赵艳萍1倪根金2

(1.    华南师范大学公共管理学院,广东广州510006;2.华南农业大学农史研究室,广州510642)

【作者简介】赵艳萍(1979-),华南师范大学公共管理学院科技哲学专业04级博士生,主要研究方向科学技术史。倪根金(1962-),华南农业大学农史研究室副研究员,主要从事农业科技史研究。

【文章来源】中国农史(Agricultural HistoryofChina)2007年第2期

【摘要】清代的治蝗管理机制是中国古代社会最为完备的:治蝗制度的完善、治蝗组织体系的健全、治蝗人员的积极协调,在治蝗管理上体现了由下而上层层负责的思想。清代的管理机制在清前期发挥过重大作用,但在后期,社会动荡,法令法规如一纸空文,治蝗管理机制失去发挥作用的平台。

【关键词】清代;治蝗管理;治蝗制度;治蝗组织

中国是蝗灾多发国,蝗灾几乎是伴随着农业的开始而发生的。千百年来,虽然人们对蝗虫有了不少认识,对捕蝗也积累了丰富的经验,但治蝗还是以人力捕打为主的原始方法。在缺乏捕蝗机械和大规模药物治蝗的情况下,如何调配各地民众力量捕蝗减灾,就成为提高治蝗效率的关键。

汉唐以后的统治者有意识地加强了组织监管治蝗的能力。唐代,积极治蝗的观念形成,政府对捕蝗的干预逐渐形成定制;宋代政府有规模地组织民众进行捕蝗活动,并制定了一些治蝗法规;明代政府在此基础上,设置机构派专人组织捕蝗行动,并出现立法以保证治蝗救灾政策的实施。到清代,官民合作的治蝗救灾体系开始健全,治蝗纳入到政府的行政事务体系,形成了一套管理体制:治蝗救灾日臻制度化、法律化;治蝗指挥机构的设立,官民权力与责任的明确,捕蝗人力的调配,集体合作精神的倡导,形成了由下而上的纵向连带责任制,治蝗不再是个人的私事,任何未实心灭蝗的官员、民众都将受到处罚。清代的治蝗管理机制曾发挥过重大作用,极大地减轻了蝗害,但却随着封建制度的衰落而萎缩。据笔者统计,清前期从顺治到嘉庆的176年中,共计蝗灾2100多县次,但大多数灾害涉及县不超过40个,超过60县的只有6年次;嘉庆后的90年中,计有蝗灾1700多县次,平均每年有20个县有灾,受灾达60县以上的有9年次。¹

学术界对蝗史问题的研究关注较多的是蝗灾的分布与特点,蝗灾成因,治蝗思想与技术。所见成果中对历代蝗灾的梳理比较多,近年来断代蝗灾研究成为趋势,但是对古代政府治蝗管理问题的探讨较少,见有台湾叶鸿洒《北宋的虫灾与处理政策演变之探索》(《淡江史学》1991年第13期),涉及清代的有王建革《清代华北的蝗灾与社会控制》(《清史研究》2000年第2期),该文探讨了清政府的控制体系,国家与乡村在灭蝗过程中的关系以及治蝗政策的变迁,指出清代的捕蝗体制是皇帝监控下的总督、巡抚负责制,通过委派政府官员下乡,组织基层乡村来完成。

本文通过系统整理《清实录》、《清史稿》等材料,拟从现代管理学角度对清代的治蝗管理制度和组织协调等问题进行梳理,探讨清代治蝗系统在历史时期发挥的作用,并对管理中的得失作简要评述。

一、治蝗制度的完善,立法确保政策的施行

经过对前代治灾制度的修订增补,清代的治蝗体制相当完备,不仅规定了官员治蝗的具体任务,特别强调立法来确保制度的施行。乾隆年间御史史茂陈奏的捕蝗事项,涉及到捕蝗的多个环节及各级官员担负的责任,得到乾隆的首肯:

除别种类,广稽查,明赏罚,以及米易蝗子等款久经通奉遵行外。……蝗蝻生处,分别多寡,树立旗号,依次扑捕之处,亦在地方官实力董率,按照情形办理,不必拘泥。至所称停犁之地,宜令翻犁,并豫备各项器具,又多掘深壕,土掩火焚,并令邻封州县协捕等语,应如该御史所奏行。令各该督抚饬地方官,如有玩视民瘼,不能早为捕灭,以致长翅飞腾及邻封有蝗,借端推诿者,即行指名题参。至上司督捕,如有派累民间,纵役索诈者,查出照例治罪。²

官员负责的事情非常细致,承担的责任重大。地方一遇蝗蝻生发,立时上报是首要任务,官员接报之后,一面题报灾情,一面布署人员督捕地方灭蝗。所有一切行动要遵循“及时”、“竭力”的原则,上报灾情要及时实报,治蝗要竭尽全力。清代的治蝗制度沿袭了宋明制度,在康雍乾时期制订了大部分的治蝗法令,有邻封协捕制度,督捕蝗蝻制度、蠲恤制度等,较之前代,更为完善的地方体现在:

(一)明确官员的治蝗态度,细化奖惩法令,强调治蝗的重要性

治蝗是清官员的要务,不容推卸。法令规定地方官遇灾时要立即上报,并召集文武各员,组织民力扑捕。倘若官员有事公出,应令下属代行,不得因此耽误捕蝗事务,否则将会得到严厉的处罚。如乾隆三十六年,顺天府尹吉梦熊在督捕蝗蝻期间,去办理送状元归第之事,乾隆皇帝批评他“不晓事体”,说道:

查勘蝗蝻,关系农民生计,轻重迥然不同。该府尹既值公出,府丞及府佐,皆可代摄行事,何必因礼部知会,竟舍应办地方要务,往来仆仆,徇此无益具文乎。³

捕蝗中,常有官员相互推诿责任,或匿灾不报,或谎报灾情,以致蝗害扩大。为此清代增订了不少治蝗条例,加强了官员的责任,并将治蝗工作的好坏作为评判官员吏治的一个标准。康熙时有明确的捕蝗法规,规定任何相关的官员都有责任承担,此后该条例又进行过修正增补,如乾隆时期就加大了对上级官员的惩处力度:⁴

(康熙四十八年)州县卫所官员,遇蝗蝻生发,不亲身力行扑捕,借口邻境飞来,希图卸罪者,革职拿问。该管道府不速催扑捕者,降三级留任。布政使不行查访速催扑捕者,降二级留任。督抚不行查访严饬催捕者,降一级留任。协捕官不实力协捕,以致养成羽翼,为害禾稼者,将所委协捕各官革职。该管州县地方,遇有蝗蝻生发,不申报上司者革职。道府不详报上司,降二级调用。布政使司不详报上司,降一级调用。布政使司详报督抚,督抚不行题参,降一级留任。⁵

由于清代官僚机构多元设置,官员队伍庞大,所以牵涉的官员众多。对治蝗官员的责任追究,虽然宋明几代亦有提及,但直到清代才对此法制化,并细致到各级官员的责任,这就表明治蝗在清代正式纳入了政府工作体系。

捕蝗期间,地方武弁也是一支重要的捕蝗队伍。康熙年间规定,若武职官员捕蝗不力,照文职处分例降三级留任,协捕不力官弁,罚俸一年。⁶乾隆时,武官处罚条例更明确:

 (乾隆三十六年)嗣后武职各官,遇有蝗蝻生发,其不及早合力扑捕,以致长翅飞腾者,专泛官照例革职。该管上司不速催扑捕者,兼辖官降二级留任,统辖官降一级留任,提镇罚俸一年。至武职兼统提镇各官,有不行查报及不移会督抚题参者,兼辖官革职,统辖提镇各官,降三级调用。⁷

对于治理出色的官员,政府予以嘉奖,但是本着治蝗乃官员份内职责,而不必过分嘉奖的原则,所以相较之下其奖励幅度要小的多。清前朝帝王常对官员进行口头表扬。《大清律例》规定:

凡有蝗蝻地方,文武官弁合力搜捕,应时扑灭者,应行文该督,(督抚)确实查明,果系即时扑灭,俟具题到日,准其纪录一次。⁸

蝗蝻生发之处,能统率兵夫立时扑灭净尽者,将该员纪录一次。⁹

道光三年加大嘉奖级别:

文武官员弁搜捕蝗蝻,有能应时扑灭者,该督抚查实具题,各给予加一级。¹⁰

另外,对治蝗中能自行捐赀的官员也给予一定的嘉奖:

其地方官有能捐俸籴谷,广行赈济者,量其所捐,分别议叙,有因公罚俸降级停升者,准予开复。¹¹

(二)贯彻治蝗精神,灵活运用治蝗条例,以除蝗减灾为宗旨

清代的治蝗法令是中国古代最为细致繁琐,乾隆曾多次谈到订立严苛的捕蝗条例,是为国计民生考虑,希望官员能够实心办理,为百姓解忧:

是以捕蝗定例綦严,朕于玩视民瘼之劣员,从不肯少为宽贷,而于捕治蝗蝻之实政,亦不容稍有稽延……捕蝗并非人力难施之事,任封疆者,岂可徇州县官诡饰之词因循姑息,不亟为闾阎除大患乎。¹²

清前期政府的治蝗决心是坚决的,希望官员能通晓治蝗法令法规,领会治蝗精神。统治者在督察体制日渐松驰的情况下尝试做些努力,通过立法来确保政策的有效施行。随着治蝗经验的丰富,为避免官员钻法律的空子,朝廷会根据情况灵活地运用治蝗法令。例如对蝗蝻生发地的追究,乾隆初年曾规定各地未即时扑灭蝻子的地方官,革职拿问,并将该督抚严加议处。¹³但这措施是有利有弊,有利的是可以敦促官员自蝻发之日起,便予以重视,不致于成虫之后四处迁飞贻害邻境;其弊端是让狡猾的官吏互相推诿责任,纠缠于蝻子在何时何地发生的问题上,延误了时机。但是倘若不追究蝗蝻生发地,更会让某些官员民众坐视观望,俟飞蝗长成,迁入他境,再报捕净。清统治者清楚地意识到有此弊端,所以灵活处理,针对不同的情况而采取不同的政策,如乾隆后期、道光时期在蝗害范围大,扩散速度快的情况下,为避免官员担心受罚而讳饰灾情,主张不必追究蝗蝻生发地官员的责任,强调协力扑捕最重要。¹⁴治蝗法令的设置是为了要达到除害减灾的目的,这是基本精神,清代在治蝗条例的制订上是秉持了这个宗旨的。

