武艳敏

(复旦大学历史系,上海200433)

河南大学学报(社会科学版) 2007年1月

摘　要:国民政府时期(1927-1937年)灾荒频仍,出于稳定社会、维护自身统治的目的,国民政府对官方和民间机关、团体运输救灾物品提供免费免税的优惠政策。如要享受此政策,无论官方或民间首先都需要向国民政府有关部门提出申请,并接受它们的核查。通过对有关史料的梳理和考证,自1928年9月至1929年4月间,赈品稽核请运之事是由赈款委员会(1929年3月改名赈灾委员会)和赈务处共同负责;1929年4月至8月,该项业务是以赈灾委员会为主,赈务处为辅的方式进行;1929年8月至1930年2月,此项工作由赈灾委员会负责;1930年2月至1931年8月,由振务委员会负责;1931年8月至1932年8月,由国民政府救济水灾委员会负责;1932年8月,国民政府救济水灾委员会裁撤后该业务又转归振务委员会负责,直到1938年4月该会改组为振济委员会。

关键词:国民政府;稽核请运;赈品;机关;意义;厘清

　　灾荒问题自1985年由李文海牵头组织成立了“近代中国灾荒研究课题组”以来,灾荒史研究的相关成果逐渐增多,较为重要的著作如张水良的《中国灾荒史》(1927-1937),厦门大学出版社1990年出版;李文海等的《中国近代十大灾荒》,上海人民出版社1994年出版;钱钢、耿庆国的《二十世纪中国重灾百录》,上海人民出版社1999年出版;刘仰东、夏明方的《百年中国史话:灾荒史话》,社会科学文献出版社2000年出版;夏明方的《民国时期自然灾害与乡村社会》,中华书局2000年出版;池子华的《中国流民史:近代卷》,安徽人民出版社2001年出版;蔡勤禹的《国家、社会与弱势群体———民国时期的社会救济》(1927-1949),天津人民出版社2003年出版;孙绍骋的《中国救灾制度研究》,商务印书馆2004年出版;袁林的《西北灾荒史》,甘肃人民出版社1994年出版;蔡勤禹的《民间组织与灾荒救治———民国华洋义赈会研究》,商务印书馆2005年出版;汪汉忠的《灾害、社会与现代化》,北京社会科学文献出版社2005年出版,等等。相关的研究论文也不下百篇。但迄今为止,可能因研究者的旨趣不同,对谁是1927-1937年国民政府负责稽核请运赈品的机关这一问题,仍未进入学者的研究视野。

一、问题的提出

灾荒一直是困扰旧中国的严重的社会问题,出于稳定社会、维护自身统治的目的,历代的政府都会采取相应措施加以应对,其中对无论官方抑或民间社会运输救灾物品提供一定的优惠,是政府救灾政策中的一项重要内容,国民政府更是将其条例化、法律化。

国民政府成立之初,就专门对以铁路运输赈济物品作出过条文规定。按照1928年9月交通部呈奉国民政府核准公布的《铁路运输赈济物品条例》,运输赈济物品依照普通运价五折核收现款,请运机关以地方最高行政长官或中央政府及省政府设立专办赈务的正式机关为限,其请运程序为:请运机关先将请运物品的种类、数量及上下车的站点、押运人员的姓名逐项列明,备具印函署名盖章后送交通部核准,之后,交通部填发减价凭单饬令相关路局转运。但运送赈粮须将散放粮票之确实数目出具文件正式证明,若系紧急赈济,来不及将散放粮票确实数目查明者应先声明理由,并于事后补具证明文件以备稽考。[1]5061

如果慈善机关申请免费运输赈品,其程序较官办赈务机关多了一道手续,即它必须先函请散放区域(也就是受灾当地)的地方最高行政长官,由地方行政长官再按照上述规定办法转请交通部核办。[1]5061

除了在运费上给予一定优惠之外,国民政府还提供赈灾物品免税的优惠。根据1929年3月22日财政部公布的《赈灾物品免税章程》规定,对于赈灾物品经财政部核发护照,概予免税;凡运输赈灾物品请求免税者,应由办赈机关按照表格将赈品名称、数量、价值、运输日期、运输路线等项填写五份,送请财政部核发护照,分别令行该管关局免税验放;如因不得已之情行,赈品运输日期及路线有所变动时,必须具文声明由财政部转令各该管各关局卡知照。[2]3140

