三、宋代常平仓的灾荒救助作用与功能

常平仓的主要职能就是平抑谷价,救助灾荒。正如董火胃所说:“常平之法,专为凶荒赈籴,谷贱则增价而籴,使不害农;谷贵则减价而粜,使不病民。谓之常平者,此也。”[4](卷2《常平》)司马光也说:“常平仓法,以丰岁谷贱伤农,故官中比在市添价收籴,使蓄积之家无由抑塞农夫须令贱粜;凶岁谷贵伤民,故官中比在市减价出粜,使蓄积之家无由邀勒贫民须令贵籴。物价常平,公私两利,此乃三代之良法也。”[10](卷107)可见平抑谷价是其基本职能,在此情况下,赈济灾荒,救助灾民。　

常平仓的基本职能是平抑谷价、调剂盈缺,实现这一目标主要是通过赈籴与赈粜来完成的。赈籴是赈粜的基础,是为赈粜做准备的,常平仓只有在平时有充足粮食储备,才能在谷价高涨,粮食紧缺时有粮可粜,发挥平抑粮价的作用。常平仓籴买粮食的时间,一般在每年的夏秋时节,粮食丰盈,粮价贱时购买,价格一般高于市价。赈籴的原则是“上熟籴三而舍一,中熟籴二,下熟籴一。”[4](卷2《常平》)由于宋朝非常重视常平仓的赈籴储备工作,因而其储备的效果也是明显的。如真宗天禧五年(1021),诸路常平仓总籴数为十八万三千余斛,总粜数为二十四万三千余斛。英宗治平三年(1066),籴数增至五十万一千四十八石,粜数增至四十七万一千一百五十七石。到神宗熙宁二年(1069),常平仓钱谷贮藏额高达一千四百万贯石。[5](卷176《食货上四》)神宗元丰八年(1085)储备更多,有三千余万贯石。[11](卷27)

宋朝常平仓的灾荒救助作用与功能主要体现在以下方面:

其一,赈粜。赈粜是常平仓平抑谷价和实施救荒的主要方式。赈粜的原则一般为“小饥则发小熟之敛,中饥则发中熟之敛,大饥则发大熟之敛。”[4](卷2《常平》)赈粜时,一般都设场进行,如真宗大中祥符二年(1009),因物价踊贵,“分遣使臣出常平仓粟麦,于京城四面开八场,减价粜之,以平物价。”[3](卷71,大中祥符二年二月辛丑)后来为方便民众,又增加到十四场。如大中祥符五年(1012),“京城常平仓置七场,分粜米粮,趋市者众,或至雍隘,诏分为十四场以便民。”[3](卷77,大中祥符五年正月壬辰)后来“仁宗初即位,乾兴元年(1022)十二月,以京城谷价翔贵,出常平仓米,分十四场,贱粜以济贫民。”[4](卷1)各路州县亦如此。宋朝各地常平仓置场赈粜,最基层只到县,没有遍及乡村,所以董火胃曰:“然出粜之时,亦须遍及乡县村落之民,不可止及城郭游手而已。”[4](卷2《赈粜》)

在赈粜过程中,为防止富裕人户乘机敛聚,往往采取凭证出售和限量出售的办法。如韩琦在赈粜时,就“出粜之时,令诸县取逐乡近下等第户姓名,印给关子,令收执赴仓。每户粜与三石或两石,惟是坊郭则每日零细粜与,浮居之人每日五升或一斗,故民受实惠甚。济饥乏,即未曾见坊郭有物业人户,乃来零粜常平仓斛斗者。”[4](卷3《韩琦平价济村民》)这样就使真正贫困者,得到实惠。

在灾荒救助中,常平仓赈粜发挥了很大作用。苏轼元五年知杭州时,就采用此法进行灾荒救助。他说:“臣在浙中二年,亲行荒政,只用出粜常平米一事,更不施行余策,而米价不踊,卒免流殍。”[12](卷33)可见,常平仓赈粜效果显著。对此董火胃亦高度评价道:“昔苏轼论救荒大计,全在广粜常平斛斗,若乘艰食之际,便行减价出粜,平准在市米价,则人皆受赐,亦可免流移之灾,此外更无长策。若巡门亻表米,拦街散粥,终无救于饥谨。其亻表散之利所及者狭,不如出粜之利所及者广也。观此则知苏轼所论真得祖宗之遗意,但当推行村落,尤为尽善尽美耳!”[4](卷1)

