州赈济河北流民时的征收标准是：“第一等二石，第二等一十五斗，第三等一石，第四等七斗，第五等四斗，客户三斗。”⑧到了南宋，这样的调查要求更加详尽，不仅要抄劄给历，而且还要将灾区人户的受灾情况、地理位置等在地图上做出标记。“山川道路各注人户于路之傍，人能自食者，用红圈；不能自食，合粜官米者，用黑圈；又于能自食之中有粟可籴，以备赈粜者，用黄圈；又于不能自食之中，亦无钱籴米者，用白圈，各开其数目。”⑨以保证粮食发放的顺利进行。

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    ①魏征等：《隋书》卷24，北京中华书局1983年版，第685页。

②王应麟：《玉海》卷184“熙宁修复社仓”，中国台北大化书局1978年合璧本。

③赵汝愚：《宋朝诸臣奏议》卷107，上海古籍出版社1999年版，第1155页。

④司马光：《温公传家集》，文渊阁四库全书本，卷56“乞趁时收籴常平斛斗白札子”。

⑤范祖禹：《范太史集》卷20“封还臣僚论浙西赈济事状”。

⑥《救荒活民书》卷3，第64页。

⑦《救荒活民书》卷3，第73页，“赵抃救灾记”中载：要调查“灾所被者有几，民能自食者有几，当廪于官者几人……”。

⑧《救荒活民书》卷3，第62页。

⑨黄榦《勉斋集》，文渊阁四库全书本，卷31“汉阳军管下赈荒条件”。

    粮食支借办法在北宋有过一次较大的变化，由于史料阙如，已经很难对具体的程序做出比较详细的考证，仅就现有材料做一简单说明。北宋初期，借**法比较简单，一般不问户等和灾伤情况一律准许支借，只对借贷上限做出规定。真宗景德二年(1005)正月六日诏：“河北转运司副使，分诣管内诸州军，按视饥民，赈给之。口一斛户五斛为限。”①到了熙丰时期，借贷粮食已经与户等与灾伤分数联系在一起，元丰元年(1078)四月七日诏：“以瀛州陈次米依灾伤及七分例，贷第四等以下户，不得抑赔免出息。”②元丰令颁布后，元祐元年(1086)十二月十八日，侍御史王岩叟在论及条令中“限定灾伤放税分数支借种子条”时说：“……本以赈济旧法，灾伤无分数之限，人户无等第之差，皆得借贷，均令免息。新条必待灾伤放税七分以上，而第四等以下，方许借贷免息。”③元丰以后，政府加强了对粮食借贷的管理，形成了相对完善的法律法规。

    粮食发放的具体办法，各地根据不同情况，针对个人的发放标准也有一定的差别。庆历八年(1048)，富弼赈济河北流民时规定：“十五岁以上，每人日支一升；十五岁以下，每日给五合；五岁以下男女不在支给。仍历子头上分别细算定一家口数，合请米斗数，逐旋依斗数支给。”④元祐元年(1086)四月，司马光在“论赈济劄子”中提到：“据乡村五等人户逐户计口，出给历头，大人日给二升，小儿日给一升。令各从民便，或五日、或十日、或半月一次，赍历头诣县请领，县司亦置簿照会。”⑤但大致的方法没有多少区别，即根据所派出的官员调查的情况，在各个区域内，主事官员对各耆进行分组发放。“逐官如管十耆，即每日支两耆，逐耆并支五日口食。候五日支遍十耆，即却从头支散。……如管五七耆者，即将耆分大者，每日支散一耆，其耆分小者，每日支散两耆，亦须每日一次支遍，逐次并支五日口食。”⑥为了避免“亲故颜情，不肯尽公”的情况出现，支散粮食也须根据所遣官员的籍贯，交互差委支散。

    单从制度角度上看，无论是粮食的筹措还是发放，北宋时期已经形成了比较制度化和规范化的一套系统。但事异时移，同样的制度在不同的灾害粮食管理中有着完全不同的结果，甚至还会造成更大的损失。⑦

    (二)安置问题

    灾民安置是救灾环节中的一个重要组成部分，安置流民包含着两层含义，从地理位置的角度考虑，将饥民安置在那些场所，要遵循何种原则；另外，从灾民自救的角度来看，安置又体现着对不同人群的生存安排。

