陈　桦

（中国人民大学历史学院，北京１００８７２）

《史学月刊》２０１０年第６期

［关键词］清代；贫困救助；财政；存留银；贫孤银

［摘　要］清代财政对社会救助给予了较大程度的支持，但这主要体现在救灾救荒方面。尽管清政府始终宣扬和大力提倡扶助社会贫困群体，然其物质层面的实际行动却极其有限。政府对贫困的救助，基本由地方财政承担。但对于维持政府正常运转已很艰难的清代地方财政而言，实际上根本无力实施有效的贫困救助。政府财政的运行状况，从一个侧面反映了清朝社会救助政策及其行为的被动性与应急性。正由于此，清代的贫困救助不得不更多地依赖于基层社会。

　　贫困是任何一个历史时期都存在的社会问题，因此扶助弱势群体，救济贫穷人员，始终受到包括政府与民间在内的全社会的普遍关注。在高度集权的清代社会，封建政府的强势地位，使其在贫困救助活动中具有举足轻重的作用和影响，而它的每一项政策与施为，都离不开财政的运作与支持。应该说，清代的贫困救助与政府财政之间存在着较为密切的联系，并在很大程度上受到财政体制与财政状况的制约和影响。从财政的角度对此进行考察，不仅有助于我们对清代贫困救助活动历史过程的解读，而且也可加深我们关于清代财政状况及财政体制的了解与认识。[1]

一　清政府救助贫困的政策与施为

中国古代社会很早就注意到对老弱贫病群体的救济与扶助。《周礼·大司徒》强调国家政府要“养万民”，不能忽视对社会贫弱群体的养护。其主要措施被认为涉及到六个方面：“一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。”这种思想被中国封建社会所接受，历朝历代封建政府一般都有相应的做法和措施。如南北朝时期设立六疾馆和孤独园，以解决老弱病残人员的生活困难。唐代设立了具有类似功能的悲田养病坊。宋朝设有福田院、居养院和安济坊等。清朝则在全国普遍建立了养济院制度。

养济院作为政府对老弱病残人群实施救济的机构与途径，并非起始于清代，南宋时期即已有相关记载：“老疾孤寡，贫乏不能自存及匄者等人，州县陈请于朝，即委钱塘、仁和县官，以病坊改作养济院，籍家姓名，每名官给钱米赡之。”[2]这是养济院的早期形式。进入元朝，养济院被作为封建国家的一项重要制度推行于各地。[3]明代延续了元朝的做法，明太祖洪武初年，“令天下置养济院，以处孤贫残疾无依者”[4]。终明之世，养济院始终是封建政府实施社会救助的重要机构之一。

清沿明制。清朝统治者在入关之初即注意到对老弱病残群体的救助问题，尽管此时清军战事仍酣，政府财政异常拮据。顺治元年（１６４４年），顺治帝颁诏：“穷民鳏寡孤独废残疾不能自存者，在京许两县申文户部，告给养济；在外听州县申详府按，动支预备仓粮给养，务使人沾实惠，昭朝廷恤民至意。”[5]顺治八年（１６５１年）八月，更令各地全面恢复明代的养济院制度，“诏各省府州卫所旧有养济院皆有额设米粮，该部通行设立给养，该道官府从实稽查，俾沾实惠”。[6]经过明末清初数十年战乱，明朝末年已经衰败的各地养济院进一步受到破坏，它们或年久失修，或毁于战火，残墙断壁，人去院废。因此，重建养济院的工作经历了较长的时间。清政府还非常重视在边疆地区建立养济院。如在台湾，统一战争结束后不久，即在当地建立了３所养济院。[7]乾隆四十四年（１７７９年），清政府又在新疆“乌鲁木齐所属之迪化、宜禾、奇台、昌吉、阜康、玛纳斯等处，各设养济院一所，收养孤寡。每名日给白麦半斤，每冬令给予棉衣一件”。[8]