(三)修补了治蝗工作上的法令漏洞,强调民众利益的维护

在捕蝗具体过程中,官员的需索派累、因捕蝗而损坏民田等各种弊端,造成了民众很大的困扰,清政府为此颁布了相关的条例,完善了治蝗法规。御史史茂曾上呈过损伤田禾赔偿问题的奏折,得到户部的议准:

踹损田禾,恭奉谕旨给价若干,为期尚早,可以播种晚禾,每亩给银若干。乾隆十六年上谕捕种不及,每亩给米若干,立时给发,不可迟吝。¹⁵

再如治蝗开支问题,政府规定多者可使用公用存银,少者鼓励地方自行捐办,禁止派累民众,违者重惩。

(乾隆三十年)州县官捕蝗需用兵役民夫,并换易收买蝻子费用,应准其动公,若所费无多,自行捐办,而实能去害利稼者,该督抚据实奏请议叙,其已动公项,而仍滋害伤稼者,奏请着赔。¹⁶

嘉庆十二年对滋扰需索的官员提出处罚规定:

州县捕蝗,轻骑减从,督率佐杂,处处亲到,不得派累供应,其上司亲往督捕,夫马供给,亦不得派自民间,如有滋扰需索及纵容胥役科敛者,革职。失于觉察者,降二级调用。¹⁷

二、治蝗组织的确立,治蝗人力的协调与控制

(一)治蝗人力与资源的协调,提高民众捕蝗主动性

在古代治蝗中,人力与资源的调配是治蝗的关键因素,团结治蝗人员,从思想上让他们认识到治蝗的重要性,激发其主动性至关重要,特别是加强对蝗虫还认识不清的乡民的心理建设。清代政府对治蝗思想和捕蝗技术的宣传一直很努力。清代,以德驱蝗,将蝗虫神化的思想在民间尚有一定的影响,有些村民认为花大力气除蝗蝻耽误了农作时间,不如待蝗虫长翅迁飞他境便可。尤其是清代以前蝗灾发生较少的南方地区,治蝗意识远没有北方民众强。

乡民称蝗为神虫,不敢捕,谬矣!甚或有不肖乡保,藉端敛钱,设坛念经,集社演剧,男妇杂沓,膜拜田间,尤属不成事。¹⁸

有资料反映,清代以来云南不少地方有“城隍会”、“瘟蝗会”,蝗灾发生时常邀请当地洞经乐队表演《虫蝗文》、《城隍表》等表文。^[1]P57-63针对民间以蝗为神虫,不肯扑捕的现象,咸丰降旨通谕各省督抚,命令各地张贴告示宣传:如遇飞蝗入境,无论是否伤稼,务必尽力搜捕,不得惑于俗说,任其蔓延。¹⁹检索清代文献,可见清帝三令五申蝗蝻的危害,希望官员予以重视,加强宣传,如康熙年间:

或有草野愚民,往往以蝗不可捕,宜听其自去者,此等无知之言,尤宜禁止。捕蝗弭灾,全在人事,应差户部司官一员,谕各州县官员,亲履陇亩,如某处有蝗,即率民揜捕,无使为灾。²⁰

官员的腐败和执法不严是治蝗中常有的事,清代的治蝗制度虽然对官员有诸多要求,但却难以真正贯彻,这是整个社会体系的松驰。即使是真正积极治蝗的统治者,也不能从根本上解决这个问题,只能苦口婆心地劝说,加强宣传,希望得到民众的配合。特别是对于不明治蝗之理,搅乱生事的民众,更要求官员晓之以理,耐心劝慰,首先得使民众知灭蝗的紧迫性;其次宣传法规,让民众确知自己的利益有所保障,积极配合除蝗。

明切开导,家喻户晓,民即至愚,岂不计及蝗蝻初生甚微,扑捕不过躏及沟畎陇,无难补种,且所失得偿,亦何惮而不报耶!²¹

同时,清政府配合宣传行之有效的治蝗方法,通过辑录捕蝗之术,颁行捕蝗手册,或将捕蝗之法贴示乡里来让民众了解蝗可灭的道理。在编纂我国古代最大的一部官修农书《授时通考》时,乾隆就特别指示要注意收集“捕蝗之术”:

凡播种之方,耕耨之节,备旱捕蝗之术,散见经籍及后世农家者流之说,皆取择焉。²²

道光元年,曾认为“《康济录》内所载‘捕蝗十宜’,设厂收买,以钱米易蝗,立法最为简易,”因此颁发《康济录》一部,命府尹及督抚分饬所属参照捕蝗手册,选择良法,仿照办理。²³