    北宋地方政府安置饥民的居所遵循两个原则，其一是就近获取食物的原则；其二是卫生原则。二者之间的关系又是相辅相成的。

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①《宋会要辑稿》食货五七之三。

②《宋会要辑稿》食货五七之八。

③《宋会要辑稿》食货五七之一○。

④《救荒活民书》卷3，第56页。

⑤司马光：《温公传家集》卷52“论赈济劄子”。

    ⑥《救荒活民书》卷3，第66页。

⑦如熙宁十年淮浙地区灾伤赈济。苏轼在“论浙西灾伤第一状”中说：“……耗散省藏，亏损课利，官为之困，而已饥之民，终于死亡，熙宁之事是也。”见《东坡全集》卷57。另《渑水燕谈录》杂录，第116页载：熙宁八年(1075)，淮浙大饥，人相食。朝廷遣近臣安抚，同监司赈济，而措置乖戾，不能副朝廷爱养元元之意。安抚先檄郡县，以厚朴炒苴为屑开饥民胃口，提刑司督诸郡多造纸袄为衣，而又得福田居之，安抚可无虑矣。闻者大惭。朝廷知之，重行降黜。

就近取食是政府赈救管理和灾民居所选择两方面都要注意到的问题，灾害粮食储备过于集中，势必会影响到灾民的居所选择，而灾民的居所距离仓库过远，也会影响到灾民领取救济粮食。安置灾民主要由官方出资建造房屋或出售已有官屋，让灾民居住，以免“别致饥冻死损，甚损和气”。重和元年(1118)，东南诸路，山水暴涨。至淮州城，人被漂溺，不能奠居。徽宗派出“廉访使者六员，分行诸路，检举常平灾伤，随宜赈救，讫奏。仍许借诸司斛斗赈给，或劝诱上户借贷。仍多作船筏济渡，及权以官物，搭盖屋宇，广令安泊。”①宣和二年(1120)十二月二十五日诏：“……所在官司多方存恤，借与官屋僧舍居住。内有不能自存之人，依条赈济，疾速施行。”②

    卫生问题在上述救灾仓储的设置时也有所论及，事实上，宋人对保障灾民卫生的问题已经有了较为深刻的认识。曾巩在论述粮食发放时就曾说过：“至于给授之际，有淹速，有均否，有真伪，又会集之扰，有辨察之烦，措置一差，皆足致弊。又群而处之，气久蒸薄，必生疾疠。”③

    不仅如此，宋人还注意到了及时掩埋尸体的重要性。大中祥符二年(1009)四月，升州火。真宗“遣入内高班高昭信，弛驿究问被伤者，赈恤之。死者官为埋瘗。”重和元年(1118)，东南诸路爆发水灾时，徽宗皇帝下诏：“其被溺之人，并官给棺殓。”④熙宁八年(1075)，润州金坛县爆发饥馑，饿殍无数。陈亢“做万人坑。每一尸舍饭一瓯，席一领，纸四帖，藏尸不可纪。”⑤不仅灾害爆发时是这样，处理尸体事实上是地方管理的一项重要工作。据《东斋记事》载：“凤州贫民不能葬者，弃尸水中。雍慎微为推官，以俸钱市旷地使之葬。”⑥虽然这些措施多少带有感召和气的迷信色彩，但作为官吏惠政的一种，瘗埋尸体多少有些出于无奈。但不管怎样，从客观上说，这一措施对于防止疫病蔓延来说，确实能够起到一定的作用。

    另外，一些有识之士在地方上对医药卫生知识进行宣传，破除巫谶迷信。“广安军俗信巫，疾病不加医药。康定中，大疫，寿安县太君王氏家婢疫染相枕藉，他婢不敢近，且欲召巫以治之。王氏不许，亲为煮药致食膳。”⑦宋初，李惟清为涪陵尉时，“民尚淫祀，疾病不疗治，听命于巫。惟清始至，禽大巫笞之，民以为必及祸。他Et，又加篓焉，民之不神。然后教以医药，稍变其风俗。”⑧周湛通判戎州时，戎州“俗不知医，病者以祈禳巫祝为事，湛取古方书刻石教之，禁为巫者，自是人始用医药。”⑨中央政府也多次以官方形式颁布医书，提倡医术治病，反对巫术、流俗，提高医者的医术。徽宗皇帝在《圣济总录纂要》序中说：“朕悯大道之郁滞，流俗之积习，民之沈痼，庸医之误人……”⑩