养济院由政府出资并管理。各地收养贫孤均有数量规定，即所谓的养济名额。如江苏淮安府各州县养济院额定收养人数为１２８人[9]；浙江海宁州养济院收养定额为７２人[10]；江西南昌县养济院收养名额为２１０人[11]。明确养济院收养数额，一方面是考虑到地方政府的承受能力，同时也防止容留过滥。被收养者，每日发给孤贫口粮，一般为每人日给口粮米１升，或口粮银１分。有的地方还给予御寒的布匹、衣服、柴草等物。不过，在乾隆朝以前，各地孤贫口粮的标准并不统一，甚至差距很大。一些地方因孤贫口粮定额过低，以致被救济者时常处于饥饿状态。乾隆皇帝登基后，按照“日给口粮米１升”的标准，大幅提高了这些地区贫孤口粮的数额。[12]地方政府对于养济院有监管职责。州县官每年须将辖地养济院收养之孤贫人数，按“额内”、“额外”两类，分别造册，“按次编甲，开列花名，辨明年貌，委系何项残疾孤苦之民，并注明原住籍贯，出具印结”，呈报上级政府。如遇裁革病故，顶补新收，随时申明，严禁冒领或克扣口粮。道府官员每年应带孤贫名册到各地养济院点验检查，如发现有违例作弊情况，即对管事官员及其上司予以处罚。[13]

在贫困救助活动中，民间慈善机构是不可忽视的重要力量。作为民间济贫活动的主要载体之一，它多由地方士绅、富民发起并建立。明朝末年，民间慈善机构曾一度活跃，各地建立了许多诸如同善会、放生会、一命浮图会、掩骸会、育婴社等名目，以济贫教化为宗旨的救助机构———善会组织。清代的民间慈善机构，不论其规模还是形式，均远超明代，时人多称之为善堂。与明代的善会相比，清代善堂不仅已具备较固定的救助场所，而且大都内设专职的管理人员，并有相对稳定的经费来源。其中，社会影响较大、各地普遍设置的救助机构当属育婴堂与普济堂。

对于民间贫困救助活动，清政府基本采取支持与提倡的态度。育婴堂与普济堂则受到了特别的重视。清初，各地育婴堂数量很少。康熙元年（１６６２年），京师广渠门内建育婴堂１所，遇有遗弃病废之婴儿收养于堂。此堂的兴建得到了孝庄皇后的重视与资助。康熙四十五年（１７０６年），左副都御史周清原“奏请直隶各省建立育婴堂”，得到允准。[14]在官绅的捐助下，一些地方设立了育婴堂。雍正皇帝登基后，对救助弃婴表示出较大的关注，多次特拨银两资助北京广渠门育婴堂，并肯定其在拯救弃婴方面的成绩：“凡孩稚之不能育养者，收留于此。数十年内，成立者颇众。”御书“功深保赤”匾额一块，赐予该堂，以示褒扬。与此同时，倡谕各地官绅广行善举，“行文各省督抚，转饬有司，劝募好善之人，于通都大邑人烟稠集之处，照京师例，推而行之”。[15]从雍正朝开始，各地育婴堂发展较快。据研究统计，雍正二年（１７２４年），育婴堂的数量即较顺康时期增加了近５倍。至道光三十年（１８５０年）时，全国共建立的育婴堂已有５７９个。[16]

随着育婴堂数量的增多，清政府明确了地方政府的督导之责。乾隆六年（１７４１年），通令各省督抚，将“现设有育婴堂，严饬地方官实力奉行，择富厚诚谨之人董理，并令州县率同佐贰不时稽查，将实在无依遗弃婴儿收入养赡。每于年终，将所育婴儿及支存细数，分析造报查核，如有怠玩剋扣需索等弊，即行报参”。[17]

