中国社会救助活动的近代转型

陈桦

【原文出处】《学术月刊》(沪)2007年12期第120～128页

【作者简介】陈桦，中国人民大学历史学院院长、教授、博士生导师。（北京 100872）

【内容提要】  在中国封建时代，由于社会经济以农业生产为主，以及庞大的农村人口的存在，社会救助主要体现为与人们生产、生活密切相关的灾荒救助与贫困扶助。在救灾与济贫这两大任务之中，前者被放在更加突出的位置。对灾害的防备，以及灾后的救助工作，始终是历代封建王朝社会救助活动的基本内容。而各种救助活动得以开展，除了封建国家一直处于主导地位外，民间社会与政府共同参与是其主要特征。19世纪中叶以后，中国社会开始步入重要的历史转折时期，政治、经济、文化、思想观念等均发生前所未有的深刻变化。传统的社会救助活动，因应时代的发展，在其形式、内容、行为观念等方面，也呈现出新的特征与状态。中国社会的近代化进程，农业文明向工业文明的过渡，直接促成了中国社会救助活动由传统向现代的转变。

【关 键 词】社会救助/近代转型/救荒/济贫

 
    社会救助是近代以来出现的概念，它指公民由于种种原因导致生活困难，无法维持基本生存水准时，由政府和社会组织提供物质援助和服务的一种社会活动和行为。其内容丰富，主要有最低生活保障、医疗救助、住房救助、教育救助、法律援助、社会互济、孤寡病残救助、贫困救助、失业救助、灾害救助等。中国古代也存在着类似的社会行为，不过其范围相对狭小，一般仅局限于灾害救助和贫困救济等方面。人类的社会救助活动始终是以社会的物质条件和文明程度为基础的，随着社会的进步与发展，人们救助活动的内容与形式也在发生不断的变化。近代社会是中国由传统向现代的发展时期，其间，政治、经济、文化、观念等各方面均出现巨大变化，社会整体处于重要的转型阶段。在此期间，社会救助活动的特征与内容也开始发生本质性变化，由适应农业社会需求，为农业生产服务，转而向大机器工业时代的救助体制过渡。这种变化乃是中国近代社会转型的重要内容之一，从一个侧面反映了该历史时期的曲折进程及时代特征。
    一
    在中国封建时代，由于社会经济以农业生产为主，以及庞大的农村人口的存在，社会救助服务主要体现为救灾救荒与扶助贫困。在救灾与济贫这两大任务之中，前者被放在更加突出的位置。对灾害的防备，以及灾后的救助工作，始终是中国历代封建王朝社会救助活动的基本内容。
    在社会救助活动中，封建国家始终处于主导的地位，民间社会与政府共同参与社会救助活动。但是，中国封建社会高度集权的专制主义政治制度，以及自给自足的小农经济模式，决定了封建国家在社会救助活动中无可替代的重要作用。封建政府所具有的政治、经济以及社会资源、行政组织、社会舆论等方面的优势，民间社会无法比拟，而这正是救灾与济贫所不可缺少的物质条件和社会基础。
    作为社会救助活动的主要内容，救济灾荒一直成为封建社会各级政府的重要职能。中国历史上规模较大的救灾活动一般都是由中央或地方政府组织进行的。北魏延昌二年（513年）春，河南郡大灾，饥民饿死者数万人，政府即动拨国库储备，“以绢十五万匹，赈恤河南郡饥民”①。宋朝元祐八年（1093年）十二月，政府“出钱粟十万”，赈济本年因灾四出流亡的难民。②元朝世祖至元五年（1268年），“益都路饥，以米三十一万八千石赈之”③。由于中国幅员辽阔，发生灾害的地区往往不止一处，因此，封建政府经常在同一时期的不同地区，同时组织进行救灾活动。
    对灾民的救助，最重要的是及时提供维持其生存所必需的粮食。对此，封建政府往往通过行政手段，协调全国粮食供应，将农业丰收地区的粮食运往灾区，将余粮地之粮调往缺粮区，实现以丰补歉，以余补缺的目的。东汉安帝永初七年（113年）九月，南阳、九江一带灾，令“调零陵、桂阳、丹阳、豫章、会稽租米，赈给南阳、广陵、下邳、彭城、山阳、庐江、九江饥民”④。唐玄宗开元十五年（727年）秋，河北荒歉，民乏食，遂命“转江淮之南租米百万石，以赈给之”⑤。宋朝宁宗嘉定二年（1209年）六月，临安粮价高昂，“命江西、福建、二广丰稔诸州，籴运以给临安”⑥。
    “移民就粟”也是中国古代的一项救荒举措。中央政府以行政手段，有计划大规模地将灾区贫民输导向邻近的无灾地区或粮食丰收区安置留养，以解决人畜的口粮需求。汉武帝时，“山东被水灾，民多饥乏，于是天子遣使虚郡国仓廪以赈贫。犹不足，又募豪富人相假贷。尚不能相救，乃徙贫民于关以西，及充朔方以南新秦中七十余万口，衣食皆仰给于县官”⑦。北魏宣武帝延昌元年（512年），河北灾，民多乏食，四月戊辰“诏河北民就谷燕、恒二州。辛未，诏饥民就谷六镇”⑧。唐高宗咸亨元年（670年），全国四十余州遭逢旱、霜及虫灾，饥荒甚重，高宗遂下诏，“令任往诸州逐食”⑨。一般来讲，封建政府只在迫不得已之时，才使用移民就食的办法。出于维护统治的考虑，历来严格控制人口的迁徙，即便遇到灾荒、人畜乏食，也要尽量避免人口的大规模流动。在中国封建社会晚期，由政府组织并引导饥民到外地就食的情况已较少见到。