从上述两项法规条文中,可以发现,凡是申请免费免税必须经过一中间机关进行请转交通部或财政部,方为合乎程序,按说条文规定已经非常明确这一中间机关即是官办的专办赈务之正式机关为合法负责机关,对于谁是这一时期负责稽核请运的机关已不成为什么问题,但是由于在1930年前,全国性的救灾机构如赈灾委员会(前身为赈款委员会)、赈务处同时并存,造成职能重叠,事多掣肘之弊病,尤其在赈运物品免费免税的行政事务上,两机构都想负责此项业务,因而出现了一些不必要的权力上的纠纷。对谁是负责稽核请运机关,实际上并没有解决。而该机关是国家财政收入的“过滤器”,换句话说,就是该机关是决定赈品是否符合免费免税条件的重要关卡,因为据笔者见到的资料,凡是由此机关稽核通过转送交通部和财政部免费免税运输的赈品,几乎全部得到批准答复,铁道部“在本部历来办法,仅凭该会一纸印文,于稽核请运办法相符即行照章饬运”[3]之语可为之作注。加上经该机关稽核请运后所免税费并不在少数,举例来说,自1929年1月至1932年6月,铁道部(原为交通部,但在1928年11月铁道部成立后,该项业务划归铁道部)、财政部遵照行政院命令,连续三年饬令国有各路免税免费运输赈品,仅1929-1930年,国民政府对华洋义赈会运往灾区的粮食免收运费506000余元,免收货捐、统捐172000余元,免收萨托民生渠建筑材料、物品及平绥路运费、北宁路运费14100余元,上项合计豁免之数达745000余元。[4]2-31931年,铁道部称饬运赈粮13万余吨,赈衣50余万套,各路运费之损失,以400公里计算,每月在280余万元以上,如果考虑到两三路联运之事,损失应在此数之上,而各省请运平粜粮米尚不包括在内,运往灾区工赈的石灰、洋灰、美麦、面粉等数量更不知若干。[5]由此可以看出该机关及其负责的此项业务影响国家财政状况之程度,另外,该机关也是考察这一时期救灾行政机构必不可少的一环,因此,实有进一步厘清的必要。通过考察该问题,对于我们从一个全新视角认识财政、路政的影响因素以及梳理救灾机构演变过程都具有重要意义。

二、对稽核请运机关演变的考察

国民政府初期的救灾行政机构,可谓繁多庞杂,变化较快。1928年4月,因直鲁灾荒,设置直鲁赈灾委员会,并特派委员,[6]17嗣后各省报灾请赈日见纷繁,到八月间政府特设赈务处、赈款委员会分掌全国赈务行政,并于全国灾重之地成立专门救济机构,如豫陕甘赈灾委员会、晋冀察绥赈灾委员会、两粤赈灾委员会等。旋因各会林立,对外募款及施赈方针多不一致,遂于1929年2月间明令将各赈务机关一律合并,组织成立国民政府赈灾委员会,继以所司各事系属行政院职掌范围,乃于4月间修正组织条例,直属行政院办理全国赈灾事宜。1930年1月,奉令改组更名为振务委员会,[1][7]2直到1938年4月23日,该会改名为振济委员会,[6]61此即这一时期救灾行政的大致演变过程。但这大致过程并不包括赈务处的最终去向,有关赈务处的裁并与本文下面的讨论关系密切,从以下考察中,可逐渐了解其裁并的原因和时间。[8]41

