清代前期对蒙古地区畜牧业灾害的预防及救济

田军

【原文出处】《前沿》2013 年第2 期。

【作者简介】田军( 1974— ) ，男，内蒙古杭锦后旗人，法学博士，研究方向为党史党建。

【摘    要】清代前期，清政府十分重视对蒙古地区畜牧业灾害的预防和救济。采取了各种行之有效的措施，发挥了重要的作用，有利于蒙古地区畜牧业经济的可持续发展。

【关 键 字】灾害; 预防; 救济

清代的蒙古地区，包括今天的蒙古国和我国的内蒙古地区。这些地方自古以游牧为主，由于气候变化无常，因此灾害频繁。到了清代，灾害更加严重。“从《清实录》中见到的灾荒报告就有47 次，仅少于盛京。”［1］277

这一地区主要的灾害有雪灾、旱灾、沙尘暴、雹灾、鼠灾、疫灾等。

清代前期，由于战乱、自然灾害与重大瘟疫的袭击，造成蒙古地区牲畜和人丁大量死亡，游牧经济严重衰退。草原和牲畜是蒙古人民生命的源泉，蒙古地区一旦出现灾害，往往对蒙民生计以及当地的畜牧业生产造成毁灭性的打击。

如何防灾、救灾，以及在灾害发生后，怎样安置灾区百姓生活、尽快恢复生产，在当时是一个比较复杂的问题。清政府把救灾作为一项国策来对待，而对蒙古地区灾害的预防及救济，与清政府在蒙古地区的统治有着深刻的关系。

清朝统一蒙古后，为了巩固其在蒙古和全国的统治，对蒙古族上层极力拉拢，充分利用蒙古封建势力为自己的统治服务，并保证他们的利益及特权世代相袭。

正是依靠了许多蒙古族上层分子的效忠，清政府才能够有效地统治蒙古地区。在此基础上，清廷在蒙古地区实行盟旗制度，统治不断加强。清政府在承认蒙古上层各种特权的同时，也规定他们必须履行一定的义务，即蒙古地区的各级官员、贵族必须配合中央政府对灾害进行预防和救济。

一、灾前预防

( 一) 储粮备灾

清初，蒙古地区并无仓廒，遇有灾害，政府常从宣府、大同、张家口、杀虎口、喜烽口等靠近蒙古的地方，运送粮食赈济灾民。当时用骆驼运输，运量小，耗时长，救灾非常困难。后来，随着蒙古地区农业的开发，在清政府的支持下，蒙地建立了一些仓廒，并根据各旗人口多少，规定储备粮食数量，如: 哲里木、昭乌达、卓索图、三盟在康熙年间建立了仓廒，“议令三盟长各札萨克等，每旗各设一仓，每年秋收后，各佐领下壮丁每丁输粮一斗存仓，以为歉收赈济之用。”。［2］卷991 蒙古地区农业不发达的地方，仓廒储粮则由贸易解决。政府对仓廒直接监管，每年出旧粜新都要上报户部。这些仓廒建立后，凡遇灾荒乏食，基

本不用南粮北运，而由当地自行解决。

清政府在蒙地建立仓廒，在救灾中发挥了相当大的作用。但单纯地储粮备灾，所发挥的作用是有一定局限的。此外，蒙古人在生产过程中还对灾害进行了主动的预防，以增强对突发灾害的抵御能力。

( 二) 生产预防

蒙古族是逐水草而居的民族，聪明的蒙古人并不是在茫茫草原上随意放牧，而是遵从大自然的变化规律，靠游动来躲灾。草场的生长具有鲜明的周期性，因此游牧也有多种形式。他们一年之中主要大规模地搬迁两次，即冬营盘和夏营盘，他们把冬营盘选在山谷的阳坡、沙丘柳林的避风处住扎，以避风雪; 夏营盘择水草丰美，蚊蝇少、山高气爽之地，以利抓膘，增强牲畜的抵抗力; 此外，他们非常重视观察天象，看到天气有变化或者遇到不利的生态