    平抑粮价是政府最常用的救助手段。粮食价格直接关乎人们的生活境况，除遇到灾荒外，每年的青黄不接之际，也易导致粮价上涨。当粮食价格过高，贫民告贷，甚者难以为生时，政府往往发官仓储备之米，减价在市场出售，平抑粮价，实施救助。唐玄宗天宝十三年（754年）秋，“霖雨积六十余日，京城垣屋颓坏殆尽，物价暴贵，人多乏食，令出太仓米一百万石，开十场贱粜，以济贫民”⑩。宋朝仁宗庆历元年（1041年）十一月，以京师谷价踊贵，“发廪粟，减价以济京城民”(11)。
    在长期的救灾实践中，历代封建政府逐渐形成一套行之有效的救荒救灾制度及措施。从灾害信息的传报、灾情的勘察、受灾程度的确定，到赈济的程序、施赈的时期、赈济的标准和数量等等，都有明确的规定。如明朝洪武二十六年（1393年）定：“凡各处田禾，遇有水旱灾伤，所在官司踏勘明白，具实奏闻，仍申合于上司，转达户部立案具奏。差官前往灾所，复踏是实，将被灾人户姓名、田地顷亩、该征税粮数目，造册缴报本部立案，开写灾伤缘由，具奏。”(12)明确规定了灾害奏报及踏勘各项事宜。
    由于政府的特殊地位与作用，政府自身状况及行政效率，直接关系灾荒救助活动的实际效果。如果吏治比较清明，地方官吏比较负责，救灾救荒政策得到基本贯彻，那么封建政府的救灾工作将能够取得比较显著的成效。因此在一定程度上，地方官员个人的作为也相当重要。《宋史·刘涣传》载：“治平中，河北地震，民乏粟，率贱卖耕牛，以苟朝夕。涣在澶，尽发公钱买之。明年，民无耕牛，价增十倍。涣复出所市牛，以元值与民，澶民赖不失业。”但是在通常的情况下，政府救灾活动的效果均被大打折扣。地方官无视民间疾苦，玩忽职守，甚至借赈灾之机，贪污粮款，中饱私囊，赈济中“吏与富民因缘为奸，多不及于贫者”的现象非常普遍。
    贫困救助是中国封建社会救助活动的另一项重要内容。在紧迫性和救助规模上，它虽远不如救荒救灾，但仍始终受到历代封建政府的关注。不过，封建政府对社会贫困人口实施的救助是非常有限的，在物质投入及政策力度方面，均无法与救荒救灾相比。
    政府将鳏寡孤独人员作为贫困救助的重点。这部分人缺少来自于家庭亲族的帮贴和扶助，在日常生活中往往处于孤立无援的境地，是人们公认的弱势群体，需要社会的救济与帮助。不过政府的措施，多限于临时性救济。汉宣帝地节三年（公元前67年），诏告天下官吏：“鳏寡孤独贫困之民，朕所怜也，前下诏假公田，贷种食，其加赐鳏寡孤独高年帛。二千石严教吏谨视遇，毋令失职。”(13)北魏孝文帝太和十七年（493年）诏令：“鳏寡孤独不自存者，粟人五斛，帛二匹。”(14)宋仁宗嘉祐四年（1059年）正月，“遣官分行京城，赐孤穷老疾钱。畿县委令佐，为糜粥济饥”(15)。施粥是经常实行的救济方式。在特殊的年节，或遇粮食价格较高时，政府在贫民聚居地设立粥棚或粥厂，官拨仓米，煮粥济贫。在一些地方，封建政府设立了专门的贫困救济机构，试图进行常规性救助。金章宗承安四年（1199年），“敕京府州县设普济院，每岁十月至明年四月设粥，以食贫民”(16)
    与政府的救灾济贫相比较，民间类似的活动则显得力量单薄和分散。在中国封建社会，民间的救助活动大体存在三种形式。第一，血缘性组织的互助。譬如，各地的宗族族群，它们大都设有以赡族为目的的义庄、族田。义庄、族田的租息收入，除用于族内日常活动的支出外，即资助和赡养族内孤贫。遇到灾荒，则用之于族内的救灾。第二，地域性组织的互助。譬如，在城镇，有工商业者行业公会组织的扶助老弱、救济贫病的互济活动；在一些乡村，则有以行政村落或乡镇为单位进行的互助互救善举。第三，个人捐助。部分官僚缙绅、富户大贾在灾害发生时，捐出部分资财救助饥贫，开展慈善活动。由于民间社会救助活动具有自发性和分散性的特点，因而在实际的进行过程中，往往需要政府的政策支持与行政指导。
    综上所述，中国封建时代的社会救助活动是在以国家为主、民间为辅的格局下进行的。封建国家集中了全国的人力、物力，通过从中央到地方的行政体系，既可进行规模宏大、持续长久的抗灾活动，也可同时在不同地区开展救荒，因而成为封建社会救灾的主体。它的救灾行为，既反映了国家意志，也顺应了民众意愿，具有广泛的社会基础。民间的救灾活动，则以其快捷灵活、因地制宜的特点，弥补了国家救灾程序烦琐、动作迟缓的不足。
    二
