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试论北洋政府全国防灾委员会的防灾思想及对策
刘冬/曾京京
【原文出处】《古今农业》(京)2006年2期第103～109页
【作者简介】刘冬/曾京京，南京农业大学农业文明研究院，江苏 南京 210095
刘冬（1980—），女，南京农业大学中华农业文明研究院硕士研究生，主要研究方向为农村社会史；
曾京京（1963—），女，南京农业大学中华农业文明研究院副教授，研究方向为农村社会史、区域社会经济史、中国农业文化。
【内容提要】 全国防灾委员会是北洋时期考察灾荒原因，研究防灾对策的中央防灾机构。委员会在兴修水利、贮粮积谷、移民垦荒、发展农村经济以及与民间义赈团体合作等方面提出了诸多有建设性的主张，并做了大量工作，在某种程度上推动了北洋时期防灾救荒以及农业、农村的发展。虽然由于财政匮乏、战事多发、吏治腐败等各种因素，制约了其防灾对策的社会和经济绩效，但其中一些防灾思想和对策对我们今天灾荒防治和“三农”问题仍有启迪和借鉴作用。
【关 键 词】北洋政府/全国防灾委员会/防灾思想及对策
全国防灾委员会是北洋政府时期考察研究防灾的中央防灾机构。委员会的诸多防灾思想及对策对北洋时期防灾备荒和农村的发展起到了一定的积极作用，即使在今天看来，对我国当前的灾荒防治和“三农”问题仍有启迪和借鉴作用。不过迄今为止，尚未看到有关全国防灾委员会防灾思想及对策的研究著述。有鉴于此，本文依据民国档案及其它史料，从委员会的设立和职责、防灾思想及对策以及与民间义赈团体合作防灾等方面进行初步探讨，为我们当今的灾荒防治提供一些有益的借鉴。
一、组织设立与职责
北洋政府时期，灾患连年，1919—1920年，北方地区更是发生罕见特大旱荒，“涉及京兆直隶、河南、山东、山西、陕西五省一区”，“被灾县份共计340 县，灾区面积约271.27万余方里，灾民不下3000余万人”。① 旱荒对社会经济造成了巨大的损害和破坏。1921年赈务将近结束之时，广大受灾地区已是疮痍满目，民不聊生，同时南方各省又发生水旱灾害，鉴于灾荒的扩大所引起的一系列社会问题，督办赈务处和各义赈团体如国际统一救灾总会、北五省灾区协济会、华北救灾协会、华北华洋义赈会、直隶义赈会、佛教筹赈会、中国红十字会及美国红十字会等认识到靠灾后些许蠲免、赈济等修修补补的荒政措施已无法根本解决灾荒问题，与其赈灾于已然，毋宁防灾于未萌，且“防灾之款用之于生产之途，非若赈灾之款尽用于消费之地”②，建议政府专设防灾机关。③ 经总统徐世昌核准，1921年6月17日，全国防灾委员会正式成立。成立大会上，中外义赈团体代表济济一堂，当时舆论认为是空前的盛举。④
全国防灾委员会附设于内务部，以“讨论受灾原因，筹设防灾方法，消弥各省区灾歉之发生”⑤ 为宗旨，“对于防灾事件应考察研究，并得建议方法”⑥，即其职责主要是考察灾荒原因，研究防灾对策。凡农田、水利、森林、河流、道路工程、调节粮食、移民垦殖等与荒政有直接关系的事项，以及工业、矿业、救济、劳动等与荒政有间接关系的事项，均由委员会委派中外委员与技术人员赴各地调查，各主管股根据调查所收集的资料，拟定防灾施行方案，通过委员会常会讨论研究，进行议决，议决事件的执行，则是由委员会商由国家和各省地方政府专设的各主管机关分别执行。⑦
此外，北洋政府将1921年北五省赈务结束后督办赈务处赈款结余项下所存的国库券三十余万元、财部欠款数万元余存及海关附加税赈捐余款尚存的八十余万元划充为防灾基金，⑧ 防灾基金由“内务部会同各主管机关指定的款呈明立案，不得移作别用”⑨，由全国防灾委员会负责管理与分配拨用。