条件都要进行搬迁。因此，蒙古人在生产、生活中随时都在预防灾害，这是游牧民族在几千年的游牧生涯中积累起来的宝贵经验。

综上所述，在当时的条件下，蒙古地区对突发自然灾害的预防，只能做到这种程度了，而对蒙古地区灾害的救济，清政府则投入了大量的人力、物力，在当时发挥了最主要的作用。

二、救灾形式

( 一) 本地救济

清政府规定，本地救济有两种方式。第一种方式，既在灾害较轻的情况下，灾区所属旗分的扎萨克( 旗长) 、富户、喇嘛等各级官员、贵族必须援助无法度日的灾民。如果这些人在灾害发生时拒绝养赡灾民，导致流散、死亡，必将治罪。为了保证扎萨克有充足的资金去救灾，每遇灾荒时政府会借给扎萨克一年或几年的俸银，用于救急，以后再逐年扣除; 并在灾害过后，根据救灾过程中的表现，给以奖惩，奖惩的形式也是多样的，如康熙十二年“谕，据差往查核拯救苏尼特等六旗被灾贫人之尚书奏称，乌珠穆沁四旗被灾较轻，其下二万余口贫穷蒙古，均并于该旗养赡，毋庸拯救等语。该札萨克等如此办理，虽系其分内之事，朕甚嘉之。着特加恩此四旗内养赡贫人之王贝勒贝子公等，各赐俸半年，其无俸之副台吉量赐银四十两，小台吉二十两，官员白丁喇嘛，一例赏给罪罚牲畜，均照去年乌兰察布一盟施恩办理。”［2］卷991，这在《理藩院则例》中也有明确的规定: “六盟四部落倘遇灾年，胡图克图喇嘛等捐银助赈至千两，或捐米面牲畜核值准值银千两以上者，呈报该管大臣，准其奏请，赏给‘乐善好施’字样匾额。如捐银不及千两者，准由该管大臣给匾旌赏，仍照‘乐善好施’字样给与。均听本家自行建坊， 毋庸给与坊银。”［3］454有些时候，皇帝会将借给扎萨克的俸银作为赏赐，下旨不进行扣除。这些措施，有效地调动了蒙地各级官员、贵族、富户和群众救灾、抗灾的积极性，有利于蒙古地区自力更生，战胜灾害。

第二，利用当地的仓廒存粮。清政府规定，当蒙古地区灾害较重，而蒙地的富有阶层救援能力不足的情况下，可以动支仓廒存粮。而动用仓廒存粮时，必须向中央请旨，经中央批准后方可借出粮食。但是，由于当时的交通和通讯条件所限，往往没等报告中央，灾民已无法支持了。在这种情况下，负责管理仓廒的官员和蒙地的各级官员，要立即将粮食计口计日借给灾民，然后再补报中央，待来年秋收后如数收回。康熙五十九年，翁牛特、喀喇沁、土默特三旗受灾，这三地的官员上奏: “臣等所属旗分，因亢旱歉收，人口乏食，请借支仓米赈济，于丰收之日，如数交仓。”［4］1334。乾隆三十七年议定“各旗如遇偏灾歉收之年，该扎萨克查验情形，将仓存谷石，酌量出陈易新，借给众人”。［5］236所以，在具体的救灾过程中，则要根据实际情况处理，中央接到报灾派官到达蒙地后，再一边调查灾情，一边领导救灾。

此外，政府也鼓励百姓之间互相援救。总之，当灾害发生时，就要利用当地所有的力量，共同与灾害斗争。

( 二) 邻地互救

清政府规定，如果一个地方发生灾害，在本地救灾能力不足的情况下，邻近地区必须支援。当时规定，邻旗必须向灾区出借救灾物资。乾隆三十七年议定“各旗偶遇灾年，本旗仓存之谷，如不敷用，准其暂由邻旗借，依限完缴入仓，报院查覆。”［5］236向邻旗借用粮食同样要报请中央，中央还要派官查核。

除此之外，还提倡邻近地区的官员、富户和普通百姓捐赠粮食、衣物、牲畜等生产、生活资料，或收容、养赡灾民，并对积极救灾的官员和群众进行嘉奖。不过，临近地区的互救，只限于蒙古地区。主要是由于清政府为防止蒙汉联合，威胁到满洲贵族政权，实行蒙汉分治政策。如果需要汉地支援，必须由中央政府下令协调。

如果灾害较重，在本地、邻地的救援能力不足的情况下，中央就要对灾区进行紧急救济。

( 三) 中央救济

1． 帮助灾民自救

中央赈灾过程中，如果赈济米粮很难迅速运抵时，就因地制宜地教给灾民自救的办法。康熙五十四年，蒙古发生特大雪灾，交通被阻，散赈物资很难到达灾区，由于乌喇忒等旗，靠近黄河; 蒿齐忒、阿霸垓、阿霸哈纳、苏尼特等旗，靠近达尔诺尔、郭果苏泰、察汉诺尔诸水，这些地方都可捕鱼。康熙就下令“每处派新满洲三十人，并造船人等，遣理藩院司官带网前去教导蒙古人等。”［4］1147。所以在灾害发生时，政府会尽量创造条件，协助蒙古百姓利用当地资源糊口度日，将救济的米粮节省，以备长期抗灾。这样，即解了灾民的燃眉之急，又在一定程度上补充了救援米粮的不足。