    清代是中国最后一个封建王朝，各项制度更加完备。社会救助活动也愈益丰富和系统，并体现出封建社会晚期的诸多特征。自然灾害是农业社会最大的威胁，在长期的实践中，封建国家已形成完整的救灾体系及其相关制度。它主要由三个部分组成：(1)掌握灾情。清朝政府实行了报灾与勘灾的制度。地方政府对辖区发生的自然灾害，须迅速准确的调查和奏报，使中央政府能够及时掌握实情，并据此作出判断与救灾部署。(2)迅速救灾。通过物质援助的手段，帮助受灾人口维系生命，渡过难关。施救的重点是拯救生命，财产损失被放在次要的位置。其主要措施为赈济与借贷。赈济多行于重灾区，直接向灾民发放银米等救济物资。乾隆七年（1742年），江苏、安徽大水，黄河、淮河先后决口，灾害严重，清政府即派出钦差大臣前往赈灾，两省赈济所用银米总值超过一千万两白银。(17)清代赈济的形式有多种，如抚恤、正赈、加赈、折赈、煮赈、以工代赈等，针对各地受灾程度地区特点，采取相应的赈济方式。借贷则以贫民为主要对象，在救助形式和意图上与赈济有所区别。(18)首先，救助是有偿的。政府通过“出借”的方式，发放粮食及有关物资，帮助贫民渡过荒灾。但是有借有还，受贷方必须按照规定的时间和数量，偿还政府的援助。其次，借贷对象一般是在灾害中受损程度较轻、达不到赈济标准的贫民，或者已经接受过赈济、但赈期结束后生产生活上仍存在很大困难的灾民。(3)恢复生产。作为政府救灾的重要措施，减免赋税与安置流民意在保护受灾地区的生产能力。如果说赈济和借贷主要是针对灾区中贫民的救助措施，那么减免赋税的受益者则是那些拥有土地的地主和自耕农民。扶助受灾的有产者，减轻负担，以利于尽快恢复生产。减免赋税通常有“蠲免”、“缓征”、“带征”等三种形式。流民的安置，既具有保存劳动力的作用，同时又有稳定社会秩序的政治意图。
    中国社会自古重视粮食储备。《礼记·王制》曰：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。三年耕，必有一年之食；九年耕，必有三年之食。”清朝沿袭历代做法，结合实际情况，确立了以防御“荒歉”为目的的粮食储备制度。各地普遍建起了由政府出资并直接管理的“常平仓”。灾害之年，救济凶荒；平常年景，平抑粮价。除此之外，还建立了服务于特殊对象的专项粮食储备体系。其中，有因应驻京王公百官及八旗官兵食粮需求的“京仓”、“通仓”；有为东北地区驻军及当地旗人兴建的“旗仓”；有储于军营，供官兵食用，由营官或地方官管理的营仓；还有建于运河沿岸，供应漕运军丁等的所谓“水次仓”。在加强官仓建设的同时，对于民间的粮食积储也予以重视，通过制定和颁行各种相关政策，督促地方政府引导和组织民间进行有计划的粮食储存，各地建立了由民间参与管理的“社仓”、“义仓”等形式的粮储机构。由此，清代形成了以官仓为主、民仓为辅、“常平仓”为骨干的全国粮食储备及供应体系。
    在防灾减灾方面，清代社会还采取了一些其他措施，这首先体现为政府对大江大河的治理。清代水患非常严重，以长江中下游地区为例，从乾隆元年到宣统三年(1736-1911)的176年中，平均每年受灾51.5县次。(19)清政府投入大量人力物力，屡兴大工，重点加强黄河、长江、运河及直隶地区河道的疏浚与整固，修建防洪设施。为了提高河工质量，特别颁行了工程保固制度和官员赔修制度，明确河工官员的职责。清代还建立了专门的河务管理体系。在中央政府，设置河道总督衙门，“掌治河渠，以时疏浚堤防，综其政令”(20)。在地方则设“河道”、“河厅”等行政机构，以及被称为“河兵”的以守河防汛为主要任务的军事组织。防灾减灾的成效，在很大程度上取决于能否准确快捷地掌握相关信息，为此清政府建立了雨水、粮价及农业收成奏报制度。作为地方政府的一项重要职能，各地州县官均负有报告雨水、粮价、收成的责任(21)，定期或不定期地将辖区内自然气候状况、粮食价格的变化、农业收成分数，逐级上报，最终直达中央政府，以期全面迅速地了解各地情况，提早作出防灾救灾部署。
    贫困救助是清代社会救助活动的重要内容。与灾害救助的临时性、突发性不同，贫困救助具有常规性的特点。入关之初，清政府即确定了对穷民实施救助的政策：“穷民鳏寡孤独废残疾不能自存者，在京许两县申文户部，告绝养济；在外听州县申详府按，动支预备仓粮给养。”(22)其后，沿袭明代之制，在各地建立养济院，作为政府日常救助贫困的专门机构，收养鳏寡孤独及残疾无助主人。收养孤贫的数量中央对各地均有明确规定，如江苏淮安府各州县养济院，额定收养人数为128人(23)；浙江海宁州养济院收养定额为72人(24)；江西南昌县养济院收养名额为210人(25)。养济院由财政拨款，每日定量发给被收养者口粮，一般是每人日给口粮米1升，或口粮银1分。有的地方还发给御寒的布匹、衣服、柴草等物。
    八旗官兵及其家属是清朝社会的特殊群体。由于八旗在清朝政治中的重要地位，清政府采取了特殊的优养政策。清朝入关后，参照前代做法，建立和实行了官兵俸饷制，以“月饷”、“岁米”等形式，发给官兵粮饷。与此同时，仍沿用入关前“计丁授田”的制度，实行了所谓份地制，按八旗丁口拨给田地。这种以“计丁受田，兵马器械皆从此出”(26)为初衷的份地制，其供养的对象惠及于每个八旗的家庭，而非仅限于官兵本人。由此，旗人成为一个特殊的社会阶层，清代也形成了官养八旗的体制。随着八旗人口的不断增多，不事生产的旗人阶层之“生计”问题日显严重。