在经费的支持上，清政府对育婴堂采取了与养济院不同的做法。社会慈善捐助是育婴堂经费的主要来源，它包括了政府官员、缙绅、商人及富户的捐赠，其捐赠物形式多样，既有钱款、米谷、房舍，也有田地和店铺。捐助的数量，因受到各地政治、经济等多方面因素的影响而各不相同，但其共同的特点是不确定性。不稳定的捐助，导致各地办堂经费普遍不足，入不敷出的现象在一些地方甚至相当严重。在此情况下，地方政府多以不同的形式适当地给予财政补贴。如江苏省会苏州育婴堂经费，乾隆年间均由“历任督抚或清查官产，或拨留滩地，或拨公项”给予帮贴。[18]乾隆五十三年（１７８８年），闽浙总督苏昌报称：“闽省设普济、育婴二堂，系盐羡生息、盐折租银、田租变价等项，每年约得银三千余两，通融支给。”[19]就一般情况而言，政府的财政支持仅是在一定程度上缓解了育婴堂经费困窘的局面。

清代普济堂的建立，最初起于民间。地方官绅、富民自主捐资盖房，恤养孤贫老病之人。清代顺康时期最有影响者，当属康熙四十五年（１７０６年）由“士民公建”于北京广宁门外的普济堂。该堂建成后，康熙皇帝亲作御制碑文，褒扬其事，并赐御书“膏泽回春”匾额悬挂于堂。雍正继位后，继续对兴建普济堂之举予以鼓励和表彰，各地多予响应。乾隆元年（１７３６年），清政府实施更为积极的政策，令“各省会及通都大郡，概设立普济堂，养赡老疾无依之人，拨给入官田产及罚赎银两、社仓积谷，以资养赡”。[20]康熙朝中后期开始的人口迅速增长，导致社会上需要救助的孤老残病人员大量增加。政府主办的养济院收容量有限，无法满足实际救助需求，民间普济堂在一定程度上弥补了这方面的不足。但是，由于资金的原因，民间捐助数量有限，制约了普济堂的推广和发展。正是在这种情况下，清政府对普济堂的政策由鼓励提倡进而转为实力支持。

政府力量的直接介入，改变了普济堂的运作模式。在资金来源方面，除原有的民间捐助外，地方政府的财政支持开始发挥重要作用。生息银两、罚赎银、官田租银、关税银等，经常拨充做普济堂的经费。“四川省普济堂，动用司库充公项下银两，交商生息，并连从前捐买华阳、温江二县田地，开垦沙河铺、牧马场地租等银两。不敷，于入官田地及存公银内酌量拨补。”广东省城普济堂所需经费银，“每年动支洋船放关分头分食，并拨支官田租息银两”。云南省普济堂，每年所需公费，“动拨藩库铜斤余息，并归公铜价银两”。[21]在普济堂的管理方面，地方政府不仅具有督导检查之责，有时还直接参与或主持具体问题的处理和解决。

在清代，民间还有通过血缘、地缘、业缘关系展开的贫困救助活动。中国民间社会普遍存在着以血缘关系为纽带的宗亲家族组织———宗族。互助救济，或称赡族，乃是宗族组织的重要功能，为此族内一般都设有义庄、义田。宗族组织进行的族内救助活动，不仅仅限于解决贫困族人的吃饭穿衣问题，它还包括了赡贫、养老、恤病、助婚、送葬、助学等方面的内容。建立在地缘关系基础上的各种会馆以及工商业者同业组织———会所，也均将互助济贫视为重要的组织行为，其救助活动涉及助葬、病老救济、恤嫠抚孤等。对于这一类民间救助活动，清政府在政策上一般仅限于鼓励和提倡，没有具体的督导之责以及财政经费方面的支持。

