20世纪20年代末绥远旱灾救济中的政府角色分析

于永/布仁吉日嘎拉

【原文出处】《内蒙古师范大学学报：哲社版》(呼和浩特)2006年6期第37～42页

    【作者简介】于永(1965-)，男，蒙古族，内蒙古喀喇沁旗人，内蒙古师范大学历史文化学院副院长，教授，史学博士；

    布仁吉日嘎拉(1964-)，男，蒙古族，内蒙古师范大学地理科学学院副教授。内蒙古　呼和浩特　010022

   【内容提要】 1926-1929年，绥远地区发生了百年不遇的旱灾。绥远地方政府组建了救灾机构，制定了救灾的规章制度；采取了调查灾情，报告、宣传灾情，筹集款、物，发放籽种，施粥、平粜、工赈，设收容所，剿灭土匪，防疫，防灾等种种措施；部分地履行了政府的职能。但是由于军阀混战，政局动荡等原因，政府更多的注意力在如何筹集军费，如何调运军队，而在筹集赈灾款项，剿灭土匪和调运赈灾物资方面，力不从心，导致土匪猖獗、赈款赈物杯水车薪，不敷分配。大部分灾民因为得不到政府的救助，卖儿鬻女，流离失所，酿成一幅悲惨景象。

   【关 键 词】20世纪20年代/绥远地区/旱灾/救济/政府
   
    20世纪20年代末的绥远包括今内蒙古西部的乌兰察布盟、呼和浩特、包头、巴彦淖尔盟、伊克昭盟等地区，有17个县（设治局）和15个蒙旗，村落7000，人口300余万。20世纪20年代末的绥远旱灾发生于1926-1929年。此次旱灾1926年已见端倪，经1927年的春旱，到1928和1929年，灾情达到最严重的程度，受灾地区遍及全省，受灾人口达149万余人。
    “灾”是自然现象，“荒”是社会现象。二者因果联系的程度取决于社会防灾与抗灾的力度。政府是防灾与抗灾的当然组织者。在20世纪20年代末的绥远旱灾救济过程中，政府发挥了怎样的作用，笔者以绥远省政府为对象，兼及中央政府和县政府，予以初步阐述和分析。
    一、政府的救灾工作
    （一）组建机构，制定规章制度
    1926年春夏之交，绥远全境干旱，庄稼多枯死。同时，晋军、奉军联合进攻国民军，10余万国民军经过归绥、河套向西溃退。国民军西撤，土匪乘势蜂起。9月，晋军入归化城。旱灾、兵灾、匪灾交织在一起。据不完全调查，到该年的11月份，受灾难民已经达到60余万[1]。在这种形势下，1926年10月20日，绥远地方人士组织成立了“绥远旱灾兵灾救济会”，李景泉为会长，郭象伋为副会长①。11月份，晋军支持的归绥道尹公署成立了全区性的赈灾机构“绥远赈务处”，附属于绥远特别区政府。“绥远赈务处”没有赈灾物资，是空架子，继续由“绥远旱灾兵灾救济会”做实际的赈灾工作。
    1927年11月，奉军赶走了晋军，控制了归绥城，奉军将领郭希鹏代理绥远都统。1928年1月23日，绥远特别省召集地方绅商各界，组成了绥远灾民救济会，推都统郭希鹏为会长，垦务局总办孟斌仪和杨名声为名誉副会长，政务厅厅长刘亥年，财政厅厅长杨在中，归绥道尹刘廷选，警务处处长刘振东，平民教育处总办郭象伋，绥远总商会会长范瀛洲为副会长[2]。1928年初，南京国民政府组织“二次北伐”，奉军失败，退到关外。4月，晋军重新控制了绥远地区。此时，绥远的灾情已经到了非常严重的程度，灾民占全区人数1/3以上。绥远特别省政府鉴于灾情重大，设赈务处，负责赈灾工作。救济会、商会、农会、教育会等地方团体，合组了绥远赈灾委员会[3]。