    从康熙朝晚期开始，清政府采取一系列措施，试图对贫困兵丁旗人实施救助。措施之一，禁止民人典买旗地，同时动用巨资，从汉族民户手中赎买旗地。这就是清代著名的所谓“回赎民典旗地”政策。到乾隆年间，清政府在直隶地区共进行了4次大规模的回赎旗地活动，共赎回民典旗地2.3万余顷。措施之二，设立编制外兵员——“养育兵”，变相扩大兵额，以增加食饷人数。“养育兵”的性质类似于今天的预备役。雍正朝设“养育兵”4800名(27)，乾隆三年（1738年），又增10770名(28)。措施之三，救济贫困。从康熙朝中期开始，清政府经常从国家财政中拨出巨款，替官兵偿还债务，或接济其生活。雍乾时期，清政府用于偿还八旗穷丁债务及救济生活的支出近400万两白银。(29)措施之四，建立“红白事例银”制度。八旗官兵遇有婚丧嫁娶之事，政府发给一定数量的银钱，予以生活补助，所发之银称“红白事例银”。其资金主要来源于政府对商人的贷款。然而，这些措施并没有能够从根本上解决问题。八旗旗人生活日趋贫困化的根源在于清政府官养八旗的政策与制度。正是这样的政策和制度，造就了无所事事、游手好闲、依赖于政府救助的社会寄生阶层。
    三
    19世纪中叶以后，伴随与世界隔绝状态的被打破，以及西方资本主义势力的强力侵入，中国社会开始步入重要的历史转折时期，社会的政治、经济、文化、思想观念等均发生前所未有的深刻变化。传统的社会救助活动，因应社会的发展，在其形式、内容、行为观念等方面，也呈现出新的特征与状态。这种变化主要体现在三个方面。
    （一）社会救助活动中政府作用的下降以及民间能量的增强
    自清朝嘉道时期之后，随着封建社会各种矛盾的日益暴露，以及清王朝统治力的衰弱败落，建立在政治权力和经济发展基础之上的国家救助系统，日渐受到来自各方面的侵蚀和破坏。与此同时，社会贫困人口持续增加，灾荒不断，救助需求迅速扩大。晚清政府已无法如“康乾盛世”时期那样，向社会的贫困者和受灾民众提供应有的救济和帮助。
    财政状况的恶化，使国家救助功能失去了必要的经济支持。由于连年的战争及巨额赔款的消耗，到咸丰朝初期，政府财政已处于崩溃的边缘。据当时户部奏称，“部库仅存银二十二万七千余两”(30)。同治年间虽有所好转，但甲午战争的失败，使得清政府财政再度陷入严重超支的困境，每年“亏短一千数百万两”(31)。由此，防灾减灾及社会救助方面的经费被大幅缩减。咸丰朝因军费的猛增，曾有“停河工，事军务”的做法(32)。而在光绪朝，虽然黄河泛滥的频率和范围更甚于前，但政府的治河“用款不及道光之什一”(33)结果是河道失修，河工日废。以直隶水系为例，“凡永定、大清、滹沱、北运、南运五大河，又附丽五大河之六十余支河，原有闸坝堤埝，无一不坏；减河引河，无一不塞”(34)
    与水利失修相伴随的是各地仓储的亏缺。在道光朝中期时，全国常平仓粮食储备已大幅下降。据户部核查，道光十五年（1835年），“各省现存谷仅止二千四百余万石，历年动缺谷一千二百五十余万石，亏缺、霉变谷二百七十余万石，粜缺、借缺谷三百十余万石……统计缺短谷一千八百余万石之多，几及贮额之半”(35)，粮食缺储比例高达43%。此后，情况越来越糟。清代人口最稠密之“杭嘉湖属各县常平仓谷，皆多缺额，并有颗粒无存者”(36)。北京的京通仓存粮也曾出现危急。至清末，常平仓储备制度同清王朝的统治一样，已近于瓦解和崩溃。宣统三年（1911年），广西省常平仓存谷仅有六百余石，“无著仓谷九十九万二千余石”，缺额99.94%。(37)
    吏治的腐败更进一步削弱了官方救助能力。各地的赈灾救荒存在着严重的弊端。官与吏相勾结，视灾荒为利薮，不顾灾民死活，侵吞赈款，贪婪需索。报荒查荒之中，吏胥视勒折之多寡，定赈数之高低，“户口之大小多寡，与极贫、次贫之差等，得以任意赢缩(38)。篡改隐瞒灾民人口，变更田地坐落，“颠倒错乱，移址换段，以熟作荒，以荒作熟”(39)。赈济过程中，贪污赈款，克扣灾民的事情时有发生。光绪十一年（1885年），山东福山县水灾，政府拨发赈款，“冲塌民房每间发大钱三千文”，但是该县“仅发三百文”，其余部分全被扣留。(40)更有甚者，一些地方官隐瞒灾情不报。他们或者为了仕途升进，不顾灾民死活，“在上者惟知以催科为考成，在下者惟知比粮为报最，故虽连年旱灾，尽行不报，田虽颗粒无出，而田粮仍须照例完纳”(41)。也有“成灾不报，借为催科地步，得分余润”(42)。由此，受灾地区得不到应有救助，灾情蔓延，损失惨重。
    财政困难，河道失修，仓储敝坏，吏治腐败，晚清政府在开展持续的大规模的社会救助活动方面的能力受到极大的削弱。因而赈济标准、救荒规模不断缩减，大灾小救，小灾不救。在这种情况下，以士绅富民为主体的民间救助活动日趋活跃，并且发挥越来越大的作用。