二　贫困救助中的财政支出分析

清政府用于贫困救助的费用，基本来源于地方财政，也就是说主要由地方政府负担。由于政府在各类贫困救助活动中参与程度不同，因而其财政支出的内容与形式也存在着差异。地方政府的贫困救助支出大体包括两个部分：其一，各地官方筹建并管理的养济院所需费用。它们来自于政府的地丁赋税收入，并被正式编入每年的财政预算之中，有专项会计科目，数额也是固定的。例如，江苏省常州府，其每年的财政支出中均列有这样一项内容：“各县养济院孤贫男妇共二千四十八名口，每名口柴布银一两，该银二千四十八两。”[22]其二，对于育婴堂、普济堂等民间救助机构的资助。这部分经费主要依靠政府预算外的财政收入，如生息银、罚赎银、官田租银、关税银等，种类繁杂，其来源与数额多不确定，各地情况也不一样。如苏州育婴堂经费，据乾隆年间江苏巡抚陈宏谋奏称，均由“历任督抚或清查官产，或拨留滩地，或拨公项”给予帮贴。[23]湖北省城育婴堂，地方政府“动用典商生息银两，每月可得利银一百十三两九钱，每月尚不敷银二十两，在船料赢余银内动支”。[24]又如，“福建省城育婴堂经费，岁拨存公项下银五百两，又拨盐道库羡余剩充公银一千二百两，并以岁收田租、生息等银凑用（岁无定额），与普济堂各半分支，报部核销”[25]。湖北省汉口镇普济堂，动用商捐生息银两。[26]再如，前引四川省普济堂、广东省城普济堂以及云南省普济堂的资金来源情况，地方财政也是以拨充生息银、官田租银、关税银等方式予以帮贴的。不过，需要特别指出的是，政府对于育婴堂、普济堂的财政支持政策未在全国普遍实行，仅局限在部分地区，而且其持续性也有待于进一步考察。

从财政角度讲，上述两类支出存在着明显的差异。养济院的支出是制度性的，数额固定，各地的运作及掌握的标准相对统一，具有刚性。而对于育婴堂、普济堂等民间救助机构的财政资助，则具有临时性、多样性和不确定性的特点。各地的运作模式及财政支持力度均不一样，它取决于地方政府的重视程度、地方经济的发展水平和财政状况以及救助对象的数量等因素。就数量而言，前者是地方政府贫困救助支出的主体，其持续时间与覆盖区域也远超后者。

清代地方财政的首要职能是维持各地政府的正常运转，因此职官薪俸、军队饷银、办公费用等均为其支出大项。从地方财政的支出结构看，这种政治性支出占有绝大比重，而贫困救助支出则相形见绌。赋税是清代财政的主要来源，其中留存于地方政府作为地方财政的部分被称为“存留银”。因此，从各地存留银的使用情况和统计中可以了解地方财政的支出状况。请看江苏省、江西省部分地区存留银支出的分类统计。[27]

江苏省部分地区存留银支出分类统计  单位：两

雍正元年江西省九江府５县存留银与贫孤银支出统计[28]  单位：两

从以上统计中可以得出如下印象。第一，官役俸工及办公费用在地方财政支出中占有极高的比重。表中的江苏省１府３县，其存留银的８０％以上被用于官吏的俸禄工食及衙门办公所需的各种开支，吴江县甚至达到了９２．５％。这突出地反映出清代地方财政的特性。第二，贫孤银在存留银的支出中数量微小。贫孤银是拨给养济院实施贫困救助的财政拨款，但是这种贫困救助支出在州县地方财政中所占的比重几乎微不足道。从上表的统计中可以看到，即便支出比例最高的江西省德化县，其贫孤银在全县存留银中的比例也只有７．１％。这与地方财政中政府官吏的俸禄及其办公支出的情况形成了强烈反差。

另外贫孤银在地方财政支出中所占的比例，不同地区的情况也是不一样的，甚至差距很大。仍如上表江西九江府５县的统计，比例最高者为德化县的７．１％，最低者为彭泽县的１％。同在一府之中，两县相差竟达６倍之多。这基本是因各地养济院收养孤贫人口定额及当地政府财税收入的差异所致。