从上文可知,自1928年8月全国赈务行政开始分掌于赈务处和赈款委员会,而9月份《铁路运输赈济物品条例》开始公布,因此从1928年9月至1929年4月期间,从理论上说,有关赈品稽核请运之事是由赈款委员会(1929年3月改名为赈灾委员会)和赈务处共同负责,凡是请运赈品者,要么上呈赈款委员会或赈灾委员会核转,要么呈请赈务处核转,据推测实际上也应是如此进行的。因为1929年4月份铁道部已认识到此问题的严重性,专门与赈灾委员会共同拟定《稽核请运赈品办法》九条,进一步指明,请运物品需将经过筹款情形、拟购赈粮数目、由某站装车至某站卸车、押运人姓名及卸车后运往何处散放并散放赈粮票之确实数目,逐项列表备具印函署名盖章送赈灾委员会核准后,再由赈灾委员会转行铁道部饬运。[9]该办法上呈行政院以后,被予以修正备案,在赈灾委员会的311号函中,有关稽核机关的规定更是明确“嗣后无论何项办振机关请运赈品,均须由敝会(即赈灾委员会,笔者按)核转大部(即铁道部,笔者按)办理,如未经由敝会核转之件,均请大部拒绝,庶便稽核而免流弊”。[8]40

按说负责稽核机关的规定已是再明白不过了,但是行政院批准的这种规定本身与前面的命令却是相互矛盾的。因为行政院曾经有令,规定各机关承运赈品,须呈由国民政府赈务处或赈灾委员会核转铁道部免费或记账饬运,且历办有案,这就使下面具体办事机关操作起来比较麻烦,铁道部为此曾征询行政院意见,但行政院未予函复。之后,在1929年6月29日,为同一事情,铁道部辗转稽核,分别函复,既费手续,复虞错误,长此办理,贻误必多,嗣后关于请运赈品,请赈灾会与赈务处协商办理而函两办赈机构。对此函询,赈灾委员会于7月15日一方面复函铁道部:查各慈善机关请运赈品案件,为数甚多,如每遇一件,即会商赈务处,往返辗转,贻误必多,前定运输赈品办法九条,为本会与大部会商,应由大部主持,请暂时按照与其订立办法执行;另一方面以请运赈品是否需与赈务处会商上呈行政院。行政院于7月19日第1853号指令称:既有办法,自不必再由赈务处转请,月终汇咨内政部交赈务处备查可也。[5]随着1930年2月赈灾委员会改组成立为振务委员会,相应地此项请运赈品免费免税事务就转归振务委员会的职责范围之内,并于1930年2月24日国民政府核准公布的《振务委员会各组办事规程》中加以明确规定,由该会下设之筹振组具体负责振品运输的免税免费各项护照以及舟车装载接洽事项。[10]796而赈务处对于1929年6月份铁道部的函询,却一直没有回复,直至1930年12月之前也未到铁道部请运赈品。尽管赈务处未函复铁道部,但在1929年7月27日曾有内政部咨赈灾委员会的公文,称行政院指令慈善团体请运赈品勿庸再由赈务处转请,以省手续,可知赈务处此时明确承认了稽核请运负责机关而成为赈灾委员会。[8]40

故依照以上各案,可以认为稽核请运赈品的机关在1930年2月之前以赈灾委员会为当然之机关,之后以由赈灾委员会改组而成立的振务委员会为合法之机关。铁道部也言:“举凡运输赈品,即凭振务委员会公函饬运,历办一年有余,从无贻误。”[8]40-41赈务处则只在1929年8月份之前在稽核请运赈品中扮演了一定的角色。

但是在1930年12月份,赈务处突然去函铁道部,请饬北宁路局免费运输天津慈善联合会开办粥厂赈粮,遭到铁道部以“手续不合”为由的婉拒,并声明请该处转振务委员会核转本部饬路代运,以符成案。但赈务处不以为然,不但多次去函铁道部称其为赈务永久机关,同时还派专人携函到铁道部,声称为永久机关,并以1929年财政部批准的预算经费成立为凭,致使铁道部应付深感为难,“如准其所请,则又恢复以前纠纷情状”,为此,铁道部请提交国务会议确定负责请运赈品机关,以便遵循。经行政院第五次国务会议议决:请运赈品,由振务委员会核转。[8]41至此,有关赈品运输的负责请运核转机关的确定算是告一段落,在相当长的时间内含混不清的手续问题得以理清。赈务处经此事后,也因与振务委员会存在许多职责不清的问题,尤其是在稽核请运行政事务上二者有一定矛盾,徒增办事效率的低下,自1931年裁撤之。[11]