    到1928年底，绥远已经有了3处赈灾机关，分别是省政府附属的赈务处，国民党党部指导委员会及各机关法团组织的赈灾委员会，地方人士组织的旱灾兵灾救济委员会。这三个机关不相隶属，事权不一，办事迟滞。徐永昌主政绥远后，决定整理赈务，合并赈灾机关、团体为一处。1928年12月16日，取消了原有的赈务处、赈灾委员会、救济委员会等机构，合组绥远省赈务会。徐永昌兼任绥远省赈务会主席，由省政府委员2人（民政、财政两厅长）、省国民党党部指导委员会2人、地方各法团7人组成常务委员会。下设事务、执行、监察三处。执行处分为筹募、调查、放赈、采运、保管、工赈、平粜等七组。服务人员驻省办公。
    绥远省赈务会成立后，制定、颁布了一系列的规章制度，包括：《绥远省赈务会组织章程》、《各县办赈人员负责救济灾民办法》、《绥远工赈监督通则》、《借用籽种办法》、《借用耕牛办法》、《临时借用籽种办法》、《工赈进行大纲》、《集款购借麦种委员会简章》、《绥远省各县平粜局章程》、《萨托两县渠工管理处暂行办法》、《限制各县人民请求拨车买粮办法》①。1929年12月，民政厅在行政官吏考核条例中还提出，对于办理赈务异常出力者，予以奖励。办理赈务不力或者擅自挪用赈款者予以惩戒的规定[4]。
    20世纪20年代末的绥远旱灾并非一省之灾，整个华北地区，均遭受了严重的旱灾。范围之大，程度之深，是历史上罕见的。为了开展救灾工作，南京国民政府也成立了赈灾组织“国民政府灾赈委员会”，各部长直接负一部分责任，财、铁、内、外部长被任命为委员。1928年9月4日，“国民政府灾赈委员会”在南京召开会议，到会者有薛笃弼、王正廷、许世英等，决定了赈济标准：第一，地方偏灾，由省政府办理；第二，新稼已经收者不赈，但是旧灾过重地区，可酌情工赈；第三，虽有一部分受灾，但是地方富庶，政府尚有余力者不赈；第四，中央赈款以办工赈不办急赈为原则；第五，确实有办急赈必要时，以施粮为原则；第六，工赈以用人多、工作易、就地施工与防灾有关为原则[5]。
    （二）采取多种措施，开展救灾和防灾工作
    1.调查灾情。调查灾情，弄清灾情程度，是救灾的前提。绥远省政府对此项工作非常重视。《绥远省赈务会组织章程》明确规定调查灾区及赈务状况是执行处的职权。绥远省政府的灾情调查依然是由政府逐级下达命令，由村而乡而区而县，逐一汇总到省政府。绥远省赈务会多次根据需要制定灾情调查表，令各县调查。有国民政府下令调查的内容，有绥远省赈务会自行调查的内容[6]。
    1929年1月，赈务会准备对归绥县亦贫人群进行赈济，归绥县政府奉命进行调查，得到比较准确的数字：第一区305人，第二区276人，第三区423人，第四区239人，第五区578人，第六区178人，共计1999人[7]。
    通过各县的调查报告，对全省灾情，除了蒙旗外，已经基本掌握。
    表1　各县灾民人数统计表

县名　　 人数　　 县名　　 人数　　　县名　　 人数归绥　　104722　　固阳　　 22600　　 包头　　 97875临河　　 62887　　兴和　　 74149　　清水河　　44000萨县　　207683　　武川　　 61419　　 五原　　　6167丰镇　　227166　　陶林　　 34998　　大佘太　　11700托县　　109627　　和林　　113170　　东胜　　　 4518集宁　　165533　　凉城　　150605