    义赈的兴起是晚清社会民间救灾活动发展的重要表现。所谓义赈，是指由民间义士组织领导的大规模的跨区域的赈灾活动。灾荒发生后，民间自发地进行募捐，有组织有计划地到灾区放粮放款，赈济灾民。救灾行为贯穿于从“捐赈”到“放赈”的全过程，并且是自己管理，自我约束，基本独立于政府管理体系。光绪初年，华北发生史称“丁戊奇荒”的特大灾害，饿殍载道，赤地千里。民间义赈人士闻讯立刻行动起来，开展募捐赈灾活动。浙江商人胡光墉在较短的时间里，即在陕西筹得捐款白银5万两；在河南、山西两省各募银1.5万两；在山东省募捐白银2万两，制钱3100串，此外还有新棉衣3万件(43)。当时尚在上海经商的经元善，联合李麟策、瞿世仁等人，成立了“上海公济同人会”，募捐善款。不久又创设了专事救灾工作的“沪上协赈公所”，以此联合江浙等地绅商，开展大规模的灾活动。他们不仅广募钱粮，而且将募捐到的钱款物资运到灾区，直接分发给灾民，灾后还进行了掩埋亡者尸体、改善环境的工作。
    较大规模的义赈活动，一般均建立相应的专门机构，以联络各地力量，协调赈济行动。“丁戊奇荒”中出现的“沪上协赈公所”，是其中最有影响者之一。它在上海以外建立了众多的分支机构，遍及松江、苏州、金陵、绍兴、宁波、嘉兴、钱塘、慈溪、福州、九江、安庆、汉口、烟台等地，另有建立在国外者，如美国的旧金山，日本的横滨、长崎等地。当时各地成立了许多以“协赈公所”命名的民间义赈机构，其比较著名者有“澳门协赈公所”、“台南协赈公所”、“台北协赈公所”、“绍兴协赈公所”、“安徽协赈公所”、“汉口协赈公所”、“烟台协赈公所”、“湖北协赈公所”、“宁波协赈公所”、“牛庄协赈公所”等。在光绪九年（1883年）山东的大水灾中，为赈济鲁灾，江南义赈人士在上海建立了“山东赈捐公所”。光绪十三年（1887年）秋，黄河决口，淹及豫、皖、苏三省。盛宣怀等又在位于上海陈家木桥的电报总局内，成立了“豫赈办事处”，专门筹办河南赈灾事务。后随救灾规模的扩大，又相继改名为“豫皖赈捐处”、“豫皖扬镇协赈处”。
    随着义赈活动的进展，其组织形式不断完善，并逐渐形成比较规范的工作程序。每当灾情发生，各地首先成立义赈组织，然后开始劝赈，印制募捐册，发往各地联络点。各地募款汇集于义赈总部后，义赈机构再派人到灾区散放。在此过程中，募款、司账、运解、发放等环节相互分开，各有专人负责，既提高了工作效率，又增强了组织性和计划性。他们每到一个赈区，大都先派人调查受灾实情，然后再确定赈济范围，实施相关措施。待整个赈事结束，即刊行“徵信录”，公布全部账目清单。比较透明、规范的组织管理，有助于民间义赈的救助实效。在19世纪末，义赈已成为当时社会不可或缺的重要的救灾形式和手段。
    （二）救助活动内容出现变化
    传统的社会救助活动以救灾救荒为重点，而随着近代社会产业结构的改变及贫困群体的扩大，以贫困人口为对象的社会救助活动越来越受到重视。人们的救助视野以往过多地关注于农村，而此时则开始向城镇延伸。救助活动内容的这种变化，反映了近代中国从传统农业社会向工业化过渡的发展进程。
    近代工业的发展，为贫困人口的救助提供了新的途径和手段。在清末，由政府主导，各地掀起了建立“工艺局”的热潮。所谓“工艺局”，乃是收养无业游民，教之技能，使其自立，借以摆脱贫困的新型救助机构。光绪二十八年（1902年）五月，北京率先“收养游民，创立工艺局”(44)。京师“工艺局”下设诸多当时农业、工业发展所需之工艺科目，向贫民教授其技艺，如“凿井、铁工二科，为农务之要用；织工，则洋手巾一科、斗纹布一科；漆工，则画漆一科、雕漆一科；木工，则华式、洋式木器各一科；藤工，则华式、洋式藤器各一科”。除此之外，还有绣工科、箱工科、镌瓷科、胰皂科、玻璃工科等。(45)随后，“工艺局”又建女工纺织厂，特请擅长织手巾、布匹之江苏朱姓人家来京传授技艺。
    此后各地纷纷仿效，相继建立类似的救助机构。光绪二十八年（1902年），江西巡抚李兴锐奏准，于省城试办“工艺院”，“收诸游荡及曾犯轻罪者，雇派工师，教以工艺”(46)。同年，四川省建立了“四川通省劝工局”。该局以收养、培训贫民及无业游民为宗旨，其中又以定期性的技艺培训为主要内容，另外还兼有劳教犯罪人员的职能。光绪三十年（1904年），陕西省设立“工艺厂”。在陕西布政使樊增祥的督导下，挑选少壮无业贫民百余人进厂劳动生产，学习技艺。山东省自光绪二十九年（1903年）到宣统三年（1911年），各地官办工艺局114所(47)。清末，各省几乎均建立了这类救助机构。
