民国时期安徽的社会救济和社会保障

房列曙

【原文出处】《安徽师范大学学报：人文社科版》(芜湖)2008年2期第223～229页

【作者简介】房列曙，教授，硕士生导师，安徽师范大学社会学院。(芜湖 241000)

【内容提要】 民国时期，安徽的社会救济和社会保障是交织在一起的，其社会救济包含了社会保障。当时的社会救济包括贫穷救济、职业救济，灾害灾难救济等，而公立社会救济占主导地位，民间救济团体很多并发挥了重要作用。特别是共产党领导的苏区、抗日民主根据地、解放区的社会救济和社会保障为营造良好的社会环境积累了经验。

【关 键 词】民国/安徽/社会保障
    

    民国时期，安徽的社会救济和社会保障是交织在一起的，其社会救济包含了社会保障。其社会救济包括贫穷救济、职业救济，灾害灾难救济等，而公立社会救济占主导地位，民间救济团体很多并发挥了重要作用。现将民国政府的和苏区、抗日民主根据地、解放区的社会保障分成社会救济、优抚安置、社会福利三个部分加以考察。
    一、社会救济
    民国以前的地方社会救济主要由私人和民间组织举办。南京临时政府成立时，各地方由于局势不定，“社会救济执掌一般由各都督监管。”[1]85-861915年12月，北京政府公布《游民习艺所章程》，作为失业者学习工艺以谋职的规定。南京国民政府规定各级地方政府均应举办赈灾救济事业，同时鼓励慈善团体机构以及私人从事救济活动。为此，南京国民政府从1928年起先后颁布一系列的法规和条例，“初步完备了近代社会救济事业的立法基础”[2]90
    民国时期，安徽公立社会救济占主导地位。省、县政府均设民政机构，管理灾民赈济及其慈善事业。1913年，设立官赈、义赈合一的安徽赈抚局，并在北京设安徽驻京筹赈处。1915年，在蚌埠设安徽工赈总局。1921年，改设督办安徽赈抚事宜处，由省长兼任督办，并在蚌埠设赈抚事务所。1922年，成立安徽省防灾委员会，各道设分会。是年冬，成立安徽水灾筹赈会，及其下属机构——皖北赈务处。1929年，安徽对应国民政府行政院赈务委员会设立赈务会。1931年特大水灾发生后，安徽赈务会向国民政府反映安徽灾情，在安徽开展了一些赈救工作。1933年1月，安徽省政府设灾区募赈会，同年10月，成立安徽省水灾救济总会，原有各赈济机关、团体一律归并。1939年，各救济机构合并组成省赈济会，县设县赈济会。1943年5月，省政府裁并省、县赈济机构，保留名义，赈济业务归属省民政厅、县民政科，1946年1月移交省社会处、县社会科办理。1945年，设立安徽救济分署，至1948年秋冬结束。民国时期，安徽公立社会救济主要贫穷救济包括、职业救济、灾害灾难救济等。
    贫穷救济，是对无劳动能力和生活来源的国民的救济，绝大多数属于长期救济的对象。包括孤老(无子女和配偶)、孤儿(给予救济的对象一般是未成年期)、无赡养人又无劳动能力的残疾人以及因某些原因造成生活困难的人等。光绪三十四年(1908年)，全省共有养济院60所，收养孤老残疾2992名，延到民国时期。民国初年，省会安庆还有收养弃婴的省会育婴堂、对患病贫民施给医药的同善医局各1所。1928年，以怀宁县养济院为基础，设立省会救济院。此外，全省有21县先后设立救济院。1934年，奉命裁撤省会救济院，保留所属各所，计收养600余人、常年贷户500余户、常年施医万余人。抗日战争期间，全省沦陷区救济院被毁，非沦陷区仅9县救济院尚在维持。抗战胜利后的1946年，全省先后恢复或设立救济院39院、86所，但成效不佳。[3]194-198其中安徽省救济院的安老所、育婴所、育幼所、残疾教养所、妇女教养所，共留养340人。[4]75