    资料来源：《绥远灾情》，《大公报》1929年1月28日
    上表中，绥远全省被灾总人数为1498819人，极贫人数为999216人，次贫人数为499603人[8]。
    1929年，国民政府也派出灾情视察委员王瑚到绥远等地视察灾情。
    2.报告、宣传灾情。及时、准确地向上级政府和外界报告、宣传受灾情况，才能唤起各界注意，激发同情心，有效地筹集赈灾物资。绥远政府在报告、宣传灾情方面，也做了许多努力。
    首先，通过电报、信函向外界报告和宣传灾情，呼吁救济。1928年7月6日，绥远全区旱灾兵灾救济会、绥远十字分会、包头分会、绥远全区教育会、各县教育会、各县农会、绥远总商会、各县商会、绥远回教促进会、乌伊两盟联合会，联名投函《大公报》，呼吁救灾。10月23日，绥远党务指导委员会、绥远赈灾委员会、红十字分会等各团体，**中央速筑包宁路以工代赈。1929年1月15日，中国国民党绥远省党务指导委员会向南京中央执行委员会、国民政府、冀察绥赈灾委员会、阎总司令、各省各级党部、各级政府、各民众团体、各报社发出求赈电报[9]。2月22日，徐永昌致信东北灾赈委员会朱庆澜：“今蒙旗灾情之重，至于寸草皆无，蒙旗所赖以为财产之牲畜倒毙以千万计。此次灾情愈北愈重，绥区以蒙旗为尤甚。”蒙旗赈济尤不容稍缓，不可歧视[10]。
    其次，向平津及东三省派驻代表，劝募赈款和赈品。1928年12月绥远省赈务会成立后，派遣采运组正副主任常驻大同和丰镇。潘秀仁、赵允义到天津和沈阳，尹光宇到北平，阎继璈和阎伟在南京，作为绥远代表，向各方面求援。12月16日，赵允义、潘秀仁在北平中山公园来今雨轩招待新闻记者，报告该处灾情[11]。省府主席徐永昌还多次派秘书长濮绍戡到平、津等处，向各慈善团体接洽。
    此外，绥远省政府还邀请北京、天津等地著名报纸杂志的记者到绥远采访，编辑了《绥远灾民》的小册子，还计划摄制反映绥远灾情实际状况的电影到各大都市巡回放映。
    3.筹集款、物。1928年2月18日，省长公署通令全省各机关，劝募捐款[2]。10月，决定平绥铁路附加一成作为赈款。11月，阎锡山致电南京国民政府内政部赈务处，请求发巨款，并由海关或铁路附征赈捐，以资赈济。向北平、天津、沈阳等地派出代表，与各慈善团体接洽。
    国民政府也对募集赈款做出了规定：凡是政府官员，薪在400元和以上的官吏，捐薪1月，自1929年1月至4月，按月扣除。薪在200元及以上的官员，捐薪半月。薪在100元及以上的官吏，捐薪1/5。为了鼓励捐款，还制定了奖励捐款办法，捐款100元至500元者，赠银质奖章1枚；捐款自500元至1万元者，赠金质奖章1枚；捐款在1万元以上者，赠匾1方[12]。
    通过以上措施，绥远灾区从以下途径获得了一定数量的救灾款物。1926年冬，绥远旱灾兵灾救济会从阎锡山、商震、绥远财政厅和山西、河北两省的慈善机关得到近2万元的捐款③。1928年4月，绥远都统郭希鹏派人往东北奉吉黑热四省采购赈粮2500石[13]。9月，南京国民政府收到海外华侨第一次捐款银洋30万元，分配给绥远2万元。12月，东省捐助赈粮30万元，绥远得3万元的粮食。1929年3月，政府批准发行救济债券1千万元，拿出340万元用于灾情最重的7个省，分配给绥远35万元的债券[12]。后追加到70万元。平绥路按照票价附收一成绥远赈捐，此款每月在5万元上下[14]。自1928年10月至1929年2月3日，共收洋241870元。华北赈灾会助洋2000元，绥包各商号助洋1000元，绥远省旱灾兵灾救济会交126200元，绥远省赈灾委员会交6610元，各机关薪俸3210元，省政府二成赈款11540元，察绥总稽查处二五赈款107900余元，财政厅铁路货捐附加赈款33051元，粮食出口捐附加赈款470余元，戏妓捐附加赈款450余元。借华洋义赈会洋5万元，借上海救生会洋3万元。阎锡山拨旧军衣32545件，东北筹赈会助新棉衣1000套[8]。4月22日，南京赈灾委员会从储存赈款中拨给绥远省1万元。