其二,救助灾民。当灾害发生后,用常平仓米对灾民进行救助,是常平仓的另一重要作用。如真宗天禧四年(1020),“以淮南、江、浙谷贵民饥,命都官员外郎韩亿、合门祗候王若讷乘传安抚,发常平仓粟减直出粜以赈之。”[3](卷95,天禧四年二月癸未)仁宗庆历二年(1042),“诏河南府孟、郑、滑、陈、许、颍、蔡、邓、随等州,发常平仓粟以赈贫民。”[3](卷137,庆历二年八月壬申)神宗熙宁三年(1070),因长安、同、华等州秋季干旱,“令陕西转运使速体量赈恤,仍出常平仓粟,减价以利贫民。”[3](卷214,熙宁三年八月丙寅)在灾荒时期,常平仓除给灾民提供粮食救助外,还向灾民提供粮种、耕牛等的帮助。如仁宗天圣元年(1023),徐州水灾,人民艰食,令“发常平仓及以种粮贷中下户。”[3](卷100,仁宗天圣元年四月壬寅)熙宁五年(1072),诏陕西都转运司:“应华州山谷摧陷,地土涌裂处,见存人户地产,如因变移不堪耕种者,量口数给与户绝没官田,如缺种粮、牛具,以常平钱谷贷之,免出息,宽为输限。”[3](卷239,熙宁五年十月庚辰)哲宗元六年(1091),诏“河东路提刑司,将麟、府、丰州曾经西贼劫掠耕牛人户,特许于常平钱内借钱收买耕牛,其所借钱,仍渐次催纳。”[3](卷466,元六年九月庚戌)常平仓的这些救助措施,对灾民度过难关发挥了重要作用。

其三,发挥义仓功能,对灾民实施赈济救助。尽管常平仓主要是通过赈粜的手段进行救助,赈济是义仓的救助手段,但在现实运作过程中,常平仓也往往通过赈济的方式,对灾民进行救助。如元丰七年(1084),河东路提举常平司言:“去年灾伤民户阙食,义仓谷不多,乞于常平封桩粮支三五万石赈济。从之。”[3](卷345,元丰七年四月甲午)象这样,常平仓通过赈济手段进行救助的情况还有很多。如皇五年(1053),荆湖北路灾伤,诏“先发常平仓以赈济饥民。”[3](卷175,皇五年七月乙巳)熙宁五年(1072),浙西水灾,神宗“赐两浙转运司常平谷十万石,赈济浙西水灾州军。”[3](卷230,熙宁五年二月壬子)熙宁六年(1073),西川艰食,神宗又诏曰:“司农寺体访西川艰食州县,如有灾伤,发常平仓,减价赈济,诸路准此。”[3](卷242,熙宁六年二月乙酉)这样常平仓实际上发挥了义仓的作用。此外,常平仓在救济鳏寡孤独、老幼残疾及乞丐之人时,也往往采用赈济之法。元三年(1088)二月,开封府久值阴雪,哲宗“诏以常平钱谷给在京乞丐人,至季春止。”[3](卷408,元三年二月癸未)南宋绍兴三十二年(1162)十月,高宗“诏诸路州县老疾贫乏乞丐之人,在法以常平米斛养济。自十月一日起支,至次年三月终。”[8](卷200,绍兴三十二年十月甲午)由此可见,赈济已成为常平仓进行社会救助的重要方式。

其四,通过常平仓钱谷兴修工程,发挥以工代赈的救荒作用。以工代赈是宋朝灾害救助的方式之一,就是在灾荒年间,兴修各种工程,以此安济灾民。常平仓在以工代赈中起到了重要作用,兴修工程许多灾民的报酬,都是由常平仓支付的。熙宁六年(1073),神宗还专门下诏,规定“自今灾伤年份,除于法应赈济外,更当救恤者,并预计合兴农田水利工役人夫数及募夫工直,当赐常平钱谷,募饥民兴修。”[3](卷245,熙宁六年六月乙卯)这一规定得到了较好的贯彻执行。熙宁六年(1073)十二月,淮南西路灾伤,“赐淮南西路转运司常平米三万石,募饥民兴修水利。”[3](卷248,熙宁六年十二月癸未)熙宁七年(1074),“河北西路转运司请,灾伤路召募阙食或流民兴役,朝廷赐米外,其于农田、水利及修城壕者,悉给常平钱谷。从之。”[3](卷255,熙宁七年八月乙丑)熙宁八年(1075)三月,“赐京东常平米五万石”,“责监司以时募民修水利及完浚城堑”,使“庶人不乏食”。[3](卷261,熙宁八年三月丁丑)董火胃说:“以常平谷万石,兴修水利,以济饥民,此以工役救荒者也。”[4](卷1)而以工役救荒,正是常平仓的救荒功能之一。

四、宋代常平仓灾荒救助中存在的弊端和问题

常平仓作为宋代灾荒救助的主要手段,在灾荒救助中发挥了重要作用,但由于人为的原因,在实施的过程中,也暴露出许多弊端和不足,主要表现在以下方面:

第一,常平钱谷挪用严重。宋朝在常平仓设立之初就明确规定,常平钱谷是严禁挪用的,即便是三司、转运司也“毋得移用”,仁宗庆历四年(1044),诏令“天下有支借者以违制论。”[13](后集卷56)徽宗政和七年(1117),又强调到:今后常平钱物“敢有陈乞借用者,以大不恭论。”[14](卷181《常平》)南宋绍兴九年(1139),高宗也重申“常平法不许他用,惟待赈荒恤饥,取于民者还以予民也。”[15](卷25,绍兴九年十二月辛酉)应该说常平仓在宋朝一定时间内,还是能够严格按照规定执行的,特别是制度初定,“不数年间,常平积有余。”[13](后集卷56)对此,徽宗也肯定到:“比览元丰常平令,裕民理财,弛役振乏,条约严备,莫敢损易。爰及绍圣,深戒庀司侵蠹之弊,虽逢特旨支借移用,终不奉行。故国有九年之蓄,而府库所聚露积,不但天下富实。”[14](同上)