在清代，就社会救助活动而言，除贫困救助外，还有灾荒救助。灾荒救助是针对生命财产遭到自然灾害严重破坏的灾区民众的救济扶助，它还包括对损毁的基础设施的修复工作，如河工等。显然在农业社会，自然灾害的危害更具突发性、广泛性和残酷性，在特定的时期内，它给予社会的威胁要远远大于贫困的影响。因此，在通常情况下，人们更加重视灾荒救助。在灾荒救助与贫困救助之间，国家与社会始终将前者摆在首要位置。从政府财政支出的角度进行观察，情况也是如此。财政支出的数量规模与政策力度，两者间差异明显，对比悬殊。

清代用于赈灾的钱粮数量极其巨大，动辄以数百万两，甚至上千万两白银计算。乾隆七年（１７４２年）夏，江苏、安徽大水，洪灾严重，仅凤阳地区的灾民即达２００万人以上，为此清政府从户部拨款以及地方协济，共赈济用银１０００余万两。[29]乾隆朝财力雄厚，救灾支出堪称之最。据统计，从乾隆元年（１７３６年）到十八年（１７５３年），灾赈用银至２４８０余万两。[30]即在不到２０年的时间里，清政府赈济用款近２５００万两白银。

清代对于因灾害损毁的水利设施的修复，同样花费巨大，耗资惊人。乾隆四十六年（１７８１年）夏，黄河在河南睢宁、仪封两地先后决口，洪水直注洪泽湖。漫口堵塞工程到乾隆四十八年（１７８３年）二月才告完竣，其间清政府多次拨款，用银总数至６００余万两。[31]道光二十一年（１８４１年），河南开封祥符漫口工程用银５５０万两。道光二十二年（１８４２年），堵筑江苏桃源黄河决口用银６００万两。[32]咸丰元年（１８５１年），江苏徐州丰北厅堵塞黄河决口工程用银６４０万两。[33]同治十三年（１８７４年），堵筑山东菏泽黄河决口用银２８０万两。[34]

与救灾用款相比，政府用于贫困救助的支出显得微乎其微。根据光绪《大清会典》的记载，清代额定的地方财政支出项目共计１３款，总数为２５　２２１　０４１两，其中各地“孤贫救济银，普济堂、育婴堂岁支银”一项，每年应支白银２２５　２６９两。[35]所谓“孤贫救济银，普济堂、育婴堂岁支银”，即地方财政中用于贫困救助的拨款。也就是说，各地每年贫困救助的预算用款仅有２０余万两白银，相对于动辄上百万两的赈灾及河工用银，实在少得可怜。

三　财政体制与贫困救助

清代财政体制的突出特点是高度的中央集权。将地方政府自由支配的经费及其权力限制在最低程度，始终是国家财政的基本出发点。起运存留制度体现了清代中央与地方的财政关系。清代将各地征收的赋税划分为“起运”与“存留”两个部分。前者为中央财政所有，后者划归地方财政。由于赋税是政府财政收入的主要来源，因此起运存留制度的一个重要作用是确定了清代中央财政与地方财政的规模。

在数量上，起运与存留的比例相差极大，始终是起运的数量多，存留的数量少。而且从趋势上看，地方存留部分有被不断减少的倾向。根据《大清会典》的记载，康熙二十四年（１６８５年）全国赋税银共计２８　２２７　７８２两。其中，输送到中央政府的起运银为２１　９３８　６２７两，留存地方支配的存留银是６　２８９　１５５两。起运银与存留银所占全国赋税银总数的比例分别是７７．７％与２２．３％，前者是后者的３．５倍。雍正二年（１７２４年）各省地丁银共计３０　２８１　１２８两，其中起运银为２３　２５３　００５两，存留银为７　０２８　１２３两。起运银与存留银占地丁钱粮总数的比例分别为７６．８％和２３．２％，前者是后者的３．３倍。[36]嘉庆末年（１９世纪初）全国额征赋税银为３３　３４９　２１８两，其中地方存留银仅５　８０３　０４２两，是前者的１７．４％，起运银是存留银的４．７倍。[37]这就说明，在清代，就财政规模而言，中央与地方比例悬殊。中央财政具有绝对的优势与实力，而地方财政规模仅及前者的１／４。