    4.发放赈款、物。(1)施粥。施粥是急赈，是对赤贫者的赈济。绥远赈务会在各县城均有急赈。有的地方是党部或者政府出面组织，有些地方则是通过补助各地慈善机构来完成的。
    1928年初冬，国民党萨拉齐县党部在城里的奶奶庙设立了粥厂，凡是揭不开锅的鳏寡孤独及贫民乞丐，每天下午可以到粥厂领一大碗小米稀粥。赈粥的小米是黑龙江省安达县杜家的私人粮食。杜延年是北平万国道德总会的理事长②。在萨拉齐，赈济会与耶稣教堂合作，在关帝庙设粥厂，每日每人发给稠粥两次，灾民约计6000余名[15]。集宁县向省会呼吁：“地方粥厂，存米无几，若省赈会不予充分接济，停顿不远了。”[16]929年春，武川县政府设立粥厂3处，赈济灾民③。
    (2)平粜。省款办理平粜局一处，由丰镇、大同两处买小米5400余石，由天津买回面粉3000袋，共售小米2400石，白面3000袋。此外由宣化买妥高粮3000石。规定了平粜章程，令各县开办平粜局，省府拨款补助。除了包、萨两县依据章程设立外，其余各县因为筹款困难，未能照办。
    (3)工赈。工赈主要有两项工作，一是开挖渠道，二是修路。最大的开渠工程是民生渠，计划开渠195里，需要款439690元。该渠于1928年开工修建，录用民工最多时近万人。托县李三壕开渠70余里，需要款137730余元，固阳县干支渠3条约5里，需要款34 406元。筑路方面，计划修建包宁、绥兴、绥清、包东、东天、归武、陶卓、萨武、绥托、卓凉、固包、武固、五乌等汽车路13条，需要款项303260余元，除了包宁路需款万余元，已经开工外，其余因为无款，虽然有计划未能开工。
    (4)发放籽种。1929年春天，共购买发放了两批籽种。第一批发放地点和数目如下：
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    第二次绥远赈务会又贷予归绥、和林、托克托、武川等14县局，小麦500吨、草麦200吨。此外又由丰镇购运草麦种子2600石，在晋北各县购买菜籽数十石。又在北平华洋义赈会借洋5万元，上海济生会借洋2万元，全数购买籽种，均由赈务会派员监放。武川自行向平市官钱局借款6万元，购买籽种④。
    5.设收容所。1929年1月，绥远城设立难民收容所两处，一在小召，专收男子；一在东顺街蒙古营盘内，专收女子。每日由红十字会发给粥饭两次[7]。
    此外，归绥公安局长卜兆瑞奉命筹办鬻卖妇孺收容所，于1929年3月开办，归红十字会接收办理，所长杨归正，地址在太平召万胜合内，收容百余人，每日每人发生活费洋二角，维持现状，并通知各县妇孺家长，等年景转好，令其将所用之款如数还出，取保领回[18]。
    6.剿灭土匪。土匪是绥远灾荒的原因之一。哪个村子遭到土匪骚扰，哪个村子就沦为贫穷，就失去了抗御天灾的能力。据家住萨拉齐的韩振誉回忆，其家曾经是20口左右的中等生活水平的大家庭，有耕地的骡马3头，四、五个劳动力。1925年旧历2月间，刘喇嘛的土匪百余人闯进村里，把3头骡马一起抢去，放了火，勒索了500元现大洋，从此这个家庭破产了，开始逃荒⑤。
    不剿灭土匪也无法开展抗灾工作。1927年，五原、临河地区稍有收成，萨、托、固、包各县人民纷纷弃家就食，不料匪首赵半吊，竟将该处存粮付之一炬。饥民不死于故乡，而死于中途者，不可胜计[19]。1926年中秋，匪首陈德胜率两千多人拥入固阳县城，公开刁抢欺压百姓，把田间割倒的庄稼或者喂马，或者当柴烧。并把囤积于窖里的粮食洗劫一空③。