    北宋的地方官员将灾民人群划分为三个不同的层次，即青壮年、老弱幼小及婴儿，并且对不同人群的特点做出相应的安置。

    青壮年灾民身体强壮有劳动能力，能够从事生产劳动，对灾时赈救和灾后建设能够起到一定的作用，但同时他们也是灾害爆发时的社会不稳定因素。司马光在上仁宗皇帝“论荒政劄子”中说：“臣窃闻淮南、两浙今岁水灾，民多乏食，往往群辈相聚，操执兵杖，贩鬻私盐，以救朝夕，至有与官军拒斗相杀伤者。若浸淫不止，将成大盗，朝廷不可不深以为忧。”⑾为了避免这样的事情发生，北宋的地方政府采取以工代赈和招募充军的办法，来缓解由于灾害所引起的危机。

以工代赈在北宋最早见于皇祐二年(1050)，⑿这年江浙一带爆发饥荒，殍瑾枕路，“范文正公知苏州，年饥，召诸寺主僧，责令处处修造，官亦大兴公役，由是饥民糊口于公私者日以千数。”⒀自此以后，以工代赈逐渐成为北宋政府赈救灾害的一种补充。熙宁六年，神

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①《宋会要辑稿》食货五九之一一。

    ②《宋会要辑稿》食货五九之一八。

③曾巩：《元丰类稿》，四部丛刊初编，卷9“救灾议”，上海商务印书馆1922年影印本。

④《宋会要辑稿》食货五九之一。

    ⑤王巩：《甲申杂记》，笔记小说大观本，第3页。

⑥范镇：《东斋记事》卷3，北京中华书局1980年版，第26页。

⑦范镇：《东斋记事》卷4，第36页。

⑧《续资治通鉴长编》卷24“太平兴国八年十二月己酉”条，北京中华书局1979年版。

⑨《宋史》卷300，第9966页。

    ⑩徽宗敕编：《圣济总录纂要》，文渊阁四库全书本，“圣序”。

    ⑾曾枣庄、刘琳主编：《全宋文》第27册，巴蜀书社1991年版，第580页。

    ⑿王德毅：《宋代灾荒的救济政策》，第143页。认为：“宋代遇凶年以工代赈之法救济饥民，实自仲淹开之。”即指皇祐二年范仲淹在浙西与灾害大兴土木之事。

⒀俞文豹：《吹剑录》(笔记小说大观本)，第15页，另见《梦溪笔谈》卷11。

宗下诏：“自今灾伤，用司农常法赈救不足者，并预具当修农田水利工役募夫数及其直上闻，乃发常平钱斛，募饥民兴修。”①这种方法不仅可以有效避免社会不稳定因素，而且还能充分利用灾害发生时农村剩余劳动力，从事农田水利、桥梁道路、城垣官厅等等工程的建设，对以后的减灾工作创造条件。

    招募充军是将军队的粮食储备间接地分配给饥民的一种赈救办法，把强壮的饥民招募到军队中，既可以达到救济饥民，又消除骚乱隐患的作用。仁宗时，方偕为温州军事推官，“岁大饥，民有欲隶官军以就廪食，而兵有定数”。吕公夷简为提点刑狱，公白之曰：“温民饥且死，势将聚而为盗，岂若署壮强以尺籍，且消患于未萌，而公私交利乎?”“吕即移文于州县，点七千人……”②富弼在青州赈救河北流民时也将“其闲强壮堪为禁卒者，募得数千人，刺‘指挥’二字，奏乞拨充诸军。”③另元符元年，“河北大名府等二十二州共创置马军广威、步军保捷，以河北大水，招刺流民故也。”④但是，这种办法也只是权宜之计，它产生的负面影响甚至超出了它的积极意义，青壮年劳动力流向军队，也造成了国家负担加重、税收减少的不良后果，影响到北宋经济与军事的正常发展。

