汪波

中国人民大学博士后流动站

                                 光明日报, 2009-02-03

我国自古就是自然灾害多发的国家之一。康熙十八年七月庚申巳时（1679年9月2日9—11时），北京及周围发生了该地区有文献记载以来最大的一次地震，震中在今河北大厂回民自治县夏垫潘各庄，震级为8级，烈度为11度，造成重大人员伤亡和财产损失。虽说中国历代封建王朝并没有建立现代意义上的灾害应急体系，但当这场突如其来 

的大灾害发生时，清政府还是采取了一系列应对措施，灾害应急机制已经初露端倪。

　　一是应急反应快。此次发生在京畿地区的大地震，震级高，烈度大，且余震不断，破坏性强，“京城倒房一万二千七百九十三间，坏房一万八千二十八间，死人民四百八十五名”(刘献廷《广阳杂记》卷1)。其中工部尚书王光裕一家四十三口都在地震中罹难，而周边州县死亡的人数远远超过这一数字。这场灾难对于内乱还未完全平定的清王朝来说，无疑是一次严峻考验，如果处理不及时，或者处理不当，都将带来严重后果，应急决策成为这场抗震救灾过程至关重要的一环。地震发生在京畿地区，康熙帝第一时间知道了灾害的发生，按照当时的王权体制，康熙自然而然地成为抗震救灾的决策者。据《康熙起居注》和《清圣祖实录》等史料记载：地震发生后，康熙帝立刻传谕各衙门，责令吏部，要求各级官吏对吏治弊端提出改革方向和办法；震后4小时之内，康熙已经召集内阁、九卿、詹事、科、道满汉各官并召大学士明珠、李霨，尚书宋德宜，左都御史魏象枢等入乾清宫，商讨地震发生的原因和应对措施，要求大小官吏痛改前非，存心爱民为国；震后第三天，康熙派人前往周边地区查看灾情并上报朝廷；震后第六天，奉旨散赈的官员已经将赈济银两直接发放到受灾最严重的三河、通州等地灾民手中。在当时的技术条件下，康熙帝的这些应急举措反映之快实在不易。

　　二是建立以皇帝为中心，以户部、工部为主要职能部门，以都察院为监督主体，中央与地方分工协作的灾害应急组织架构。康熙帝召集户部、工部和有关官员，谕令尽快了解灾情和重灾区的实际情况，各地的灾情以及各地方官的奏疏汇集之后，再共同协商各项抗震应急措施。与此同时，御史官员甚至皇帝本人对勘灾、赈灾及灾后重建过程进行监督。“该旗都统、副都统、参领亲行详察，毋致遗漏，使穷苦之人，妻子无棲息之所，朕亦时加访问。若有玩忽，该旗都统、副都统、参领、佐领、骁骑、校小、拨什库俱从重治罪”（《康熙御制文集》卷9《敕谕》）。在清政府的财政体制中，州县的财政能力有限，无力赈灾，所以此次地震的赈济工作，以中央财政支付为主，康熙帝直接拨出帑银，让散赈官员到灾区发放给灾民。地方官员，则承担起勘察灾情，维护日常生产生活秩序，协助中央官员散赈，掩埋无主尸体，帮助灾民重建家园等具体工作。

　　三是应急措施的针对性强。主要表现在以下四方面：其一、建立灾情双重复核机制。勘灾是任何一次大灾难后首先要完成的工作，勘灾准确与否直接关系到赈灾工作的效果。针对各级官员为粉饰太平，往往“报喜不报忧”或者夸大灾情以中饱私囊的时弊，康熙帝特别要求在北京城区，“其摧塌房屋，压伤人口，惟恐五城御史不能逐户细察，止凭司坊官员、总甲人等开报，未尽详确，不得均粘实惠。应分遣不在五城满汉御史，详加稽察。著都察院遵行。”（《清圣祖实录》卷82）五城御史作为京城地区监察官员，他们逐户调查，了解核对基层地方官上报的灾情后，还要由五城以外的监察官员再次复核，以保障其准确性。在京城以外的其他受灾地区，则由户部、工部派官员亲自前往灾区核实灾情统计数字，然后另遣官员复核并根据实际情况直接对灾民进行赈济，执行和监督同时并举。其二、针对各地受灾程度不同，制定相应的赈灾和赋税减免政策。地震发生后，康熙就下令赈济受灾群众，掩埋遇难者尸体。户、工部提出赈灾方案，康熙认为补助太少，在有限的财政中调发内帑银十万两，用以赈济灾民，并且下令对周边受灾地区进行各项救济。除向灾民发给银两之外，清廷还根据各地受灾程度的轻重，减免相应的赋税。受灾最重的通州、三河、平谷三地，当年的地丁钱粮尽行蠲免。其三、针对流入京城的灾民施粥赈济。对于那些失去生活来源而被迫流亡的灾民，清廷按例在京城设粥厂施粥，让饥民得以活命。

　　四是注意上情下达。地震发生后，康熙帝首先承担责任，同时责令各级官员痛改前非，提出要对那些民生疾苦不使上闻、朝廷一切为民诏旨不使下闻的官员严厉惩罚。抗震救灾期间，康熙帝还谕令各衙门官员将上谕特别是有关对灾区灾民赈济措施的上谕“通谕内外军民人等，咸使闻知”，使灾区的百姓切实感受到朝廷抗震救灾的决心和帮助，消除恐惧。

　　综上所述，在应对这场重大灾害的过程中，我们可以看出康熙朝前期灾害应急机制的雏形已经基本形成。当然，受时代、交通及其他条件的限制，康熙朝抗震应急措施的局限，也同样值得我们反思。首先是满汉赈济标准不一，没有在人权平等的基础上开展应急救援。有清一代，旗人享有各种优待，即使在赈灾方面，清廷的政策也是向旗人倾斜。其次是卫生防疫工作滞后，导致疫病流行。地震发生后，清廷没有及时注意到对灾区疫病的防治工作，不久，受灾的通州地区“瘟疫大行”。而失去家园的灾民纷纷涌进北京城，又造成次年北京城瘟疫大流行。再次是灾后重建工作不到位。地震发生后，一方面由于经费紧张，另一方面对灾后重建缺少谋划，除了赈济灾民少量银两之后，对灾民重建家园、恢复生产急需的种粮、耕牛和其他物资提供不多，灾民们缺衣少食，被迫流亡，而京城在灾后物价飞涨，百姓生活受到影响。