    在民间，由各地士绅主导，以救助贫困为主要内容的慈善活动日益活跃。民间慈善救济的范围颇为广泛，涉及育婴、赡老、恤嫠、救生、义学、舍药、赠医、施棺、掩埋路毙等多方面。其所需资金，主要通过募捐筹集。在形式多样的慈善救济活动中，各地涌现出一批成绩卓著、影响广泛的慈善组织，如上海的同仁辅元堂，广东的广行善堂、爱育善堂，安徽的新安屯溪公济局，天津的广仁堂，江苏松江的南汇清节堂等。
    在晚清，工商业行会组织的救助功能也日益彰显。敬祖联谊，协调工商业行为，互助互救，这是会馆、公所等工商业行会组织的三项主要功能。而通常情况，前两者又被放在最突出的位置。但嘉道以后发生变化，行会组织愈来愈重视业内的贫困救助，有的竟以此作为主要活动内容。江苏省苏州府长洲县的“水炉公所”，乃当地水炉业者之行会组织，业者多为江宁府溧水县人，背井离乡，生活困苦。成立公所的目的，就是为了开展业内互助，救济贫困。他们在给地方政府的呈文中有清楚的表述：“身等原籍溧水等邑，在苏开张水灶为业。缘异乡投苏帮伙甚多，适有疾病身故，以及患病无力医调者，亦复不少。身等店业资本细微，毫无移措，目睹伤心。前经同业吴培基等公议，捐资设立公所，以备棺殓之费，并设义冢，俾可葬埋，得免尸骸暴露。如有亲族在苏，将棺领回，其盘费一切，悉由公所给发。”(48)行会组织的救助范围，一般仅局限于每个会馆、公所内部，救助内容包括助葬、病老救济、恤嫠抚孤等。
    （三）救助思路与方式发生转变
    中国传统的救助方式比较重视对被救助对象的救济，强调物质上的帮济与扶助，突出了所谓“养”的内容，而忽视了对被救济者摆脱贫困、择业谋生能力的培养，忽视了对他们综合素质的提高。这样一种救助方式，没有发挥被救主体的作用，其救助效率及效果，均由此而受到局限。这也是传统农业生产方式下，社会救助形式的一个重要特点。进入晚清社会，随着西方资本主义国家思想意识、社会管理理念的传播，西方国家救济灾荒，以及对贫困群体救助的做法、政策和思想理念得到广泛介绍和阐释。这在当时社会产生了较大影响，传统思维受到严酷的社会现实与日益深入人心的新思潮的挑战，不仅知识界，包括政界、商界，许多人开始学习和研究西方国家开展社会救助的思想和经验，反省中国传统做法和理论的缺陷，并试图提出适合于中国社会实际情况的建议和主张。
    英国浸礼会传教士李提摩太曾多次撰文，向中国上层社会介绍和解说西方国家社会救助的情况，影响较大。李提摩太在华四十余年，了解中国，深知晚清社会灾难深重，民生困苦。他认为，要想改变现状，有效救助贫苦民众，就必须学习和借鉴西方国家的所谓“养民新法”：“新法维何，一曰，造机器；二曰，省脚价；三曰，设信局报馆；四曰，和约通商；五曰，各国置领事官；六曰，各国通信局；七曰，国家助商贾；八曰，商贾立会；九曰，五洲各货比较厂；十曰，商贾学垫；十一曰，机器学垫；十二曰，海口关税。”(49)其核心内容与思想实质，即通过发展资本主义生产，提高劳动生产率，大幅增加全社会产品总量，来解决所谓“养民”问题。
    受西方思想影响，清人赵元益在其《备荒说》一文中，提出了颇具新意的备荒理论。赵氏的“备荒之策有八”：一曰，树艺；二曰，绘图；三曰，农学；四曰，铁路；五曰，保商；六曰，治河；七曰，蚕桑；八曰，制造。(50)其中，树艺、绘图、治河、蚕桑诸项，均为中国传统“荒政”学说中的重要内容；而农学、铁路、保商、制造，则直接借鉴于西学思想。积极主张变法图强的文廷式则向朝廷建言：学习西法，发展生产，“可养无数贫民”。(51)以经元善、张謇为代表的一些思想家、慈善家，根据中国实际情况，将西方的社会救济思想与自身的社会实践相结合，大力提倡“教养并重”的救助理念。经元善积极主张对善堂等旧式救助机构进行改造，“各设小工艺所”，注重被救助者独立生存能力的增强和培养，“俾孤儿长成，可谋生成家，孀妇得资，可瞻育后嗣”。(52)当时还有人在报刊上撰文，宣传介绍西方社会救助活动中之“教”的功能，“西方之善举主于教游闲、养贫困、兴制造、辟利源。……或兴工艺，或尽地利，皆可借此以为养贫之资”，建议将中国各地的粥厂改为“教养局”。(53)
    思想观念的变化导致了救助方式的转变。光绪二十七年（1901年）十月，革职侍读学士黄思永提出在京城之外城，“收养游民，创立工艺局”的建议，得到光绪皇帝允准。(54)由此，在中央政府的倡导下，各地纷纷建立起“工艺局”、“工艺厂”等新式救助机构，注重被救助者生存生活能力的培养，改变以往单纯救济的救助模式。