2． 从临近地区调运物资。

清政府规定，蒙古地区遇到特大灾害，政府都要从邻近地区调拨物资救济，使草原的畜牧业经济尽快得到恢复和发展。从临近地区调运物资时，中央派官带领八旗兵丁，用就近地方驿站车夫，运往灾区。为了防止救灾过程中出现意外情况，皇帝还要派亲信官员前往监赈。

如康熙五十四年，蒙古地方大雪，中央下令酌量速运附近粮米散给两月。“其三吴喇忒、毛明安、喀尔喀贝勒詹达古米此五旗，应将湖滩河朔存仓米石散给。其四子部落、二苏尼特此三旗，应将张家口存仓米石散给。其二阿霸垓、二蒿齐忒、二阿霸哈纳此六旗，应将唐三营存仓米石散给。其米石派八旗佐领下，官驼运往。户部、理藩院各派司官一员，会同该扎萨克等查明散赈。又察哈尔八旗，缺食人等，户、兵二部各派官会同察哈尔统领等，将各该旗存仓米石算至秋收酌量散赈。得旨，所派官员带领八旗兵丁、骆驼前去。若驼有倒毙，运米不到，失落抛散，必致误事，着户部尚书穆和伦前去查看。又喀尔喀、厄鲁特蒙古侍卫、执事人等，亦着派往。”［6］1147

有时也下令从附近地区的府库拨银救济灾区。康熙三十一年，“鄂尔多斯奇旺班珠尔旗之二十三佐领并遭饥馑，于口北道库内发给赈恤银二千五百两，并借给各盟长札萨克一年俸银，以济穷困。”［2］卷991

特殊情况下，经中央批准，还动用附近地区军队的粮饷来救急。一般是采取借支的形式，俟灾害过后偿还。

当遇特大灾害时，中央调拨物资就不限于蒙汉分界了，灾区离哪个地区近，就从哪里调运物资。靠近蒙古地区的几个口子，如宣府、张家口、大同、喜烽口、古北口，是救济蒙古地区的中转站，如果这些地区的仓廒存粮运完，中央则会下令从京畿户部仓廒中调运粮等物资，以备赈济。

3． 调拨户部银两

当遇重灾时，从临近地区调用的物资不足的情况下，皇帝要随时调拨户部银两，派官前往灾区，采买粮食、牲畜等物资，散赈灾民，或者把银两直接发到灾民手中，由灾民自行购买。如雍正元年，咯喇沁发生严重灾荒，雍正皇帝下旨: “着户部作速派官二员，领银五万两前往。再着侍郎本锡、副都统阿林保、作速驰驿赴喀喇沁处。俟钱粮一到，即行散赈。扎萨克八处，俱一面清查，一面给发。毋得稽迟。”［7］卷10． 已巳条，页190

中央救济的物资，有时是借给灾区的，有时是无偿赈济的。待灾区经济恢复后，再限期偿还。其中，从临近地区调拨的粮食、牲畜等物资都要限期偿还。如果灾害持续的时间长，则由中央协调，可以适当延期偿还。而从户部调拨的银两，或所借的军粮、军饷，就无偿赈给灾区了。

4． 从官牧场调运牲畜

多数情况下，中央还将直属政府的官家牧场的牲畜赈给灾民，待八年之后，政府将救济的牲畜按原数收回，所产的幼畜及皮毛，归灾民所有。

如康熙十年六月苏尼特等八旗被灾，牲畜俱死，康熙命令理藩院会同礼部、太仆寺，“将马场之马，与礼部所管之牛羊，酌量派出，赏给被灾之人”。［6］86 “按灾民的户口足用之数给予”。［2］卷991

这样，既给灾民提供了生产资料，又保证了恢复生产的时间。

5． 迁移灾民

在蒙古地区，清政府以盟旗为单位，规定划界游牧，对越界游牧者给以严厉惩处，使蒙古各部落都有相对稳定的牧场。但在遇到严重自然灾害无法放牧时，中央政府则采取灵活政策，为灾民调整牧地，允许越境迁徒到水草较好的牧场，并轻役减税。

迁移灾民有移民就牧和移牧就民两种方式。移牧就民，即在牲畜未毙的情况下，组织灾民赶着牧群到达安置好的牧地游牧; “若喀尔喀遇旱灾，刍草不生，必不得已，具奏请旨，方可内向游牧。俟草生时，仍回原处。如不请旨，擅入内地，即令我边地官兵驱逐。”［8］卷113． 页3 － 4