清代有不少识之士也曾致力于治蝗方法的总结与创新,编纂了形式多样的捕蝗农书,印发各州县,其中影响较大的治蝗农书有:陈芳生《捕蝗考》、钱忻和《捕蝗要诀》、袁青绶《除蝗备考》、顾彦《治蝗全法》、杨景仁辑《捕蝗要法》、汪志伊《荒政辑要》中的捕蝗部分;还有大量的小手册,如《捕蝗例案》、杨西明《灾账全书·捕蝗·沭阳县捕蝻》、杨景仁《筹济编·除蝗》、王风生《牧令书·河南永城县捕蝗事宜》、万保《捕蝗成法》、题寄湘渔父《救荒六十策·捕治蝗蝻》、杨子通《捕蝗扑蝻掘子章程》、沈兆瀛《捕蝗备要》等。这些捕蝗书籍在民间广为传阅,帮助民众对蝗虫习性的了解,增强了捕蝗意识,提高了捕蝗效率。

(二)实施奖励措施,激发民众捕蝗热情

为了让民众成为捕蝗的中坚力量,自发地承担治蝗责任,清代采用了许多不成文的嘉奖措施,如钱米易蝗蝻,虽然清代没有制定过正式的法令,但以它为基本奖励措施。统治者认为若立为定制,恐民众贪图小利,以伪乱真,反而不能达到真正除蝗的目的:

(动项收买蝗蝻)若定为岁额,非特于经费之中,又添出买蝗一项。且水边江浒食苇之虫,亦有遗子,小民趋利如鹜,一见官收买,必将以伪为真,是以愚民防患之举,转为滋长奸利之图,成何政体。²⁴

蝗蝻的收购价位在各地不尽相同,一般来说,蝗卵价高于蝻子,蝻子价高于成虫。如直隶捕蝗一斗钱百文,一石钱千文。²⁵乾隆时期天津捕得蝻子一斗,给米五升。²⁶江南地区,蝻子一升钱十文。²⁷除此之外,给捕蝗民众发放补助也是常例,或给钱数文,或给粮食若干,给民众补贴家用,让他们安心捕蝗。如有给大人每名每天十文钱,米一升;小孩每名每天五文钱,米五合。²⁸另外收买灭蝗所需的柴草物资也是方法之一,使得乡民的每一份劳动都有所回报,鼓励他们积极投入到治蝗队伍中去。

(安徽省)每草一束,价银五厘,每柴一束,价银一分。每日每处,柴不过一百束,草不过二百束。²⁹

在筹措捕蝗经费方面,充分利用乡绅的财力是很重要的途径,清代通过功名来鼓励乡绅地方的助捐。顺治九年有谕,助赈者可给以顶带服色录。³⁰

(顺治)绅衿商民人等,有能好义急公,捐输银米,协资周恤者,即将所输交各该地方官稽核支散造册汇报,尔部察明奖叙。³¹

雍正十年颁行的十款赈恤事宜,更是明确规定:

耆老义民量其捐谷多寡,或给匾额,或给顶带。荣身生监人等,或准作贡生。缙绅人等,或刻石书名,以为众劝。候补候选有力之家,捐赀多者加级,更多者照本职加衔。³²

政府劝谕官员应对乡绅多进行宣传,促使他们踊跃参与,“筹抚恤一事,如果地方官诚心劝导,绅商无不乐于输将。”³³

(三)组织机构的设置,治蝗分工与责权的明确

清代不仅治蝗法令详备,而且在前代治蝗经验基础上,专设捕蝗机构,健全了治蝗组织,使之可以系统地调配人力勘灾治灾,官员可有条不紊地组织起数百人的大型捕蝗行动。清代的治蝗组织讲究分工与责权明确、个人服从集体:

其一,捕蝗指挥机构──“厂”“、局”的设立,体现了古代灭蝗组织体系的完善。“厂”、“局”是古代社会常见的治灾临时机构,或是指挥救灾、或是赈济灾民等。清代,首次明确了对治蝗也要设厂立局进行专项处理,在蝗灾发生区,选择合适的地点设立治蝗指挥中心,设厂定立章程。蝗多则多设几个厂,蝗除净后则撤厂,每厂请公正的绅耆二三人做具体的负责人。³⁴厂是官员坐镇指挥的地方,监督捕蝗,惩惰奖勤,兼负责收购蝗蝻等活动,官员要以厂为治灾活动中心,勤加巡视:

每日必须亲身赴厂骑马周历,跟随一二仆从,毋得坐轿,携带多人,虚应故事。到厂后,既设立围场,即宜身入围中,见有扑打不用力,搜捕不如法,及器具不利,疏密不均者,随时指示,明白告戒。怠惰者惩戒之,勤奋者奖赏之。饮食坐立,均宜在厂,如此则夫役见本官如此勤劳,自然出力。³⁵

遇上较大范围的蝗蝻生发,上到督抚,下到知县都须亲往督察,指挥捕蝗。如乾隆年间身为封疆大吏的侍郎胡宝瑔所述,在治蝗期间必亲往周查,并令各州县于本境内,调拨人力逐日搜查,五日一报。³⁶上级官员在知晓各地灾况后,分路派遣官员下乡督捕,州县官若是政务繁忙,不能周行遍查,就应发动基层的闲曹率领民众行动:

令其分行村落,于附近水草处,董率农民之熟谙田务者,协同悉心搜捕。……令监司大员,亲巡各邑,察其勤惰,以别劝惩,庶得弭患未然之道,但州县官各专司地方,不得因分委佐杂,遂自弛其力也。³⁷

其二,设护田夫、护山夫或乡约一职,由民众负责具体的勘灾灭蝗活动。护田夫是直隶总督方观承所提议的,得到乾隆帝的许可,主要是针对直隶各属村庄,每三户出一人作为护田夫,每十夫设一夫头,每百夫设一牌头,以此进行组织。护田夫从每年三月到七月,由每村按日出夫十二人,在本村日逐巡行,络绎周遍,发现蝗蝻,夫头、牌头一面集夫扑捕,一面报官。^[2]P104护田夫捕蝗时不限于本村,相邻村庄之间也存在着协调。护田夫的待遇,一般包括免门差和粮食补助。但是护田夫所需人力众多,有碍农事生产。因此窦光鼐提出捕蝗人夫,不必预设名数,临时调拨即可。^[2]P104护田夫是在蝻子萌生时“,各随本处田地搜查,或遇蝗孽长发,会力扑捕,并非使之长年株守田畔,于三时农业,概行抛弃也。”³⁸鉴于各地互相推诿蝗蝻生发责任的弊端,护田夫的确可以防止灾害的扩大,及早除蝗,为此还得到了乾隆帝的表彰:

直隶各属,设立护田夫役,彼此互相钤制,不能私行隐匿,猝有调用,一呼毕至,年来办理颇得其益。³⁹

对于大多数村庄来说,治蝗得充分发挥保甲制度的组织作用。由甲长、里长带领民众进行捕蝗,有经验的村庄会设立专业的组织机构,从当地民众中选出治蝗的负责人──乡约或农长,负责组织具体工作,包括查明蝗发地段,地主佃户姓名,编造清册,以备验灾用;督办捕挖蝗蝻,早晚察看所有地段,督众迅速扑除;将所获之蝗蝻送厂收买,安排农民及时翻犁除蝗后的地段,并报官查验。这些除蝗的民众都要承担责任,“倘有违误,即将该乡约及地主佃户,分别枷示罚捕。”⁴⁰

清代的除蝗灭灾已不再是个人的私事,而是国家事务。政府就是通过厂局、乡约农长以及保甲组织等组织机构来统筹安排治蝗事宜,将治蝗任务层层下达到民众身上,井然有序。

(四)指挥捕蝗行动,纪律严明,强调集体合作

中国古代治理大范围的蝗灾,是以人多制胜,这就需要一个强有力的指挥系统,调度人手,集体合作。清代成功的组织分配方案是以每村按户出人手,除守望馈饷之人外,五里之内每户出一名,十里之内每两户出一名,十五里之内每三户出一名,轮替上阵。如果人手不够的地方,可以临时雇人力添用。

这些人每十人选一夫长,每百人选一百夫长、一副百夫长。捕蝗所需的一切器具如口袋、锨、锄、锅灶及柴薪之类,均由厂的具体负责人筹借齐整,将百夫长、副百夫长及各民夫花名编成一册,某人借出某物若干,在名下注明,绅衿之家雇人及子弟替代,也一律遵办。如有阻挠及推诿不到者,轻则议罚,重则详革究治。⁴¹

预令业主庄头将佃户姓名开造夫册送县过朱,即赴该村按名点验预令制备扑蝻器具,平时令其挖掘,一有萌动,按册内之夫立时携带器具齐集扑打,免致临时雇觅,有费周章。⁴²

这种有组织的调配可与军队行动相比美。若安排得当,组织百千人的行动也能取得捕蝗尽而禾苗无损的胜利,雍正十二年夏,李令钟任山东济阳令就取得过成功的行动:

厂中传炮为号,各乡地甲长鸣锣齐集民夫到厂,每里设大旗一枝,锣一面,每甲设小旗一枝。乡约执大旗,地方执锣,甲长执小旗,各甲民夫随小旗,小旗随大旗,大旗随锣。东庄人齐立东边,西庄人齐立西边,各听传锣,一声走一步,民夫按步徐行,低头捕扑,不可踹坏禾苗。⁴³

图1采自[清]陈崇砥《治蝗书》捕蝻孽图第二

清代的捕蝗工作是有系统、有组织的,官员监管,民众操作,职权明确。因为有这种管理机制,清代发展了集体合作的捕蝗方法,如除蝻的布围式、箔围式,用两块两头包裹着木竿的长丈许的布或鱼箔,数百人一围,成八字形列开,将蝻子赶往沟中。⁴⁴再如围扑飞蝗有合网式、围扑式,即在蝗多的地方,集合数十人围成圈状,轻轻敲击,此起彼落,让蝗虫向中间跳去,慢慢收笼逼紧,再趁时一起发力,乘蝗未飞时,奋勇扑捕。⁴⁵这些都是需要有指挥者统一节奏,要求集体合作精神。