1931年发生了遍及数省的江淮大水,国民政府为救济全国水灾,于1931年8月,特设以宋子文为委员长的国民政府救济水灾委员会,为统一事权,避免手续重复之弊,关于交通、财政、铁道各部之转请免费免税护照并电报执照之事,一度皆移归救济水灾委员会办理,以期收容宏速之效。[12]24国民政府救济水灾委员会裁撤后,稽核请运等事又转归振务委员会负责。

综上所述,抗战前国民政府负责稽核请运赈品的机关经历了以下几个阶段:自1928年9月至1929年4月间,赈品稽核请运之事是由赈款委员会(1929年3月改名赈灾委员会)和赈务处共同负责;1929年4月至8月,该项业务是以赈灾委员会为主,赈务处为辅的方式进行;1929年8月至1930年2月,此项工作由赈灾委员会负责;1930年2月至1931年8月,由振务委员会负责;1931年8月至1932年8月由国民政府救济水灾委员会负责;1932年8月,国民政府救济水灾委员会裁撤后,该业务又转归振务委员会负责,直到1938年4月该会改组为振济委员会。

三、稽核请运赈品机关的历史地位和作用

上述负责稽核请运的赈灾机关,作为中国历史上首次设立的专门救灾主管机关,在国民政府时期发挥了一定积极作用。首先是该机构的设立,使得灾情发生后有关救灾的事务有了专门负责机关,为及时组织相应的人力、物力进行灾荒救助提供了组织保证,这是民国社会救济行政向着系统化、专门化方向发展的表现,表明了社会救济事业的进步。其次是该机构成立后,设立了一系列的法规、条文,对各层次救灾机构应尽的职责、工作范围、会务等进行了制度规定,使整个社会救灾事业逐步纳入法制化轨道,为以后救灾事业的发展奠定了初步基础。再次是该机构成立后,为激励社会各阶层,尤其是社会慈善团体运输救灾物资的积极性,与铁路、交通、财政各有关部门及时协调沟通,尽可能为赈运物品的运输提供优惠,充分调动了医药、粮食、衣服等社会资源对灾荒的投入,为救灾成效的提高奠定了物质基础。尤其是该机构不仅在历次大的灾荒,如1928-1930年的西北大旱灾、1931年江淮大水灾、1933年黄河大水、1935年长江及黄河大水灾、1937年四川大旱等的灾情调查和传递、筹款呼吁、物资调运、查灾放赈、疫情防治等临时性救灾工作中作出了一定成绩,减少了历次灾荒后人员的生命和财产损失,同时,还注重平时的堤防整修、卫生防疫、道路修筑等灾后补救和灾前预防工作,尽可能减少灾荒再次发生的条件和机缘,为社会的稳定发展作出了一定贡献。

虽然上述赈灾机构在预防和救助灾荒,减少灾后人员死亡和物资财产损失方面作出了积极努力和一定贡献,但是,由于该机构权轻位卑,无力统筹全局,加上经费不足,专门社会救济人才的缺乏等因素,对于该机构的地位和作用也不应特别夸大。

参考文献:

[1]中华民国法规大全:4[Z].北京:商务印书馆,1936.

[2]中华民国法规大全:3[Z].北京:商务印书馆,1936.

[3]关于采运赈粮赈品请财政部颁发免税护照文书[Z].南京:中国第二历史档案馆,全宗号:116,案卷号:31.

[4]中国华洋义赈救灾总会·民国十九年度赈务报告书[Z].1931.

[5]赈灾委员会制定输运振品免费章则及有关文书[Z].南京:中国第二历史档案馆,全宗号:116,案卷号:2.

[6]刘国铭.中华民国国民政府军政职官人物志[Z].北京:春秋出版社,1989.

[7]振务委员会总务组.振务特刊,1931.

[8]行政院秘书处.国民政府行政院公报216号[R].行政院训令4614号·1930-12-24·

[9]振务委员会办事规程[Z].南京:中国第二历史档案馆,全宗号:116,案卷号:6(1).

[10]中华民国法规大全:1[Z].北京:商务印书馆,1936·

[11]内政部接收北京赈务公署并成立赈务处及其改组裁撤事项[Z].南京:中国第二历史档案馆,全宗号:1,案卷号:1961.

[12]行政院秘书处.国民政府行政院公报284号[R].行政院训令第4247号·1931-08-27·