移民就牧，是在牲畜全毙的情况下，政府给他们安置好牧地，救济牲畜，令他们到别处去游牧。康熙二十年，苏尼特遇灾，理藩院奉命将灾民迁往驻近边八旗蒙古地方，上谕之曰，“此等蒙古，饥馑殊甚，故令迁移，当听其徐来，不可促之，恐毙于道路。见今所给牲畜，必当节省，以备来年之用……迁移到日，交与八旗蒙古分驻，善为抚恤，务令得所。若不善养，以致死亡，必将本旗总管议罪，朕亦不时遣官往察。尔等将此旨传谕。”［8］卷97． 页1 － 2待灾害过去，青草长出，再送他们返回原籍，并帮助他们重建家园。

但移牧只限于蒙古地区的范围内，不准进入长城以内，主要是出于对长城以内农业的保护。

移牧措施，既有利于牧民躲避灾害，又有利于生产以及草场得到恢复，可谓二者兼顾。蒙古草原地域辽阔，为移牧救灾创造了有利的条件。

6． 安置流民

每当灾害较重时，会出现流民。清政府规定，无论灾民流入哪些地区，该地必须接收灾民。同时，政府也会派出官员和军队，收集逃荒的灾民。康熙二十八年，喀尔喀遭灾荒，“理藩院议，……至求入内地之喀尔喀等，互相杀夺，若不速为安插，渐致流亡。今宜专遣大臣，收集喀尔喀散亡之众”［8］卷142． 页1 － 3

救灾队伍沿主要路口一边收集流民，一边发赈票，灾民凭票领取救灾物资。此外，还煮粥赈济灾民。康熙二十九年塞外歉收，皇帝令理藩院在张家口外设立饭厂，“散赈喀尔喀等，倘有他处蒙古闻信前来者查，果系穷乏之人，俱着一体赈济。”［8］卷148． 页13 － 14

收集起来的流民，政府要分为旗队，划定游牧区暂行游牧。并向他们宣布国家法度，令其遵守。待他们原驻地青草长出时，再将他们分路迁回，令其安居乐业。这样，这些流民既能躲过灾害，又能恢复生产，也便于政府对他们管理。

在救灾过程中，军队起着至关重要的作用。中央对蒙古地区附近的驻防八旗有随时调遣的权利，驻防八旗在救灾过程中负责维持秩序，运送、发放救灾物资，收集流民，迁移灾民，灾区的扎萨克还可以向近边驻防军队借支钱粮等物资，这些过程都是在中央的监督之下。

总之，无论哪种形式的救灾，都是救济那些无以度日的灾民。在此过程中，所采取的监督措施也较为健全，严禁虚报灾害或瞒领救灾物资。

三、救灾过程中的制度保障

在救灾过程中，清政府还采取各种政策，从制度上保障救灾的顺利进行。对积极救灾的人员，给予嘉奖，对救灾不力者进行惩罚。对玩忽职守的官员严惩不怠。对聚众抢夺他人财物者， “应将为首者论处，余各罚牲畜有差”［6］473抢劫杀人者，就地正法; 清政府还采取措施，限制蒙古封建主对牧民过分的剥削和压榨，以减轻牧民沉重的负担。每当大灾过后，中央政府还采取补济措施，继续救济、养赡那些穷困牧民，帮助他们恢复生计。这些制度，有力地保障了灾害时社会秩序的正常，有利于蒙古地区在大灾之后尽快恢复生产。

四、结语

总之，面对频繁的灾害，为了维持草原经济的再生产，保持社会稳定，清政府采取了各种救灾措施，在救灾过程中发挥了重要的作用。清政府对蒙古地区灾害的救济能力，与国力有着直接的关系。康熙、雍正、乾隆三朝，国力强盛，赈灾、减灾的能力较强，促进了蒙古地区畜牧业经济的发展。

清朝前期，对蒙古地区灾害的救济，不仅保障了草原畜牧业经济的可持续发展，同时，也增强了中央政权的向心力，增强了满、蒙、汉等各民族的团结，有利于进一步巩固统一的多民族国家。纵观清朝前期对蒙古地区的救灾措施，对于我们今天畜牧业灾害的预防及救济不无借鉴之处。我国是一个人口大国，畜牧业发展与人民的日常生活有着极为密切的关系。而草原既是畜牧业生产的重要基地，又是一个巨大的生态屏障，所以，我们一方面要重视草原生态环境的保护，同时在生产中要不忘防灾，使它在国民经济发展中发挥应有的作用。

［参考文献］

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