三、清代治蝗管理机制的实效

(一)治蝗制度的执行情况

清代治蝗管理实际上形成了一条权力等级链,总督、巡抚、布政使、道府、州县官连带责任制。基层官员是最主要的责任承担者,他们治蝗的失败直接牵涉到上级官员处罚,这就迫使各级官员要将督捕治蝗的事务摆在重要位置。从治蝗制度的施行来看,清前期基本上做到了“有法可依,有法必依”。鸦片战争之后,封建机制陷于瘫塌的境地,清政府无心顾及救灾治蝗,许多法令法规都形同虚设。表1根据《清实录》、《清史稿》等材料整理了清代官员因治蝗而受到奖惩的实例,从中可见治蝗法规在实践中的贯彻,以及由此带来的对治蝗官员的巨大威慑作用。

表1清代治蝗官员陟黜一览表

清代因治蝗不力而受处罚的官员不少,从县令到总督,有的甚至多次受罚;受罚的程度从摘去顶带到革职,重者竟致流放的地步。清前期治蝗制度贯彻得较好:康熙帝关注治蝗工作,往往一事多议,直到蝗蝻除净为止。乾隆帝对治蝗政策的执行最彻底,增补了不少治蝗条例,且常过问治蝗事务,特别是近京附近的蝗灾,他都会做一番细致乃至繁琐的批谕,一般已交部议处的官员,也会过问并做最后的裁决。乾隆时对治蝗官员的处罚严厉,但凡京师及附近蝗蝻发生没有得到及时治理,导致蔓延的,无论是否酿成大患,都得追究官员责任。如:

(乾隆十八年)今年直隶各属,……蝻孽萌生,虽云贻害田稼不过百分之一,何若地方官及早查捕,并此百分之一亦不贻害乎⁴⁶

而且追查官员责任态度坚决,无论牵涉官员数量的多寡,职位的高低。如乾隆二十五年五月通州地区有蝗,总督方观承听地方官饰词,没有实心办理;加上去年近京地方有蝗出现,方观承曾以蚂蚱不食田禾为由来搪塞,乾隆认为今年之灾就是上年因循所致,因此对方观承非常不满,说到:“若再执前见,贻累地方,断不能为该督宽矣。试思直隶岂少一方观承作总督耶!”⁴⁷又如乾隆五十七年从七月至九月,共发十一道谕旨过问顺天府清河、三河、密云、怀柔一带的蝗蝻灾害,最后处置直隶一省官员达十三人之多,上至总督下至知县的官员均革职,并按其失职严重程度进行相应的处罚。一般来说,对官员失职的定罪,有不同的处理:对于匿灾不报,未及时扑捕,以致蔓延邻境,贻害田禾的,属于罪情严重,应严肃处置。而有些可以查明原案,酌情处理:

州县遇有蝗蝻,或适当奉差公出,未得即办;或立禀报上司,随即亲身扑捕,虽一时未能净尽,而所伤禾稼无多;或自他处飞来,未即截捕者,其情自有可原。⁴⁸

道光、咸丰两朝的贯彻甚不得力,此时社会动荡,统治者无心治蝗。道光朝对治蝗不力官员的处罚很轻,多以摘去顶带以示惩儆,倘若官员逾期仍未办理妥当,致使蝗虫伤禾,才查参按律治罪,但事实上往往没有下文。较之而言,咸丰朝的处罚又过于苛严,这是因为咸丰在朝十一年,年年有蝗,多次发生超过百县的巨灾,因而加大官员惩处力度是可想而知的。如咸丰八年处罚的官员,基本是在原来部议的基础上再加一等,如陕西石泉县知县,陕西华州知州,江西都昌县、进贤县知县,原议是摘去顶带,咸丰皇帝认为:“不足蔽辜,着革职,以为玩视民瘼者戒。”⁴⁹

总观清代,康雍乾时期很重视蝗灾问题,如上繁缛的条文和受罚官员的事例,也体现了清代治蝗机制的实际效用,这是因为清代对捕蝗治蝗问题有了成熟的见解,深刻认识到治蝗的重要性,所以才有了系统的管理制度。《清实录》、宫中档奏折等资料反映,清康熙、乾隆时期所作的关于治蝗的批谕远多于其它帝王,往往不厌其烦叮嘱官员详细回奏蝗蝻发生及治理情况,在这样的督促之下,可以想象当时官员治蝗力度是很强的,蝗害往往在萌芽时期就得到了控制,因而危害不大。乾隆在位六十年,尽管蝗灾频仍,但是每年发生蝗灾的数量不超过40县,平均每年仅9县次,年受灾县达百县的重度灾非常少见,其中的功劳当然应算上政府卓有成效的治蝗工作。

到了后期,治蝗管理没有可以有效施行的平台,统治者根本不能实心处理自然灾害,地方官也未领略到治灾救灾的基本精神,治蝗成了临时性的工作。

清代繁冗的法令虽然起到了镇慑官员的作用,但也造成了执行标准不一的局面,乾隆皇帝对此也直言不讳,但如何解决?唯有“谨遵前谕”,重治不力官员之罪:

(乾隆十八年)上谕州县捕蝗不力既有革职拿问之定例,又有不申报上司者革职之例,一事多设科条,适是滋弊,即堂司官或知奉法,而吏胥之称引条例,上下其手,或重或轻,分滋讹议。年来直隶查参捕蝗不力之案,办理多未画一,即其证也。⁵⁰

从这一点看出,清代治蝗管理上的强制性,纵使朝廷有心要治蝗,无奈政府控制力却越来越弱,官僚主义盛行,不能实施有效的管理。所以一旦统治者稍有松懈,对地方的控制与领导就无法实现,成为一盘散沙。

(二)治蝗组织与协调的情况

尽管清政府对治蝗问题很重视,也努力地做好治蝗工作,无论从政策的订立还是组织的设置、人员的安排,但是这样的治蝗体制在实际中显现出了不少弊端,超出政府的掌控。清代治蝗多采取人海战术,打疲劳战,百姓无暇进行农事生产,因而对此颇有微词;再加上治蝗资金的不到位,百姓利益未得保障,在实际中让百姓积极主动的参与性不是很高,特别在政局不稳的时期更谈不上主动性。如收买蝗蝻的费用一项,里面的操作就无法用法令来约束,致使官民对治蝗工作的懈怠。

(收买蝗蝻)一经造报辗转驳查,每致有名无实,故州县不愿请领。然设遇境内生蝗之地过广,收买之费不支,州县捐办力有不逮,势不能不观望延宕,待其生翅远飏再报净尽,此飞蝗之所由来也。⁵¹

乾隆十七年江苏巡抚庄有恭陈奏过奏折历数捕蝗中会遇到的问题:

因向无责成,地主举报之例,扑捕践踏,虽酌给工本,而农民恐得不偿失,希延至飞跃,即可移祸邻田。又百姓恃有雇夫扑捕之例,见蝻不肯自捕,及应募受值,又虚应故事,冀日领钱文,因以为利。及设法收买,又见蝻不肯即报,待至长大捕卖,多得钱文。⁵²

这些问题的出现,一方面反映了民众对捕蝗的操作还不甚了解;另一方面也体现了,虽然清代治蝗制度比较完善,但在实施中还有很多盲点。捕蝗的实际效果跟当时朝廷官员的治蝗态度密切相关,民众最担心的是贪官污吏的中饱私囊,需索使费,践踏禾苗;借捕蝗为名,趁机搜括。如有的地方武弁下乡捕蝗,他们对百姓的需索远甚于蝗虫所食,所以不少农民极力排斥官员的除蝗活动:

(嘉庆四年)委员沈锦往遵化州属南营村收捕(蝗蝻),有民妇张章氏跪地,声称虫不食禾,是以中止……民妇不令扑捕者,恐胥役滋事,甚于蝗蝻。⁵³

综上所述,清前期重视治蝗管理,治蝗成为一项专门性的工作,不仅治蝗政策相当完备,而且治蝗的组织机构也很齐备,日臻制度化与法律化,给民国乃至现在的治蝗管理提供了借鉴。清代的治蝗管理机构与制度本身是中国古代社会中最成功的,也曾发挥过作用,清后期就没有取得理想的成效,政府的无能,官员渎职、腐败,整个治蝗机制最后成为空谈,也就没有所谓的管理控制,灾害伴随着社会动乱吞噬了整个封建制度。清初的治蝗管理,体现了一些管理思想,其中有得有失:

(1)清初认识到治蝗人力与资源的控制是取得治蝗胜利的关键要素,所以特别注重拉拢民众力量,宣传捕蝗知识,通过组建机构来统一各方民众为捕蝗事业服务。这是古代社会中治蝗工作最进步的一点。它的局限在于,当时社会对蝗虫与蝗灾的认识没有科学上的突破,因而无法让百姓深信捕蝗的可行性。地方上以蝗为神虫,希冀蝻虫长翅迁飞他境的侥幸心理不少见,他们没有从根本上认同捕蝗的紧迫性和自主性。加上治蝗技术的限制,缺乏省力而又有效的灭蝗方法,也使民众丧失了对根治蝗灾的信心。这是清代社会知识结构的局限,也是闭关锁国的后果。

(2)治蝗制度的完备是清代取得的一个突出成就。法令的制订,赏罚制度的确立,治蝗体制初步体现了管理学的思想,有合理的分工,官民权力与责任明确,由上而下层层负责的等级链,纪律严明、强调集体合作精神,民众服从指挥。在有条件开展治蝗的时期,治蝗体制还是发挥了很大的作用。但是整个社会体制走向没落,政府的控制与领导能力也日渐孱弱。

(3)注重协调治蝗民众的关系,激发人的主动性与积极性,在治蝗组织中明确共同目标。晚清时治蝗管理机制之所以没有起到实效,因为统治者没有治蝗的愿望,下层民众也无力无心治蝗,治蝗工作失去了团结一致的凝聚力。

[参考文献]

[1]雷宏安.略论中国洞经音乐的起源及流变特徵:一种多视角的文化探索[J].宗教学研究,1999,(1).