    北宋地方政府对于老弱贫疾和被遗弃婴儿的收养，并不限于灾害发生之后。“安养乞丐”和“收抚遗弃”作为州县官吏的日常工作被写入南宋人编写的《州县提纲》中。“岁饥，丐者接踵。县无室庐以居之，往往穷冬严寒，蒙犯霜雪，冻饿而死者相枕藉于道矣。州县尚能给数椽以安之，岂不欲于创亭榭，广园囿，以为无益之观美乎?”“凡任宅生字民之寄，要须视民如子。一人号呼，不得其所，当任其咎。且岁饥遗弃孤幼于道者，纷纷不收而字之，何以为民父母?凡周岁至四五岁者，未能自支持，徒知收抚，而不时时亲检察，其终必死耳。要当于要近处，闢一室以处之，仍专责一二人视养，而又时时亲检察，如抚己子焉，则所活必多。宅生字民之职，始为亡愧。”⑤

灾时的收养是北宋居养制度形成的重要基础。元祐六年，浙西地区灾伤，在湖州，“贫人入城，死者相继，遗弃男女，官为收养。”⑥刘彝知虔州时收养弃儿的措施更加制度化，“江西饥歉，民多弃子于道上。彝揭榜通衢，召人收养，日给广惠仓米二升，每日一次，抱至官中看视。又推行至县镇，细民利二升之给，皆为字养。故一境间，子无夭阏者。”⑦此外，苏轼、范仲淹等人还在地方上推广福田院、养病坊等救济手段。随着经济的不断发展，这些地方出现零散的收养措施在北宋末期逐渐形成了相对完善的居养院、福田院、漏泽园等社会福利制度。尽管这些制度在实施过程中出现过这样或那样的弊端，政府设置这些机构的目的也没有脱离“施舍”与“仁政”的范畴，但是，宋人的这种构想，充分反映出宋代政治条件的宽松，文人可以通过实际的操作，将自己的理想付诸于现实，为古代灾害管理留下了宝贵的财富。

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①《文献通考》卷26，第254页。

②蔡襄：《端明集》卷37“光禄少卿方公神道碑”。

③苏辙：《龙川别志》卷下，北京中华书局1982年版，第96页。

    ④《宋史》卷187，第4580页。

    ⑤《州县提纲》，文渊阁四库全书本，卷2“收抚遗弃”。

⑥范祖禹：《范太史集》，文渊阁四库全书本，卷20“封还臣僚论浙西赈济事状”。

⑦李元纲：《厚德录》，笔记小说大观丛刊本卷1，第7页。

二、灾后恢复与重建管理

    宋人对灾后的恢复与重建工作已经有了较为成型的认识，根据北宋时期灾后救济的情况，我们可以把北宋地方政府灾后进行的恢复措施归结为两大内容：安抚灾民归业和重建工作。

    (一)安抚灾民归业

    开仓赈济受灾百姓只是政府的应急措施，官府赈灾钱粮有限，而百姓的赋税又是官府财政的依托，因此，如何能够使灾民尽快摆脱灾害的影响开展生产，是地方政府的一项重要工作。

招诱流民复业是地方政府灾后恢复阶段的主要工作。淳化元年(990)，西北地区的凤翔府，同州、华州、陕州等地区大旱，饥民多有流亡。二年(991)正月，中央政府明确下诏：“令长吏设法招携，有复业者以官仓粟贷之，人五斗，仍给复。”①在灾民还不具备自救能力的情况下，仍由地方政府出资，为灾民提供生存所需的最低标准的生活资料。对于流亡在外地的灾民，当地政府也会以给相应的路费和粮食为条件，劝诱他们回归本地进行灾后建设。皇韦占元年(1049)，富弼趁青州等地丰稔，将去年(庆历八年)河北因水灾流落到当地的灾民“计其道里，资遣还业。”②具体的办法是，由灾民流亡所在州县的官吏“辟官屋，权令宿止。疾病者医治，仍不限户口、米豆、硕斗赈济。”③并对流民人数及原籍所在地进行调查，待丰熟时日，“官吏以至意谕晓使归业。给券，使所过续食，不愿者，所在廪给之。”④由当地官吏劝诱归业，并给出证明是某处流民的凭证——“券”，其返回本乡者，凭“券”在返乡所经过的州县官府领取食物。除给口粮和路费外，地方政府还为复业灾民提供许多优惠条件。为了尽快恢复生产，经中央批准，地方政府根据各地具体情况，采取支借种粮、蠲免以后年份的赋税、除放积欠等办法。天圣六年(1028)五月，河北路体量安抚王沿言：“保州、永定军百姓艰食，以令逐处发仓廪各万石，减价出粜。自邢、赵、真定府等处，各令支借种粮与归业人户。并与倚阁今年夏秋税赋，及令逐处倍加安恤。”从之。⑤再缺少耕作用具的，由地方政府调查，“复业人户，若缺少牛具种粮等，仰提举司审度，量行借贷”⑥