    救助方式的转变还突出地表现在解决八旗生计问题方面。从光绪朝末期至宣统年间，各地驻防八旗仿照民间做法，相继建立起一批专门收录旗人的“工艺局”、“传习所”等机构。如光绪三十年（1904年），在苏州建立了八旗“习艺所”；光绪三十一年（1905年），在江苏京口设八旗“工艺传习所”；光绪三十二年（1906年），在热河成立八旗“工艺厂”；宣统二年（1910年），在西安建“驻防工艺传习所”，在甘肃凉州、浙江杭州分别建八旗“工艺局”。(55)八旗“工艺局”、“传习所”在组织旗人劳动生产的同时，特别注重传授生产技能，培养其独立谋生的能力。如北京密云建立的八旗工厂，只招收“八旗幼丁入厂学习，期以三年毕业”。为使他们掌握最新技术和工艺，该厂特意从日本和欧洲购入先进的纺织机器，并从北京、天津等地，聘请技师到厂授课教习。奉天八旗工艺厂，也是以教授工技为重，对当地需求很大的建筑技术尤为重视，并辅以普通的文化教育。该厂每期招收“旗籍艺徒”500名，“分设木工、铁工、陶工、藤工、漆工、染工、缝工、毛工、纸工等科。附设讲堂，授以普通教育”(56)。一些地方的八旗“工艺局”、“传习所”还开展了对妇女的培训。在湖北荆州、东北奉天，均建立了“八旗女工传习所”。奉天“八旗女工传习所”为入“所”的八旗妇女开设了裁绒、缝纫、编织、刺绣等学习科目，“并附设讲堂，教授变通学课”，受到旗人的欢迎。(57)地方政府对八旗“工艺局”、“传习所”也给予政策支持。吉林省政府对于当地的“旗务处工厂”以税收优惠，该厂“所有购置材料及造成货品”，均免征厘金税。进厂学习的工徒，也得到政府的关照和使用，“毕业后，优给出身，分别派往各处，转相传授。如有才艺出众，自出心裁，造成特别用品”，则给予专门的奖励。(58)
    与此同时，加强对八旗子弟的教育，提高旗人的文化素质，掌握新知识、新技术。光绪二十九年（1903年）二月，山东巡抚周馥关于“旗丁生计日蹙，请挑选八旗聪颖子弟，入武备、医学、农工、机器、电报、铁路各学堂”的奏请，得到清政府的肯定和支持，并令各地八旗遵照执行。(59)此外，各地还兴办了一批旗人学堂，其中不乏新式学校。如江宁驻防八旗从光绪三十年（1904年）始，陆续建立了十余所各类学堂，其中有“开通学堂一历，清文学堂一所，高初小学堂八所，女学堂一所”(60)。
    在更广泛的领域，清政府思谋重大变革，推行八旗耕垦，授田停饷，旗丁归农的政策，借此从根本上解决八旗生计问题。光绪三十三年（1907年）八月，清政府为此特发上谕：八旗“恃累代豢养之恩，不习四民谋生之业。亟应另筹生计，俾各自食其力。著各省督抚，会同各将军都统等，查朋驻防旗丁数目，先尽查驻防原有马厂、庄田各产业，妥拟章程，分划区域，计口授田，责令耕种。其本无马厂、庄田，既有厂、田，而不敷安插者，饬令各地方官于驻防附近州县，俟农隙时，各以时价分购地亩，每年约按旗丁之十分之一，或十数分之一，授给领种，逐渐推广，世世执业，严禁典售。即以所授田亩之数，为裁撤口粮之准。裁停之饷，另款存储，听候拨用。该旗丁归农以后，所有丁粮词讼，统归有司治理，一切与齐民无异”(61)。从上谕中可见，清统治者已决心放弃长期奉行的官养八旗制度和政策，通过“计口授田”的古老方式，促使各省旗丁归农，取消旗民之别，“统归有司治理”。应该说，这确是具有震撼力的改革，触及事物的本质。但当时清朝统治已摇摇欲坠，此项改革仅仅停留在纸面上，未能得到贯彻执行。
    近代中国的社会救助活动还在其他诸多方面出现了引人注目的变化。以传教士为先导的外国慈善活动逐渐活跃，涉及医疗救助、慈幼育婴、赈济灾荒诸多领域。商业保险日渐兴起，社会保障不断发展。现代传播媒介替代传统信息传递手段，在信息传导、唤起和组织民众方面发挥出愈来愈重要的作用。所有这些，都是在中国近代化过程中产生并发展的。中国社会的近代化进程，农业文明向工业文明的过渡，直接促成了中国社会救助活动由传统向现代的转变。
    注释：
    ①⑧《魏书》卷8《帝纪·世宗宣武帝》。
    ②《宋史》卷17《本纪·哲宗一》。
    ③《元史》卷6《本纪·世祖三》。
    ④《后汉书》卷5《帝纪·孝安帝》。
    ⑤《旧唐书》卷8《本纪·玄宗上》。
    ⑥《宋史》卷39《本纪·宁宗三》。
    ⑦《汉书》卷24《食货志下》。
    ⑨《旧唐书》卷5《本纪·高宗下》。
    ⑩《旧唐书》卷9《本纪·玄宗下》。
    (11)《宋史》卷11《本纪·仁宗三》。
    (12)《明会典》卷17《户部四·灾伤》。
    (13)《汉书》卷8《宣帝纪》。
    (14)《魏书》卷7《高祖纪下》。
    (15)《宋史》卷12《本纪·仁宗四》。
    (16)《金史》卷11《本纪·章宗三》。
    (17)席裕福等辑：《皇朝政典类纂》卷184《蠲恤》。
    (18)清人讲：“古来赈济之道有三，曰赈济也，曰赈贷也，曰赈粜也。赈济者，有散而无敛，此惟大荒行之。赈贷之法，行于中荒之年，大约春散秋敛，出入皆以米谷者也。赈粜之法，出仓谷随时价粜卖，贮其钱俟秋成平籴。此出陈易新之道，无问小饥、大饥、未饥，皆可通行。”将赈济与借贷的区别归纳为“散”与“敛”（陈芳生：《赈济议》，见贺长龄等编：《皇朝经世文编》卷42）。
    (19)水利电力部水管司科技司、水利水电科学研究院编：《清代长江流域西南国际河流洪涝档案史料》，第14-18页，北京，中华书局，1988.