[2]王建革.清代华北的蝗灾与社会控制[J].清史研究,2000,(2).

【注释】

1参见赵艳萍《清代蝗灾与治蝗研究》(硕士毕业论文),华南农业大学,2004年。

2《清高宗实录》卷598,中华书局,1986年。

3《清高宗实录》卷883,中华书局,1986年。

4《钦定大清会典事例》卷110《吏部·处分例·捕蝗》,光绪三十四年刻本。

5《钦定大清会典事例》卷110《吏部·处分例·捕蝗》,光绪三十四年刻本。

6《清圣祖实录》卷238,中华书局,1986年。

7《钦定大清会典事例》卷110《吏部·处分例·捕蝗》,光绪三十四年刻本。嘉庆时期对此条略有改动,加强了对基层官员的责任追究,减轻了对上级官员的责任追究。

8《钦定大清会典事例》卷110《吏部·处分例·捕蝗》,光绪三十四年刻本。

9《钦定大清会典事例》卷620《兵部·绿营处分例·捕蝗》,光绪三十四年刻本。。

10《钦定大清会典事例》卷110《吏部·处分例·捕蝗》,光绪三十四年刻本。

11《清世宗实录》卷118,中华书局,1986年。

12《钦定大清会典事例》卷110《吏部·处分例·捕蝗》,光绪三十四年刻本。

13陶东皋、陶晓筼增修《大清律例》卷9《户律田宅·检踏灾伤田粮》,文渊山房光绪二十七年刊本。

14《钦定大清会典事例》卷110《吏部·处分例·捕蝗》,光绪三十四年刻本。

15陶东皋、陶晓筼增修《大清律例》卷9《户律田宅·检踏灾伤田粮》,文渊山房光绪二十七年刊本。

16陶东皋、陶晓筼增修《大清律例》卷9《户律田宅·检踏灾伤田粮》,文渊山房光绪二十七年刊本。

17陶东皋、陶晓筼增修《大清律例》卷9《户律田宅·检踏灾伤田粮》,文渊山房光绪二十七年刊本。

18无名氏:《捕蝗要诀·附除蝻八要·加修省》,光绪十八年江南布政使瑞璋序刊本。

19《清文宗实录》卷231,中华书局,1986年

20《清圣祖实录》卷163,中华书局,1986年。

21《清高宗实录》卷416,中华书局,1986年。

22嵇璜、刘墉等纂修《清朝通典》卷1《食货》,万有文库本。

23《清宣宗实录》卷19,中华书局,1986年。

24《清高宗实录》卷326,中华书局,1986年。

25台湾国立故宫博物院:《宫中档康熙朝奏折》第二辑,台湾国立故宫博物院,1976年,第229页。

26《清高宗实录》卷438,中华书局,1986年。

27《清高宗实录》卷538,中华书局,1986年。

28汪志伊:《荒政辑要》卷1《捕蝗法》,道光六年刊本。

29汪志伊:《荒政辑要》卷1《捕蝗法》,道光六年刊本。

30《清世祖实录》卷3,中华书局,1986年。

31《清世祖实录》卷130,中华书局,1986年。

32《清世宗实录》卷118,中华书局,1986年。

33《清宣宗实录》卷205,中华书局,1986年。

34陈崇砥:《治蝗书·治蝗出示设厂说》,莲池书局同治十三年刊本。

35汪志伊:《荒政辑要·捕蝗要说二十则·查厂必亲》,道光六年刊本。

36《清高宗实录》卷416,中华书局,1986年。

37《清高宗实录》卷568,中华书局,1986年。

38《清高宗实录》卷864,中华书局,1986年。

39《清高宗实录》卷724,中华书局,1986年。

40无名氏:《捕蝗要诀·附除蝻八要·责常侦》,光绪十八年江南布政使瑞璋序刊本。

41陈崇砥:《治蝗书·治蝗出示设厂说》,莲池书局同治十三年刊本。

42杨西明:《灾账全书·沐阳县捕蝗·禀报农田望雨捕蝻章程》,也宜别墅刊本。

43汪志伊:《荒政辑要》卷1《捕蝗法》,道光六年刊本。

44无名氏:《捕蝗要诀·附除蝻八要·捕蝗图说》,光绪十八年江南布政使瑞璋序刊本

45无名氏:《捕蝗要诀·附除蝻八要·捕蝗图说》,光绪十八年江南布政使瑞璋序刊本

46《清高宗实录》卷442,中华书局,1986年。

47《清高宗实录》卷613,中华书局,1986年。

48《清高宗实录》卷906,中华书局,1986年。

49《清文宗实录》卷254、卷256、卷257,中华书局,1986年。

50陶东皋、陶晓筼增修《大清律例》卷九《户律田宅·检踏灾伤田粮》,文渊山房光绪二十七年刊本。

51杨以缯:《牧令书·河南永城县捕蝗事宜》,同治四年重刊本。

52《清高宗实录》卷424,中华书局,1986年。

53《清仁宗实录》卷50,中华书局,1986年。