    (二)灾后重建

    灾害除了会造成流民和饥馑外，河流决口、地震、海啸等还会使“官寺民室，仓帑财积，一朝扫地，化为泥土。”官府与民居的漫灭，不仅使复业农民的生存没有保障，而且，还会直接影响到政府对灾区的统治和以后灾害的预防。北宋政府对灾后的重建工作也有一定的认识，不仅中央有勾当河渠公事负责被毁坏的官舍军营的建设，⑦地方政府也针对受灾情况制定出灾后重建工作的计划。

    地方的灾后重建主要由州县长吏负责，在路监司机构的治所所在地等重要城市，监司机构也参与到工程预算、准备材料等具体的事务中，中央也会派人作监工。庆历八年正月，江宁府大火，将南唐遗留下来的宫殿全部烧光。为了重建江宁旧治，北宋政府诏“遣内侍韩从礼问故”，并且特命“龙图阁直学士、知扬州张奎右谏议大夫，知军府事，属之经治，才选也。命发运副使许元、转运使孙甫鸠材庀工。遂以从礼护作”。⑧在一般的州县，重建主要由州县官及僚属独立完成。由知州向中央汇报受灾情况，并上报重建计划，申请经费。经批准后，由该州县的属官具体负责各项工作。庆历五年(1045)六月，台州大水，坏城郭，在安置灾民事宜后，经朝廷批准，开始重建台州城，从计算工料、口粮，到每个区域的勘查建设都有具体的官员长掌管。⑨与其他赈救管理一样，北宋的灾后重建工作也没有专门的官员进行管理，所有的一切都是由行政体系来完成的。

灾后重建的另一重要项目是决口堤坝的修复，乾德五年正月，北宋政府就因为黄河水患频仍下令：开封大名府、郓、澶、滑、孟、濮、齐、淄、沧、棣、滨、德、博、怀、卫、郑等沿黄河州府的长吏，“并兼本州河堤使”，⑩负责平时对黄河河堤的维护。此后，黄河由于自己特殊的地理位置和不断的泛滥改道，对北宋的政治经济产生着重大的影响，以至于在北宋中后期相当长的一段时间里，对黄河决口后的修复问题成为了政治斗争的焦点之一，对北宋后期的发展产生了重要的影响。

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    ①《宋会要辑稿》食货五七之二。

②王辟之：《渑水燕谈录》，北京中华书局1993年点校本，第19页。

③《宋会要辑稿》食货五七之一一。

④《宋会要辑稿》食货五七之一二。

⑤《宋会要辑稿》食货五七之七。

⑥《宋会要辑稿》食货五七之一六。

⑦《宋会要辑稿》职官五之四三。

⑧张方平：《乐全集》卷33“江宁府重修府署记”。

⑨林表民：《赤城集》，文渊阁四库全书本，卷1，苏梦龄：“台州新城记”。

⑩《宋史》卷91，第2257页。

重建是安置的后期工作，在灾民已经得到救济的情况下进行的。灾民得到救济后，一方面社会秩序相对稳定，另一方面重建工作无疑会给缺衣少食的灾民一个自谋生路的机会，使他们可以继续得到生存所需的食物和其他物品。从这个意义上看，可以将重建看作是安置工作的延续。由于史料阙如，我们能看到的灾后重建工作仅仅限于对官署、军营、河堤的修复，对于是否存在对民居的修复和重建，就不得而知了。唯一的线索就是在安辑流民和平日州县收养乞丐等事务中，地方政府确有建造或使用官有房屋的情况，尤其是收养乞丐，各地州县根据不同情况，有不同的措置方法。南宋人撰写的《州县提纲》中就提到：“岁饥，丐者接踵。县无室庐以居之，往往穷冬严寒，蒙犯霜雪，冻饿而死者相枕藉于道矣。州县尚能给数椽以安之，岂不欲于创亭榭，广园囿，以为无益之观美乎?昔范公祖禹奏乞增福田院官屋以处贫民，至今为盛德事，士大夫毋以为缓而不加之意。”①可以看出，尤其在北宋初中期，虽然这样的安置流行一时，但在很大程度上，这一措施往往被当作地方官吏的一项善政而提倡，并不是硬性的规定，也没有成为一项完善的制度。北宋末年安置鳏寡孤独的居养院逐渐形成了一定的规模和制度化的规定，但终究由于制度本身的缺陷和那个时代无法克服的生产力水平的差距，在出现不久便随着北宋的灭亡而消失，直到南宋宁宗时才重新被安排到州县政府的日常工作中。