二、防灾思想及对策
全国防灾委员会在兴修水利、贮粮积谷、移民垦荒、发展农村经济以及与民间义赈团体、国际组织合作等方面提出了诸多有建设性的主张，其防灾减灾思想及对策主要体现在以下几方面：
（一）注重水利与民生
1.倡导凿井灌田。我国北方农业一直为干旱所困扰。一旦春夏连旱、夏秋连旱乃至跨年度干旱，则作物大幅减产甚至绝收，1920年的华北特大旱荒就是一例。据此，委员会从着眼治理造成灾荒的自然环境的积极防灾观出发，制定了“凿井以汲地下之流灌田”的水利规划，主张通过发展井灌事业，改变靠天吃饭的方式来防旱救荒。
为更有效地推广井灌，“全国防灾委员会咨请内务部责成各省长官督饬各县知事切实筹办此项要政，并以筹办之绩为各县知事办事考成”，“内务部详核之后，认为开渠凿井属备荒切要之图，通行各省区官吏妥事筹办，从严考核，分别奖惩，以专责成”。⑩ 官方力量的介入，不仅使农民靠天吃饭的观念有所改变， 凿井抗旱意识明显增强，也确实加快了凿井灌田的推广速度。1923年，河北省公署规定，凡劝导、补助开凿新井达到一定数目者，分别由省公署、实业厅等记功、给予奖章、奖凭或匾额等。(11) 该省实业厅还在农林讲习所添设凿井班，令各县选送具有旧农业技术经验者入所学习，毕业后派往乡村轮流传习。县级政府也把井灌作为主要水利发展目标，通过引导示范，在某些具有井灌基础的地方或官办林场等试行开凿，逐步推广。河北定县实业局委员李树棠还先后到各村传习机器凿井技术，1923年，曾任山东议会议长的王鸿一将定县翟城村凿井能手请到山东曹州等县传授凿井技术、培训徒弟，在曹州林场凿井时，“观者数千人，四五十里外的农民也都来参观，因此山东省也开始提倡凿井了。此后定县各村仿效，又多凿起井来”。(12)
2.筹修旧渠险堤。近代以来，旧渠险堤至多，以致险象环生，引发许多灾患。全国防灾委员会成立后尽其所能，筹修旧渠险堤，作为防灾与赈灾善后之法。1921年，山东黄河利津、宫家坝决口，全国防灾委员会一方面派委员周象贤、方维因前往黄河实地查勘灾情，与当地河局协同防堵险堤，另一方面急筹堤款，函交通部就邮政、电报及铁路加收赈捐项下拨款，同时分函美国驻华救灾会、华北华洋义赈会、上海华洋义赈会酌拨赈灾余款，协助筹修险堤。(13) 1922年， 经技术人员查勘，全国防灾委员会拨款帮助京西养马厂一带之乡民兴修旧渠河堤，以防旱灾。(14)
3.推广水利公会。水利建设是农业生产有效进行的重要保证，而当时农民贫苦，民力微弱，根本没有能力开渠凿井。就此种情况，委员会认为“水利公会乃群策群力以兴水利，而利农田之一种组织也”，这种团体“费省而效速、事简而易行，有群策群力之功，无垄断倾轧之弊”，并且当时“有已行之而收大效者，如直隶涿鹿县自组织水利公会以来，全县兴办水利，开凿三渠，引水灌溉田亩，农业发达，禾稼丰收，即在平时，每亩平均可获粮食四五石，较之邻县实多获三倍有奇，民国九年天气干旱，五省大饥，邻县多告灾荒，该县不但如常丰收，毫无影响，且因粮价腾贵，所售粮价较之平时获利倍蓰，是水利公会之效也。京兆宛平县之三家店兴隆坝等处亦然”。(15) 因此，委员会主张推广水利公会，各县通过建立这种组织，合力开凿河渠，引流灌溉，凿井筑池，帮助乡农解决无力自行兴办水利的困难。这不仅有助于抗旱防灾，而且有利于农业生产的发展。