    李培基就任绥远都统后，组织剿匪工作，调重兵把徐文彪旅包围于萨拉齐城内，全部缴械。警备司令王治安到绥远以来，督敕各部，痛剿土匪，绥远匪首赵半吊子（赵青山）势力不支，窜往五原、临河一带，复经过骑兵司令赵印甫追剿，于1929年3月在五原被活捉正法[20]。绥远土匪共6股，到1929年春，除投诚外，大部分被消灭[21]。
    7.防疫。绥远鼠疫蔓延，卫生部派员赴绥防疫。技正周文达，防疫司景科长和技师马志道、曾普，会同中央防疫处技师杨澄漳，赴绥设法防治。1929年3月13日，肃清绥远鼠疫回平。
    绥远省地方在防疫工作方面，也有所准备。集宁县政府赈分会樊中府到省城，向绥远省医院宋大夫请示预防办法，民政厅陈厅长予以许多防疫工具，如疫苗、石炭酸、卫生球之类。樊还准备向国内各大医院及卫生部北平中央防疫所，函求防疫书籍，逐日派人在灾民聚集之地讲演防疫常识，以唤醒人民自防[16]。
    8.防灾。1929年春，绥远赈务会制定了防灾计划。(1)秋收后，令各县转令各村，一律组设农仓，由各村民公推公正耆老管理，裨全村农民均按地亩多寡积储米谷，以防灾歉；(2)今年本省对于播种鸦片，绝对严行禁止；(3)制定一个奖励农民造井章程，分令各县转令各村，普遍造井，以防旱灾；(4)将现在已经办理的工赈工程如水利等项目早日完成，使今年农民受益，即使春耕不受益，短期的农产品如小糜黍等类，或可及时耕种；(5)积极宣传造林；(6)今年秋收后，无论如何丰收，亦应该禁止米粮出口[22]。
    二、政府救灾角色分析
    从1926年到1929年长达4年的旱灾中，政府经历了一个从无所作为到有限作为的角色转变。
    （一）“无所作为”的阶段及表现
    1926年至1928年底，属于政府无所作为阶段。具体表现在以下几个方面：
    1.土匪猖獗，政府无暇无力剿匪。随着国民军西撤，很多曾经被国民军收编的土匪重操旧业。百姓生计困难，也产生了很多新土匪。通过拣拾、抢夺国民军武器，土匪实力大增。1926年8月，匪首大辫四子率众突入五原县城乡，搜抢两日。是年中秋，匪首陈德胜率二千多人拥入固阳县城公开刁抢欺压百姓。把固阳县改为陈胜县，官方无能为力。12月，土匪小金子、大白崞、小白崞匪众千余人，乘虚入五原县，散住各乡，大肆抢劫③。绥远匪首赵半吊子（赵青山），曾经被满泰收编为绥远骑兵二师，自1927年冬至1928年春危害各县，1928年12月1日，攻陷萨拉齐大岱村，村民死伤无数，房屋焚烧过半。在各村奸淫掳掠，杀人放火，无所不为。各村居民纷纷逃入察素齐镇，该镇因有驻军，原有居民不过400户，逃至者达万余人[23]。
    2.继续搜刮百姓。1928年，丰镇知事和克俭组织衙役队10余队，每队设队长一人，由本地老吏及地痞充任，向乡村强迫预征收1929年的钱粮，和早已经豁免的1927年的钱粮[24]。1927年3月，绥远都统商震在归绥设立地亩清丈局，利用清丈土地发放《土地大照》，向蒙汉农民收取土地清丈费。
    3.救灾意识淡薄。在运输救济物资非常紧张的时候，平奉路局从平绥路局借走54、57、66号机车，借走1211号客车，到1928年9月始终不能归还。1927年，开放烟禁，鼓励种植鸦片。1929年春，绥远赈务委员会总结灾荒教训时，才认识到“本省土地，水田少而旱田多，而鸦片一物，又非水地不能种。若水地尽种鸦片，则一遭旱灾，旱地五谷绝种矣。本省去年被灾之原因虽然多，而末禁止种鸦片，亦是酿成灾荒原因之一”[22]。
    绥远省政府虽然成立了附属的赈灾组织，但是只具有象征意义，没有实际开展工作。据当时在绥远旱灾兵灾救济会工作的屠义源回忆，商震任绥远都统，根本不关心受灾人民，而是从增加捐税、种植鸦片、清理余荒夹荒的收入，来养活两万多穷兵和饿匪。救济会向都统署要求筹拨赈粮，筹借牛犋和种子，呼吁肃清土匪，建议暂缓加税、种烟和清丈地亩，均置之不理。晋系军阀不支持赈灾，奉系军阀也不支持赈灾。1928年2月，奉军支持的归绥道尹刘廷选成立了绥远赈济会，把绥远旱灾兵灾救济会的人调去办公。但是奉军不给现款，由东北拨运米粮，由于军运繁忙，无法运到绥远，实无赈济可言[1]。