三、赈灾辅助管理——蠲免赋税

南宋名臣真德秀在论及蠲放的好处时说：“一则征敛既宽，逃亡必少，所在田亩，不致抛弃，公家租赋，亦免失陷。二则农人肯行布种，自救其饥，不致大段阙食，全仰官司粜济。三则穷窒之民粗有生理，何苦轻捐其身而为盗贼，未萌之祸，消弭尤多。”②正如真西山所言，灾害发生时如果不行蠲免，农民没有粮食可以交纳，非但不能收到赋税，督责稍严反而会使农民流亡，导致土地荒芜，更有甚者捐身为盗，引起内乱。推行蠲免，既可以稳定民心，使农民不致流亡他乡，又能在本来就得不到赋税收入的情况下宣扬了帝王的恩惠。在这一思想影响下，蠲免赋税成了北宋时期灾害管理的主要措施之一。

北宋自开国之初就将灾害爆发后蠲免赋税的权利部分下放到州县一级官吏的手中。乾德二年(964)四月，太祖下诏：“属自春夏，时雨尚愆。深念黎元，失于播植，所宜优恤。……委在处长吏，视民田无见青苗者与放免。”③乾德五年(967)七月又下诏旨：“夏秋以来水旱作沴，言念民庶，恐致流离。委诸道州府长吏预告人民，有灾伤处，并放今年租赋。”④州县可以在进行评估后，对受灾田亩先行蠲免，然后再据蠲免的数量逐级上报或直接报于中央。中央再根据蠲免情况，决定受灾地区的两税或其他赋役和杂税的征收比例，而无论是蠲放赋税的比例还是要缴纳赋税的比例都由检覆灾伤的结果来决定。⑤从史料所反映的情况来看，州县蠲免赋税的权利是十分有限的。一般情况下，由监司进行覆检上报三司或户部，再由其决定放免比例，是蠲放赋税的一个必要环节。即便是灾情紧急，来不及覆检，而由州县先行蠲放的情况，也往往是地方官吏上奏灾情与需要放免的种类及数量，由中央下诏决定。如果情况更为严重，地方也必须先将灾荒的情况上报中央，由中央下诏准许地方决定放免的数量时，地方才有权自主决定蠲放比例。

事实上，真正的地方自主蠲免赋税是不可能实现的。各地每年上缴的税赋都有一个基本的定额，⑥如没有特殊情况，每年由各路转运司分3次，即十二月至二月；三月至五月；六月至八月，缴于地方发运司，过期如仍没有缴纳到，“则发运司以所籴米代之，而取直于转

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①《州县提纲》，文渊阁四库全书本，卷2“安养乞丐”。

②真德秀：《西山先生真文忠公文集》，四部丛刊初编本，卷6“乞奏蠲阁夏税秋苗”。

③《宋大诏令集》卷185，中华书局1962年标点本，第674页。

    ④《宋会要辑稿》食货七○之一五五。

⑤有关北宋检覆情况参见拙文《北宋地方灾害评估系统》，《山西大学学报》2005年第1期。

⑥参见包伟民《宋代地方财政史研究》第2章，第50—61页。

运司，几倍本路实价。转运司米虽至，而出限一日，则不得充数。”①在这样的严厉督责下，地方往往悉转运司的意图，有灾不报的情况时有发生，根本谈不上能做出自行蠲免决定。即便有不顾转运司的权势坚持报荒蠲放的，也必须有中央的政令，才能施行。②这样不仅使得地方的权限仍然置于中央的控制之下，转运司同样也要接受来自州县的约束，这样从理论上就能够形成一个相对完善的监督机制。但与此同时也限制了地方进行灾害赈救管理的自主性，使蠲放应有的减灾效果受到了影响。