为促进水利公会更好地组织建设，委员会制定了水利公会规则，“水利公会由人民依法定手续，自结团体办理。利益均沾、财产共保、不虞垄断、世以相承。”(16) 同时，委员会派员奔赴各地，将其调查的各水利公会组织办法及其成绩编成浅说，分赴乡间进行讲演，劝导、协助乡农组织水利公会。在经费方面，“如因开渠凿井需款浩繁，民力不足，由全国防灾委员会拨款暂垫”，并议决由地方机关设法劝导其各慈善团体现有余款者，各在本地将赈灾余款补助、或设法筹办款项帮助乡民组织水利公会，“并妥定章程，量度财力施行工事，然后由近及远逐渐推广，以防旱涝”。(17) 这些均体现了防灾委员会的重民灾害观。
4.重视林垦。全国防灾委员会认为“我国治河旧法，皆偏重堤防而疏于统筹，修筑堤防非根本治河之计”，“缺乏森林、水土流失为水灾剧烈一根本原因”，树木过度砍伐才是导致我国灾荒频仍的深层原因。(18) 森林植被大面积的毁坏会造成大量的水土流失，进而使本来就不发达的水利系统因泥沙不断淤塞而削弱了蓄水泄水的能力，最终加大水旱灾害发生的频度和强度，形成“水则汪洋一片，旱则赤地千里”的局面。(19) 因此，防灾委员会从长远观点出发，主张植树造林，以达到风调雨顺、抵御自然灾害，为后世谋福的目的。经派员调查，委员会提出于西北山野、受灾各区广植树木，遍造森林，以防水旱两灾，并兼防风沙，调节气候，为后世谋福；并建议各地官厅注重林垦，设大规模林场以为模范，奖劝乡民多事种植之业。(20) 在政府机关的倡导下，1922年云南省实业司在昆明金碧公园设农林馆。1923年，云南省实业司林务处兴办直属造林示范林场，提倡种植。(21) 从以上不难看出，虽然没有明确使用“生态环境”这个词，防灾委员会的主张及其对策实际上已涉及到它的本质，即通过植树造林防止水土流失，改良、保护生态环境，才是根除灾源，造福于民的长远之计。
（二）贮粮积谷，以备灾荒
仓储是我国历代重要的防灾措施，一向被视为“救荒之本”、“国之大事”。它既有预防灾荒的作用，又可以稳定和恢复社会经济、巩固统治秩序。但是，“民国以来，旧有谷仓大都破败，仓制式微，继之而起者，尚无健全之制度”，(22) 进入1920年代，仓政这一重要的防灾减灾机制已近乎瘫痪，仓储大多实际上已名存实亡。全国防灾委员会意识到仓政废弛的严重性，即仓储空虚不仅加重了因大小灾歉而引起的城乡饥荒蔓延，进而更加剧了社会的混乱与动荡。所以委员会积极倡导整顿仓储制度，建议各地方恢复设立常平仓、义仓、社仓，把积谷备荒作为稳定农业、恢复经济的重要举措。具体措施为常平仓“由政府参酌仿照常平仓成法，揆度现情，颁布条例，严定考成，责由各省区县举行”；义仓由全国防灾委员会特设，“先于粮多各地略仿义仓之法，次第举办，逐渐推广”；社仓则“由人民根据实际情况恢复设立”；同时，由委员会对各省粮食出产数目分别调查，根据酌盈情况对粮价做出调节。(23) 当时的一些地区对积谷备荒的重要性表现出了一定的重视。湖南省慈利县议会曾拟定《慈利县营积谷简章》，南县也拟定“办理积谷简章十条”。1923年湖南保靖县筹集社谷，并印发社谷章程19份，至当年12月，12个乡上报共捐谷达629.5担。1924年陈渠珍又继续筹办社仓积谷，每保筹集社谷16石，当地的仓政得到一定的恢复与发展。但是在当时的政治背景下，即使地方仓储刚有所起色，也可能因战争等原因而功亏一篑，如1925、1926两年，熊克武、杨其昌率部10余万人，先后进驻保靖县两个月，城乡社谷就被食用一空。(24)
（三）移民垦荒，发展农业