尽管宋朝有严禁挪移常平仓之令,但挪移常平仓钱谷的情况还是严重的,挪移主要表现在两个方面,一是用作军粮或军费,二是被官司所借用。常平仓设立之初,因多有节余,故真宗大中祥符间,就有“常平仓斛斗若经二年即支作军粮,以新者给还”[6](食货53之6)的规定。康定元年(1040)十二月,因军粮不足,仁宗诏“司农寺以常平钱百万缗,助三司给军费。”[16](卷44)此例一开,往往不可制止,以致绍兴七年(1137)八月给事中胡世将奏到:“旧制常平钱、义仓米皆有专法,不许支拨,近年以来州郡急于军期,侵借殆尽。朝廷虽有立限拨还指挥,缘在窘乏,终无可还之理。”[8](卷113,绍兴七年八月丁未)

除充军需外,常平仓钱谷还常常被移作它用。有关这方面的议论很多,如政和元年(1111)三月十一日,户部言“比来州县往往擅将支用。”[6](食货53之16)政和七年(1117),神宗甚至承认“近岁以来,开他司借支之请,常平所储,殆废其半。”[14](同上)绍兴二十七年(1157),御使王更指出,“臣窃见诸州每岁输纳秋租,自装发纲运之后,仓廪一空,所存止有常平义仓斛斗。军粮、吏俸及捧发上供不足之数,皆取给于此,所在成例。是名为常平,而专以备州郡急阙。”[8](卷177,绍兴二十七年八月丙子)南宋火胃亦言“比年州县窘匮,往往率多移用,差官核实,亦不过文具而已。”[4](卷2《常平》)可见宋朝常平仓钱谷被挪用的情况非常严重。

其二,管理常平仓的官吏多“奉行不虔”,致使常平仓钱谷在籴粜过程中积弊颇多,使常平仓不能发挥应有的作用。在谈到常平仓管理时,司马光曾言“官吏怠慢,厌籴粜之烦,故虽遇丰岁,不肯收籴。又有官吏不能察知在市斛斗实价,只信凭行人与蓄积之家通同作弊,当收成之初,农夫要钱急粜之时,故意小估价例,令官中收籴不得,尽入蓄积之家;直至过时,蓄积之家仓廪盈满,方始顿添价例,中籴入官。是以农夫粜谷止得贱价,官中籴谷常用贵价,厚利皆归蓄积之家。”[10](同上)南宋时常平仓的积弊,也大多与官吏有关,如绍兴二十九年(1159)闰六月四日,提举两浙路市舶曾忄耆就指出“常平米赈粜,其弊有三:赈济官司止凭耆保公吏抄札,第四等以下逐家人口给历排日支散,公吏非贿赂不行,或虚增人户,或镌减实数,致奸伪者得以冒请,饥寒者不沾实惠,其弊一也;赈粜常平米斛比市价低小,既籴者不分等第,不限口食,则公吏仓斗家人等多立虚名盗籴,遂使官储易于匮乏,其弊二也;赈济户口数多,常平桩管数少,州县若不预申常平司,于旁近州县通融、那拨,米尽旋行申请,则中间断绝,饥民反更失所,其弊三也。”[6](食货59之35)由于管理常平仓官吏的失职,使得宋朝常平仓积弊重重,未能很好起到常平仓应有的作用。

其三,常平仓籴粜时的过多环节,使得常平仓的实施效果差强人意。常平仓籴粜时,因基层官员没有权利,往往要层层审批,容易使籴粜失时,错过最佳时机。司马光在其《上哲宗乞趁时收籴常平斛斗》的奏章里,曾尖锐的指出了这个问题,他说:“又有官员遇趁时收籴,而县申州,州申提点刑狱司,提点刑狱司申司农寺,取候指挥。比至回报,动涉累月,已是失时,谷价倍贵。”[10](同上)又如“范忠宣(范纯仁)知庆州,大饥,饥殍满道,公请发封桩粟麦,郡官皆曰:‘须奏乃可。’公曰:‘人不食七日即死,奏岂能及乎!请君勿忧有罪,吾当自坐。’即日发粟赈之。”[17](卷2)如若范纯仁要等到呈报核准发仓之后,再开仓赈救的话,救助恐怕已来不及了,但从范纯仁力排众议,敢做敢为的情形来看,可知常平仓赈粜的程序是很多的。

其四,常平仓设置范围的局限,限制了常平仓作用的发挥。由于宋朝常平仓只设置在城郭,使得乡村之人无法得到常平仓的救助。正如董火胃所言“然出粜之时,亦须遍及乡县村落之民,不可止及城郭游手而已。”[4](卷2《赈粜》)常平仓设置范围的局限,限制了常平仓作用的发挥。

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