另外，蠲放赋税体现的是帝王的恩德，地方官吏不能将自己的努力凌驾于浩荡的皇恩之上。嘉祐元年，京师及河北地区爆发大规模水灾，河北转运使周沆上奏时说：“民罹水灾，皆结庐堤冢，粮乏可哀，臣欲辄发近仓赈之，顾大恩当自上出，愿疾遣使者案视收恤。”③一个地区灾害开仓放粮，尚须帝王亲下诏旨，派出使臣，以示皇恩，蠲免赋税这种更能体现德泽苍生的举动，自然更需要帝王来完成。

当然，即使是有限的权利下放，从效果上看，蠲免赋税和其他赈救措施一起对地方减灾也起到了相当大的作用。据《宋史·韩琦传》载：“益、利岁饥，(韩琦)为体量安抚使。异时郡县督赋调繁急，市上供绮绣诸物不予直，琦为缓调蠲给之，逐贪残不职吏，汰冗役数百，活饥民百九十万。”④另据“太子少保章简公(绛)神道碑”载：“……调楚州淮阴县主簿。岁恶，蟹蝗害稼。民户诉灾，转运使按状，以为无损。公亲履田亩，核实蠲租，上不能夺。是岁，楚之四邑，独淮阴民免转徙之患。”⑤除此之外，蠲免赋税还在稳定民心，避免百姓流移等方面起到了重要的作用。但是，应该看到，宋代正税——两税之外的杂税种类繁多，数量来说也多于正税，而且，不同地区有不同的税种，因此，上报蠲免何种或几种税赋，能够反映出州县官吏的态度，对减灾效果将会产生较大的影响。

    蠲免赋税也由两个阶段组成，即灾时蠲免和灾后蠲免。灾时蠲免除了救灾本身以外，最重要的目的在于安抚灾民，避免流移；而灾后蠲免旨在招诱流民归业，恢复当地经济。

蠲免赋税一方面反映了统治者面对自然灾害时的无奈，另一方面也能体现出赵宋王朝相对宽松的治民思想。蠲免赋税也便成了当时所提倡的善政，如果是国家行为，便要交付史馆，载入史册，歌颂帝王伟业。⑥如果是地方官吏能帮助地方蠲免或倚阁赋税，则一定要树碑立传，将其视为自己的功德，记录在神道碑、行状和史传中。

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    ①苏辙：《栾城集》卷37，上海古籍出版社1987年版，第822页。

    ②吕陶：《净德集》卷23“朝请郎新知嘉州家府君墓志铭”载：“……(家定国)迁秘书省著作佐郎、知嘉州洪雅县。岁大旱，诏减民赋，转运是韩璃好裒聚，官属畏之，不敢告以实。君151：‘岁凶民甚病，朝廷以为忧，而使者不恤，郡县又相附会，诚何心哉!苟不负于民，虽得罪无憾。’是岁，独洪雅田赋十减七八。”

③《长编》卷182“嘉祐元年六月戊寅”条。

④《宋史》卷312，第10222页。

    ⑤苏颂：《苏魏公文集》卷52“太子少保元章简公神道碑”，北京中华书局1988年版。

⑥《宋会要辑稿》食货五七之八载：(元丰三年)九月初二日，权知都水监丞公事苏液言：河北、京东两路缘河决，被患人户蒙朝廷赈济放税，乞以其事付史馆。从之。

四、结语

    北宋时期，地方州县的赈救活动偏重于减灾。从减灾活动维持灾民基本生存条件的角度来看，地方政府主要需要解决的是灾民的粮食问题和安置问题。解决灾民粮食问题的办法，北宋时期并没有大的进步，汉唐时期的常平仓、义仓仍是解决饥民温饱问题的主要方法。但在具体的设置和实施中，北宋政府在总结前朝经验的基础上，将常平、义仓推广到了全国各地，并且渗透到了县级地方政府。这种推广对北宋自然灾害的赈救管理起到了较大的作用。

但是，北宋时期并没有改变仓储赈救的局面，也没有对仓储技术做出质的改进，因此，北宋政府并不能改变仓储自身的缺陷，在具体的常平、义仓的运作过程中，仓储的缺陷暴露无遗，也使得它们的救灾功能大打折扣。