1920年严重的自然灾害，造成了数以万计的灾民，山东恩县西南一带“逃荒他徙者十有六七”(25)。为了生存，规模庞大的灾民、流民四处奔散。因此，全国防灾委员会规划“移民实边”，指出“移民开垦既可存粮于外府，以备饥荒；又可减少灾民、流民之患，安定社会”。经委员会派员调查，“在黑龙江省，沿黑龙江、嫩江、通河、额尔古纳河一带及沿铁道各地方，将垦及未垦之地，尚有六千万亩水草丰美、土壤膏腴之地，中东铁路交通甚便，可移殖人民九百万人”，建议政府移民东北，通过垦殖边土发展东北农业，也减少内陆省份的压力。(26) 而此时北洋政府发现一战后各国因原料缺乏，纷纷把目光投向中国，尤其是看到沙俄帝国为了从我国东北取得所需物资，以优厚代价鼓励东北的农工商业，尤其是粮食和原料的生产，这也使得其暗自盘算：“倘趁此时机，发展农产，以便输出土货，逐渐增加，以后金融得以周转，商业必因之振兴，工业亦随之发达”(27)，因此对移民东北也积极倡导。据《海关十年报告》（1922—1931）的记载，“多少世纪以来，都有向满洲移民的，但是从来没有像现在这样大的规模”，“由山东和河北向东北移民的狂潮，其规模之大，可以算得是人类有史以来最大的人口移动之一”。(28) 据满铁太平洋问题调查准备委员会统计，1923—1930年，华北移赴东北者约500余万人。(29) 关内移民的大量涌入为东北经济发展提供了大量的劳动力及一定的资金、技术，农业获得了很大的发展，大片的围场和闲荒地变成了农田，耕地面积扩大，农作物产量增加。以东三省耕地面积增加指数为例：1918年为134，1923年为150，1928年则为179。各种农产品的产量也不断增加，以大豆为例：1918为147，1923年为200，1928年为356。(30) 东三省逐步成为我国又一个商品粮生产基地。
为了切实鼓励移民，委员会还建议在生活安置、生产建设等方面为移民提供便利条件，诸如“可在移民之地多设新村，仿行各国最新政制，施行科学政治，并设立学校、医院、银行、各项商贷之行栈、店铺及各种公益团体，以完备新村”；“招集资本家设立公司办理工商各业，并请政府予以保障，奖予殊荣，以期变新辟荒地为市镇”。(31) 这些富有近代色彩的重视民生、改善移民生活的理念具有一定的导向作用，对各地方移民措施的制定具有重要的启发和指导意义。黑龙江省移垦机构采取特许耕种、宽减赋税、保护治安、厉行奖励的措施，起到了显著的效果。黑龙江省的移民自1923年进入急剧增长时期，1923—1930年的7年中，移民高达187.5万人，平均每年27万。(32) 辽宁、吉林地方政府也纷纷出台了垦荒办法，以吸引移民。
（四）、寓防灾于恢复和发展农村经济
连年的灾荒不仅令广大农民陷入饥馑、死亡，而且农业再生产的可能性也被极大地缩小，这使得当时本来就落后的农村经济更加脆弱不堪，以致广大农民根本无力防灾。为提高农民防灾抗灾的能力，全国防灾委员会提出了一系列恢复和发展农村经济的主张，期望一方面令农民逐渐丰裕，即遇灾荒不致流亡、坐以待毙；另一方面提高农民自主防灾抗灾的意识和积极性，以起到标本兼治的作用。
首先，委员会主张借鉴西方国家利用农闲组织乡农学习农事知识的方法，鼓励我国乡农利用农事余暇从事手工业、商业或去工厂参加生产，即从事副业，改变单以农业劳作为主的生产方式来增加农民的收入，壮大农民的经济力量，同时还可兴实业，收工艺之利益。在官方倡议的导向下，“庄稼搅买卖”成为不少地方乡农生产与生活的方式，像当时山西垣曲古城村许多农户利用农闲时间，在自家庭院内做豆腐、发豆芽、开粉坊、油坊、磨房、染坊等，自产自销，收入颇丰。还有一些农户走村串乡裱糊顶篷，油漆等。(33) 此外，当时政府支持民族工业的发展，也为广大农民提供了许多机遇，“农民到城市或为运输事物，或至油厂、陶器厂工作”。(34)