    （二）“有限作为”的阶段及表现
    从1928年夏开始，到1929年底，无论是绥远省政府，还是南京国民政府，展开了比较多的救灾活动，收到了一定的效果，但是其救灾行为只能界定为“有限作为”。
    1.救灾组织力度不够。运力不足，没能把筹集到的粮食及时运到灾区。1929年，东北方面给了赈粮5700余石，由于运输困难，只运回了一半。赈务会在大同丰镇购买了1.1万吨粮食，由于没有车辆，运不到绥远包头发放和平粜。大同小米每斗只售7角，至归绥已达3元。萨拉齐等处则在4元以上。多半受交通不便之影响。即交通机关之赈粮，亦多因交通不便，不能立即运放。铁路缺乏火车，实置许多灾民之死地。“在北京天津等地，有千千万万吨麦子小米，那是赈灾委员会收集的（大部分来自国外的捐献），可是却不能运去救济灾民”[25]。
    政府没有有效的措施，奸商囤积居奇情况很严重。1929年秋，《大公报》了解到：“绥省今年秋收，又复不佳，一般奸商乘此居奇，近日粮价纷纷飞涨，小米每斗已涨至3元，高粮每斗已经涨至二元七角。白面每元不及六斤，小面每元不及七斤。”[26]斯诺也在文章中愤怒地抨击：“我在萨拉齐街上看到过新尸，在农村里看到过万人冢里一层层埋着几十个这种灾荒和时疫的受害者。但是这毕竟还不是最叫人吃惊的。叫人吃惊的事情是，在许多这种城市里，仍有许多有钱人，囤积大米小麦的商人、地主老财，他们有武装警卫保护着他们在大发其财。叫人吃惊的事情是，在城市里，做官的和歌妓舞女打麻将，那里有的是粮食谷物，而且好几个月一直都有。”[25]
    平绥路附加一成赈捐，截至7月底满期。因为种种关系未能满期。此项赈款每月约四、五万元，是绥远省赈款的重要来源。赈务会不得已再行通电乞赈[27]。
    绥远省赈务会也叹息：“现在各方面对于本省灾情，冀其援手者，仅有华洋义赈会和关东一隅。此外各省区均在自顾不暇之际，即以中央而论，亦正与各省区抱同病之叹！”[22]
    1929年4月，绥远省赈务会会长冯曦对记者说：“省政府自去年就地设法维持外，向各慈善团体呼吁再三，如华洋义赈会、东北赈务会、红十字会、各处耶稣天主教堂等，皆有极大济施。粥厂林立，济会遍设。无如比户成灾，救济为难，省政府已力尽气竭。”[28]
    2.筹集到的赈款赈物，只解决了部分灾民困难。据集宁县赈务分会报告，人民因为乡间无物可食，乃背井离乡，到县城喝粥者，已经有八、九千之众。虽有救世军设有容三千人之粥厂，仍有二千人向隅，无法生活。集宁县有灾民9万余人，靠平粜局买米者只有1.5万人[16]。
    自1928年，固阳、萨拉齐、托克托等地区，一般灾民无法谋生，典房卖地，不值一文，遂行卖妻鬻女，聊顾目前，他处闻风而来婚买者，每县约在数千妇女之多。到了1929年春，此风尤为盛行。“被灾各县城内旅店中，婚卖妇女者，成群结伙，大有拥挤无以容纳之忧，统计约有千余人”[29]。
    1929年春耕，散发籽种是一次最大规模的救济活动。前后两批共筹集籽种数千吨，但是也只能播种一半的耕地。鬻卖的妇女儿童有数万人，绥远省公安局设立的收容所仅收容了200多人，与被卖掉的妇女儿童比，仅相当于几个村子的数字。向北平慈幼院输送的儿童也只有150人，距离遭受灾荒折磨的儿童相差何止百倍。
    （三）原因分析
    政府在严重的旱灾面前表现得如此无能和低能，原因是什么？根本原因在于政局动荡。20世纪20年代，正是北洋军阀混战和国民党新军阀混战时期，对立双方为了赢得战争，不择手段。