    职业救济，是对流浪者、无业人员的习艺救济。光绪十三年(1887年)，安庆设栖留所创办工艺厂安顿了一批流浪人员就业。1912年又增设贫民工厂工艺厂中教养班收容85人、营业班10人、贫民工厂两次收容60人并教以染织技艺。南京国民政府成立后，将栖留所改称游民感化所。1933年2月，安徽省政府通令各县设立贫民习艺所，强制境内乞丐及贫苦无力自救者入所习艺，藉以保障贫民生活而增加社会生产。同时，通令各县筹设游民教养所，凡境内无业游民均应送所教育，以一年为期，不合格者留所补习。1946年，省社会处接收前赈济会所属第十一厂(设在六安毛坦厂)，改为安徽省游民习艺所，收游民50名。善后救济分署拨给缝纫机，成立被服厂，学习缝纫技术。次年，先后迁合肥、南陵。
    灾害救济，是对遭受自然灾害，一时生活发生困难的国民的救济。它包括赈济灾民和蠲免税赋两个方面的内容。第一，赈济灾民。赈济是历代政府抗灾、救灾的重要措施。1931年的大水，安徽48县受灾，直接损失共计3.1464亿元，国府施赈共972万元，本省施赈共10万元。[5]45赈济形式主要有粮赈、钱赈、工赈、农赈、医赈等。其中医赈，即组织若干医疗队，负责指定地区的卫生防疫工作。1934年，安徽旱灾严重。省民食调节委员会，禁粮出境不止。省政府复制订征取赈粮办法，并在重要出口地方设卡征收。半年内，共征米、杂粮147 190石施赈。行政院先后拨款21.7万元、省拨款10万余元募捐80万元施赈。另在全省公务人员8个月的薪俸中按月扣除1成捐赈，收赈捐144 031.44元。同时，省政府建设厅与有关银行签订借款合同办理平粜；省政府饬令各县筹设农民贷款所，年息不超过1分，供农村合作社社员借款购买种籽、耕畜，恢复生产。第二，蠲免税赋。中国历史上的历代政府均将蠲免税赋作为救灾之策，民国时期亦同。随着自然灾害的发生，如果政府不调节纳税农民的纳税额，采用少征、缓征或不征等措施来暂时减轻灾民负担，仍像正常年份一样征收赋税及徭役，势必会使灾民不堪重负，激化社会矛盾。1915年，北洋政府颁布的《勘报灾歉条例》规定，地方勘报灾伤，将灾户原纳正赋作10分计算，按灾情蠲免；该条例还对“缓征”作了规定。南京国民政府于1928年颁布、1935年修正的《勘报灾歉条例》，对灾民赋税的减免力度有所加大，较之以往的规定，更加系统、完善、合理。安徽省政府根据中央政府的规定，结合本省具体情况，制定公布了《安徽省各县勘报灾歉办法》，其减免税赋的幅度与上述规定相同。据民国《太和县志》卷四《食货志·蠲赈》的资料统计，太和县自1912年至1923年，蠲免民欠地丁银2932.185两、漕米12442.2107石；缓征地丁银10987.738两、漕米2706.8018石。据民国《全椒县志》卷六《食货志》的数据统计，1912年至1919年，全椒县计缓征民卫丁漕等款银106222.57两。民国《太湖县志》卷八《食货志·蠲赈》记载了太湖县赋税蠲缓的情况：1913年，银米征三缓七；1914年，银米征七缓三；1919年，银米征六二缓三八。据民国《当涂县志·食货志》载：1912年豁免1911年漕粮及以前民欠；1923年豁免1912—1915年民欠；1925年豁免1918年民欠；1928年豁免1927年以前民欠。