其次，为了帮助农民增产增收，委员会建议政府在农林技术“如作物之改良、佳种之选择”等方面帮助农民，以增收增产。农商部也于1924年8 月制订了相关的专门法规，公布了《农作物选种规则令》，要求各省农业机关尤应试验选用“各地方适应有用”及“将来经济上有利益”之品种，通过品种比较试验，选育出优良品种，隔离栽植，以保持其品质纯正。然后再发给农民，渐次传播。同时，还对商办种苗公司的种苗质量制订了相应的检查、控制措施。(35)
第三，委员会提出“劝导各县设立农工银行，或由各灾区设立因利局，随时以低利贷款给农民，务使其有余力从事于农林事业之改良”，(36) 这样既可使农民的生活得到保障，为农民生产提供物资和资金，又可以在将来回收贷款，减轻国家的财政负担。
此外，委员会还提出“帮助农民防治畜瘟，改良畜种，会同主管机关禁止病畜输入，派员督察”；“学习西方霜雹之防法，劝导资本家仿照欧美成法设立霜雹保险公司，劝导农民组织霜雹保险预防公会”等恢复和发展农村经济的主张。(37)
（五）与民间义赈团体合作防灾
注重与民间义赈团体合作也是全国防灾委员会防灾思想的一大特点。防灾委员会成立后，致力于加强政府与民间义赈团体的合作。委员会聘请了当时许多办赈经验丰富的民间义赈团体负责人任委员会的主任、顾问，如唐宗愈（中国义赈会）、冯煦（上海义赈会）、梁如浩（天津华北华洋义赈会）、熊希龄（北五省灾区协济会）、梁士诒（国际统一救灾总会）、蔡廷干（中国红十字会）、何宗莲（山东灾赈公会）、田应璜（山西筹赈会）、庄蕴宽（佛教筹赈会）等。(38) 1921年10月，全国防灾委员会召开全国各慈善团体共同讨论防灾之法的会议，邀请了许多义赈团体如中国义赈会、国际统一救灾总会、北五省灾区协济会、华北救灾协会、华北华洋义赈会、直隶义赈会、佛教筹赈会、山东灾赈公会、山西筹赈会、上海华洋义赈会的代表参加会议，经共同商讨，制定了诸多防灾议案。(39) 1921年贵州连年灾歉，灾情奇重，易子而食经常有之，惨苦情形不堪闻睹。中国义赈会遴派会员前往履勘，酌择被灾尤重县份查放急赈。函请全国防灾委员会调用委员会职员胡士选、徐钟藩、阎丙南、杜云程、李国桢等五员前往灾区办理赈务。全国防灾委员会不仅准予调用以上五员，相应援照中国义赈会调办义赈，并仍保留其原资原俸，以励义举。(40) 在时局动荡、财政空虚的北洋时期，防灾委员会与民间义赈团体合作防灾救荒的思想，颇具积极意义。一方面，政府的介入使民间义赈团体的办赈工作有了官方力量的保护；另一方面，民间义赈团体在人力、物力、财力上也给予了政府很大的支持。合作在一定程度上弥补了双方各自工作的不足，壮大了防灾力量，是一种行之有效的防灾方式。
此外，《全国防灾委员会章程》明确规定，委员会顾问、委员、技术人员，得以外国人充之。委员会当时所聘的外方顾问有英国人安格联（海关总税务司）；美国人贝克（美国红十字会代表）。外方委员如美国人艾德敷、法国人铎尔孟、荷兰人方维因（水利专家）、俄国人葛诺发、日本人深泽暹、比利时人狄谷等。(41) 这些人士的加入一方面对委员会筹措防灾基金有所帮助，另一方面也为委员会带来了西方的防灾思想，丰富了委员会的防灾理念，对防灾对策的制定也是有所裨益的。与国际救荒合作关系的日益密切与加强，亦是当时传统荒政近代化的一大特色。
三、结语
全国防灾委员会通过探究灾荒原因，研究防灾对策进行事前预防，以减少灾害损失的思想，符合社会发展的客观需要，顺应历史发展的潮流。
全国防灾委员会主张兴修水利根除灾源、储粮备荒、移民垦荒、发展农村经济、与民间义赈团体合作防灾，体现了委员会的重民、重农、重视仓储、重视官民合作的思想观念，这也是近代经世致用思潮在荒政方面的反映。防灾委员会这种关心民瘼、力苏民困、造福人民，重视恢复和发展农业生产，促进农村经济发展以及重视合作以提高防灾减灾能力的防灾思想，在一定程度上促进了北洋时期防灾救荒和农业、农村的发展。这些思想及对策对我国当今防灾备荒也具有现实的指导意义。