清代财政体制还突出地反映出农业社会的特点。任何一个时期的国家财政，都离不开社会经济的发展，经济是财政的基础，同时财政又在一定程度上体现了社会经济的整体需求与特征。

清朝的财政是典型的农业财政，这首先表现在它的税收来源方面。以乾隆二十九年（１７６４年）为例，全年赋税征银３９　２４３　５６６两，其中来自于农业生产的地丁银的税收为２９　３８１　９３５两，占赋税总数的７５％。[38]也就是说，当年国家财政赋税收入的３／４来源于农业。这种状况一直持续到鸦片战争爆发之后。在财政支出方面也反映出同样的特征。封建社会国家财政始终是以维持庞大的国家机器运转，加强和巩固封建统治为经费支出的重点，具有极强的政治色彩，而对于社会生产、国民教育、医药卫生、社会福利等方面的投入甚少。在清代，军饷、官俸及办公费用等一直是政府财政支出的主体。从本文前面所列“江苏省部分地区存留银支出分类统计”表中可以看到，这些地区此类支出比例高达８２％～９２％，反映了地方财政的基本状况。中央财政也是如此。乾隆三十年（１７６５年），中央财政的所谓“京师用款”共计８６０余万两白银，其中官兵饷银６６０万两，百官俸银１０８万两，两项即占当年中央财政支出的８９．３％，这还没有包括行政办公费用。[39]因此，从本质上讲，封建农业财政完全是服务和服从于国家政治，并在此基础上设置其各项职能与任务。

在清代的财政体制下，贫困救助始终未受到应有的重视。如前所述，清朝的中央财政，无论从实力还是权威来讲，都是整个财政体系的核心与主体，但是贫困救助活动并没有得到中央财政的实质性关注和支持。全国的贫困救助支出，主要由地方政府负担。在高度集权的财政体制下，由于经费数量及财政权限不断受到来自于中央的挤压，地方财政始终处于非常困难的境地。以州县为例，州县财政的开销相当大，但存留银数量有限，基本是入不敷出。州县政府每年的花费，按其财政支出形式大体可分为两类。其一是公开的，有正式的计划和预算，并经清政府核准；其二是隐形的无预算的支出。所谓公开的财政支出，主要是指载入政府文册，有固定支出项目和标准，数目固定，每年须经奏销和检查的经费支出，也就是地方存留银中所列支的各项内容。然而，还有一些事关地方稳定与发展而必须拨付的重要支出，如救灾、治水、捕蝗、铺路修桥等，它们未在存留银中列支，成为隐形的无预算支出。这里就形成了明显的财政缺口，地方政府必须设法弥补。此种情况清代各地长期存在。除此之外，州县官办理日常公务还需要诸多额外花销，如拜见上司要送门包，逢年过节须送节礼，办理地丁钱粮也有名目繁多的使费，其数目相当可观。[40]由于清代财政首重政治需要，因此在满足官役俸工及公费银的需求之外，能够用于贫困救助的经费就少之又少了，甚至是无可开销。

从清代财政运作中我们还可以清楚地看到，就社会救助而言，清政府将重点放在了救灾救荒上面。地方每遇灾害，即多方筹措钱款、粮食运往灾区，实施赈济，同时蠲免赋税，修复损毁了的水利设施。有清一代，政府财政在这方面支出的白银当以亿两计算。[41]在生产力水平不高、经济不发达、财政收入十分有限的条件下，动用如此巨大的财力物力赈灾救荒，这在当时也是非常不容易的，反映了农业社会财政的基本特征。与此相比，清政府在贫困救助方面的投入则非常少。尽管清朝历代皇帝都曾强调对社会上鳏寡孤独人员实施救助，要求各级地方政府充分重视此事，但实际的物质层面的支持很有限，更多地是停留在政治及道义的层面上，故其实效性也不断地受到时人的诟病。正因如此，清代的贫困救助不得不更多地依赖于基层社会。