    灾难救济，是对遭受战争灾难，一时生活发生困难的国民的救济。第一，建立难民收容站、难民收容所。抗战初期，安徽沦陷区大批难民外逃。省赈济会在立煌设难民收容所，至1941年，全省30县共设立收容难民总站30所，分所16所，每所收容200—300人不等。1939—1945年，国府和省政府分别拨款319 656万元、粮1525 998.7石进行赈济。1945年12月—1946年7月，善后救济总署安徽分署组织急赈工作队，遣送灾、难民51 418人返乡。[6]1946和1947年，省政府拨发冬令救济奖助费4.6亿元，国府拨款18亿元、粮800吨，布24吨进行赈济，全省设立平民食堂4所、各15吨粮食，施粥厂23所、各30吨粮食，难民招待所7所，救济难民并办理资遣。善后救济总署安徽分署还分配给皖东北23个县的大米、面粉各2吨、救济物资若干。1948年，省政府制定《皖东北各县老弱妇孺救济办法》，社会部还拨发难民赈款43333.3万元，赈粮200吨，分别发放。第二，建立和难民工厂。1940年，安徽省在六安设立缝纫、纺织、造纸3个工厂，专门安置省内难民；并制订《皖南各县难民垦殖实施办法》，组织部分有劳动力的难民开荒生产。第三，建立难童教养所和儿童教养院。1939年至1941年，省赈济会拨款，分别于阜阳、桐城、贵池等县设难童教养所，共收容难童4500名。并会同省教育厅在各省立临时小学、乡镇小学收容和寄养难童。1941年，立煌王家湾小学改为安徽省儿童教养院。该院收7至16岁难童，按完全小学编班施教，年龄较大者半工半读，高小毕业成绩优良者，送省立临时中学或师范深造。立煌、寿县、至德、太平儿童教养所，1943年分别实收199人、110人、231人、106人；1944年分别实收260人、110人、194人、194人。各儿童教养所实收人数，不足定额人数。[7]831947年，安徽救济分署在皖北黄泛区14县设儿童教养所100所，由当地政府和教会经办，每所定额70名。不久大多停办。第四，开展征募寒衣运动。1938年4月至12月，全国征募寒衣运动委员会屯溪分会在皖南地区征募寒衣。征募了寒衣代金国币129 476.76元(制作新寒衣)、新寒衣9605件、旧寒衣17 423件、新鞋504双，已配发前线将士及后方伤兵难民新寒衣81 153件、旧寒衣4572件，余者待发。
    民国时期，安徽民间救济团体很多。主要有：1913年安徽旅居汉口绅商筹设安徽义赈会。1916年，安徽旅京士绅设立皖北水灾筹赈公所。1921年，中国华洋义赈总会设立安徽华洋义赈会。同年，先后成立北京安徽水灾协会、北京佛教筹赈会、天津安徽义赈会、上海安徽义赈会、上海皖北义赈事务所、福建苏皖灾赈会等义赈团体。1931年，安徽旅沪人士成立旅沪安徽水灾赈济会。中国华洋义赈总会设皖中、皖南赈务联合办事处。安徽灾区各县均成立由地方人士组成的义赈协会，协助政府办理赈务，赈毕撤销。1934年，安徽知名人士许世英、柏文蔚等筹组安徽省灾区筹赈会。上海各界成立各省旱灾义赈会，该会安徽办事处聘弘伞法师为查放主任。次年，柏文蔚、张治中、徐庭瑶等于南京成立安徽水旱灾旅京同乡会募赈会。民国时期，安徽民间救济团体发挥了重要作用。例如1932—1933年，华洋义赈会，承办本省农赈，计在24县境内设有2636处农民互助社，共贷款86.1405万元。成立信用合作社计153所，使农民受益。[5]200-202又如1934年成立的安徽灾区筹赈会，至同年8月底，共募集资金8637.07元，急赈各灾区；自1935年1月至6月，又向国内外募集赈款49535.16元，共发放赈款46 503元。当时，全国赈务委员会对进出灾区的粮食免税，并发放相关证照作为流通的通行证。仅1937年上半年，筹赈会在接受各地申请后，先后多次向全国赈务委员申办免税入境粮食45万多石。