    首先，军费优先，挤压赈灾费用。南京国民政府发行了1000万救国公债，大部分被蒋介石用于与冯玉祥、李宗仁和阎锡山的战争，用于旱灾救济的部分微乎其微。商震控制绥远，把勒索的税收用于豢养其二万多军队，不肯赈灾。阎锡山曾经答应绥远民政厅长陈宝寅，由山西省总行拨给30万元作为赈灾之款，也是口惠而实不至，“屡次电催总行，直至最近始覆，唯款项太多，暂不能如命”。其实并非款项多，是阎锡山正在准备与蒋介石战争所致。
    其次，忙于战争，无力剿匪。国民军驻扎绥远时期，对土匪或者收编，或者剿灭，绥远匪患基本消失。1926年奉、晋、直联合进攻国民军，迫使国民军丢兵卸甲，向西撤退。土匪乘隙而起，遍及全省。包头以西大部分地区被土匪部队盘踞。国民军西撤后，晋军和奉军又产生了严重对立。1927年6月，阎锡山宣布参加南京国民政府的“二次北伐”。10月，商震在归绥小校场召开群众大会，带兵东进进攻奉军。把绥远留给了满泰、王英、刘会文等地方部队。王英和刘会文都是土匪起家，不仅不剿匪，而且公开抢劫。晋奉开战不久，奉军即开到归绥，控制了绥远，但是在绥远也只有几个月的时间，又被晋军赶走。如此频繁的军事战争，政府没有兵力也没有时间剿匪。
    第三，战争需要，截断交通。“平绥路是绥远省与内地交通的唯一通道。军阀之间不断混战，在西北有些军阀要扣留他们的全部铁路车皮，对方一节也不准东驶；而在东部，因为怕被扣留，其他国民党将领也不肯让车皮西去[25]。该路不断被破坏，向灾民提供救灾物资的通路也随之被堵塞。
    平绥铁路管理局回复徐永昌的信函，对战争截断交通，导致赈灾物品不能正常运送的情况，做了清楚的解释：“敝路对于该项赈粮运输，自应尽力援助，以解倒悬，奈承军事之余，机车缺乏，且多损坏。现在全路机车不过二十辆，能供使用者尚不及半数，军运客运，胥赖于此。自入冬以来，机力减缩，而各项军运，又复增多，此处未竣，彼处继起，供不应求，应付为难，以至各站货物雍滞，绥远粮食，亦未能如期运往。”[10]
        注释：
    ①关于成立的时间，有两种说法，一是当事人赵国鼎回忆10月20日成立，见赵国鼎《世远堂旧话》，内蒙古政协编《内蒙古文史资料》第31辑；二是田惠琴和孙福喜等人认为11月21日成立，见田惠琴《民国十八年呼和浩特的灾荒》和孙福喜等人的《郭象伋生平事略》，呼和浩特党史征集办公室、呼和浩特地方志编修办公室编《呼和浩特史料》第四集和第六集。因为田、孙文均无出处，故选择了赵回忆的时间。
    ②详见绥远省政府秘书处编：《绥远省政府年刊》（1929年），第7页。
    ③张尔杰：《民国时期绥远历届执政者》，呼和浩特市政协编：《呼和浩特文史资料》第10辑。
    ④陈铁生：《回忆灾年当丐童》，土默特左旗政协编：《土默特文史资料》第一辑。
    ⑤呼和浩特市民族事务委员会编：《民族古籍与蒙古文化》（绥远大事记专辑），第96、69页。
    ⑥周颂尧：《绥灾视察记》，第26-27页。
    ⑦韩振誉：《我经历过的民国十七、八年特大灾荒》，呼和浩特市政协编：《呼和浩特文史资料》第二辑。

【参考文献】

    [1]　赵国鼎.世远堂旧话[J].内蒙古文史资料，第31辑.

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    [25]　埃得加•斯诺.死亡和捐税[C]∥刘立群，等.斯诺在内蒙古.呼和浩特：内蒙古人民出版社，1987.

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    [27]　绥远赈讯[N].大公报，1929-10-06.

    [28]　以工代赈救济绥灾[N].大公报，1929-04-29.

    [29]　买卖式的婚姻[N].大公报.1929-03-12.