    (20)光绪《钦定大清会典事例》卷23；《清史稿》卷116《职官志三》。
    (21)一些地区的土司也被要求进行类似的报告，如乾隆八年（1743年）清政府定：“广西省土司收成分数，一例疏报。”见光绪《大清会典事例》卷271《户部·蠲恤》。
    (22)《清世祖实录》卷9。
    (23)光绪《淮安府志》卷3《城池》。
    (24)民国《海宁州志》卷6《恤政》。
    (25)光绪《南昌县志》卷9《建置下》。
    (26)陈之遴：《满洲兵民生计疏》，见贺长龄等编：《皇朝经世文编》卷35《户政十》。
    (27)《皇朝政典类纂》卷176《国用·俸饷》。
    (28)《清高宗实录》卷78。
    (29)李华：《清初圈地运动及旗地生产关系的变化》，载《文史》，第8辑。
    (30)《清文宗显皇帝圣训》卷32《理财》。
    (31)(32)沈桐生：《光绪政要》卷25。
    (33)《清史稿》卷125《食货志》。
    (34)李鸿章：《复陈直隶河道地势情形节次办法疏》，见光绪《畿辅通志》卷84。
    (35)《清宣宗成皇帝圣训》卷120《仓储》。
    (36)汤成烈：《与汪衡甫方伯书》，见葛士浚：《皇朝经世文续编》卷45《户政·荒政中》。
    (37)《宣统政纪》卷48。
    (38)中国第一历史档案馆馆藏档案：《录副档》，光绪二十一年九月二十二日“山东巡抚李秉衡折”。
    (39)丁日昌：《禁革报荒规费告示》，见《抚吴公牍》卷1。
    (40)中国第一历史档案馆馆藏档案：《录副档》，光绪十年十一月十日“恩隆折”。
    (41)《申报》，光绪三年十月十九日。
    (42)中国第一历史档案馆馆藏档案：《录副档》，光绪九年九月十三日“御史萧晋蕃折”。
    (43)朱寿朋：《光绪朝东华录》，第1册，总第588页，中华书局，1958。
    (44)徐会沣：《奏覆察看京师工艺局情形疏》，见王延熙等：《皇清道咸同光奏议》卷30《户政类》；陈璧：《察看工艺局情形据覆奏折》，见《望岩堂奏稿》卷3。
    (45)陈璧：《遵旨设立工艺局暨农工学堂大概情形折》、《工艺局兼办农务渐著成效，请续拨经费以资扩充折》，见《望岩堂奏稿》卷3、卷4。
    (46)李兴锐：《请设工艺厂片》，见王延熙等：《皇清道咸同光奏议》卷30《户政类》；刘锦藻：《清朝续文献通考》卷383《实业考六》。
    (47)彭泽益：《中国近代手工业史资料》，第2卷，第535-538页，北京，中华书局，1962。
    (48)《长洲县示谕保护水炉公所碑》，见王国平、唐力行主编：《明清以来苏州社会史碑刻集》，第306页，苏州，苏州大学出版社，1998。
    (49)李提摩太：《养民新说》，见邵之棠：《清朝经世文统编》卷38《内政部·养民》。
    (50)赵元益：《备荒说》，见盛康：《皇朝经世文编续编》卷44《户政·荒政上》。
    (51)文廷式：《条陈养民事宜折》，见邵之棠：《清朝经世文统编》卷38《内政部·养民》。
    (52)虞和平：《经元善集》，第246页，武汉，华中师范大学出版社，1988。
    (53)《论粥厂宜速改教养局》，载《申报》，光绪三十一年九月二十九日。
    (54)徐会沣：《奏覆察看京师工艺局情形疏》，见王延熙等：《皇清道咸同光奏议》卷30《户政类》；陈壁：《察看工艺局情形据覆奏折》，《望岩堂奏稿》卷3。
    (55)端方：《端忠敏公奏稿》卷7；刘锦藻：《皇朝续文献通考》卷383-384《实业考六》、《实业考七》。
    (56)(57)刘锦藻：《皇朝续文献通考》卷384《实业考七》。
    (58)陈昭常：《创设旗务处工厂并陈筹款情形折》，见吉林省档案馆、吉林省社会科学院历史所编：《清代吉林档案史料选编》（内部发行，1981年），第208页。
    (59)《清德宗实录》卷512。
    (60)端方：《筹拨驻防学堂及习艺局经费折》，见《端忠敏公奏稿》卷7。
    (61)《清德宗实录》卷578。