当然，全国防灾委员会也是有其历史局限性的，因受到财政匮乏、战事多发、吏治腐败等各种因素的影响和制约，其防灾主张在实际操作过程中效果往往会大打折扣。因此，防治灾荒，社会因素至关重要。就我们当今而言，保持经济的快速发展以及社会的稳定，是减少灾荒的最好途径。
注释：
① 中国第二历史档案馆藏全国防灾委员会档案，1033/20。
② 中国第二历史档案馆藏全国防灾委员会档案，1037/13。
③④ 上海市政协文史资料委员会编：《上海文史资料存稿汇编》（第一册），上海古籍出版社2001年版，第425～427页。
⑤⑥⑦⑨“中华民国”史事纪要编辑委员会编：《中华民国史事纪要（初稿）》（1921年1月至6月），台北，“中华民国”史料研究中心1970—1983年版，第446～448页。
⑧ 中国第二历史档案馆藏全国防灾委员会档案，1037/6。
⑩(13) 中国第二历史档案馆藏全国防灾委员会档案，1033②/28。
(11) 《颁布奖励凿井之省令》，《益事报》1923年1月16日。
(12) 李景汉：《定县社会概况调查》，北京，中国人民大学出版社1986年版，第611页。
(14) 中国第二历史档案馆藏全国防灾委员会档案，1033 ②/19。
(15)(16)(17)(18)(23)(31)(36)(37) 中国第二历史档案馆藏全国防灾委员会档案，1033②/25。
(19) 参见凌道扬：《森林与旱灾之关系》，《水灾的根本救治方法》，《农商公报》，民国11年2月25日，第91期。
(20)(26) 中国第二历史档案馆藏全国防灾委员会档案，1033 ②/24。
(21) 李荣高：《云南民国时期林场考》，《农业考古》2003年第1期。
(22) 邓云特：《中国救荒史》，北京，商务印书馆1937年版，第457页。
(24) 保靖县征史修志领导小组编：《保靖县志》，北京，中国文史出版社1990年版，第251页。
(25) 《赈务通告》，民国九年十二月五日，第四期，《报告》，第13～28页。
(27) 章有义：《中国近代农业史资料》（第2辑），北京，三联书店1957年版，第173页。
(28) 海关十年报告（1922—1931），第1卷，第254页。转引自章有义：《中国近代农业史资料》（1912—1927），第二卷，第639页。
(29) 范立君：《民国时期“闯关东”运动的特点探析》，《吉林师范大学学报》（人文社会科学版），2005年第1期。
(30) 孔经纬：东北经济史，成都，四川人民出版社1986年版，第17页。
(32) 葛剑雄、曹树基、吴松第：《简明中国移民史》，福州，福建人民出版社1993年版，478～479页。
(33) 王云洲：《古城村志》，北京，中华书局1999年版，第69～70页。
(34) 冯和法：《中国农村经济论》，上海，黎明书局1934年版，第188～189页。
(35) 中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第三辑农商（一），南京，江苏古籍出版社1991年版，第350页。
(38)(41) 中国第二历史档案馆藏全国防灾委员会档案，1037/13。
(39) 中国第二历史档案馆藏全国防灾委员会档案，1033 ②/29。
(40) 中国第二历史档案馆藏全国防灾委员会档案，1037/5。
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