    安庆苦儿院1919年由安庆士绅潘忆然募捐兴办，地址在安庆西门外白云山麓太平寺，有教室、厂房、宿舍400余间，收8至12岁孤儿200名。院内设小学部、工艺部、服务部(由学习管乐孤儿组成乐队，对外服务)。学有成就者，择优介绍就业，或选拔到省立中等学校深造。该院20年中，先后培养孤儿独立谋生者3000余名。1938年日军进犯安庆，该院毁于战火。1946年该院恢复，更名为安徽私立忆然育幼院，收孤儿150名。由于经费短绌，仅能勉强维持。
    安庆清节堂，始建于清光绪九年(1883年)，由省内外官绅捐银近2万两，购置房屋、田地，以房租、租课为常年经费。1923年，该堂收养人数连同随带子女共500余人。堂内生活清苦，粗饭、素菜一日两餐。堂内先办私塾1所，免费收节妇之子入学(不收女生)。后改为育正小学，分高、初级两班，节妇之子年满13岁，即离堂住校读书，毕业后离校自谋生路。
    民国初年，省会安庆有善堂(局)十余所，各县及较大集镇也有少数善堂。1929年，全省各地善堂资产总数约值50万元，每年支出约7.4万元，本身资产收入及省库补助各占一半。安庆善堂中规模较大者有：太平局，省会救济院代管施医等，年掩埋死亡贫民尸体2000余具，1914年停办；同善堂，宣统元年(1909年)设立，设殡屋寄存无主尸棺，另设义冢4所供贫民死后安葬；救生局，常年在安庆东门外江边设太平船，专在江上救生；义渡局，光绪二十八年(1902年)由当地绅士筹款于安庆南门外临江处设立，置大小渡船6艘，渡载旅客过江，不取分文。救生局和义渡局，1949年人民政府接管后，划归安庆市民航管理所。
    民国时期，一些地方精英也乐善好施。李金鑑，字茂林，号琼轩，生于光绪十三年，卒于1950年，安徽宿松县破凉镇李河村人。上过几年私塾，15岁时随其母洪氏学习金银器加工手艺，靠勤劳致富，置办了近百亩田地，生有3子1女。一生扶贫济困，行善积德。大凡流浪乞讨之人至家门口，都让他们留住家中，同家人一起吃住，短则三五天，长的一年半载。还帮助诸多穷困之人，无偿地把自己家的田地分给他们耕种，不收租粮，无私地把自己的金银器加工手艺传授给穷困之人，让他们勤劳致富。1920年，曾收留一位奄奄一息的流浪孤儿，约11岁，将他养大成人，并为其婚配成家，并分给家产和田地，取名为李新来。
    在根据地和解放区，先后设立平粜局、募捐团，救济委员会等，领导了储粮节粮、赈粜贷放(灾荒救济)、灭蝗、垦荒、灾荒减免等社会救济工作。1942年，淮北地区规定以保为单位储粮：大保15石，中保10石，小保5石。1943年5月，淮北行署要求各乡夏收后举办积谷，以每户午季收获量1％为准。政府、军队及任何机关、团体或个人不得动用。1944年10月27日，皖中行政公署修正公布《皖中地区储粮备荒暂行办法》，规定每村(保)储粮50石，由粮多户认储，仍保存原主家中，为储户所有，但不得自行出卖，在青黄不接或灾年，由区报请政府发证，交购粮者向储户购买。1942年去秋淮北部分地区旱灾，秋禾失收，敌伪有计划的组织根据地内粮食走私，加之敌伪区及大后方灾民大批涌进边区，边区政府除采取相关救灾措施外，新四军四师指战员节省25 100元、衣服170件，捐献救灾。1943年春各地特别是边缘区域，逐渐形成灾象。当时为了渡过春荒，除由各县参议会、群众团体发动富户借粮互助外，另由政府拨粮36万斤，举办急赈，并由新四军四师全体指战员以及地方政府人员每天节省粮食2两，从5月1日到6月20日止，以50天节约的粮食捐赈灾民。新四军四师及二师直属队、淮北苏皖边区各级政府共节约粮食3，000石、5万余元，捐助救灾。
    赈粜贷放。1942年，淮南、淮北根据地旱灾严重，次年春荒。淮北各级人民政府拨救济粮1800石，豆饼50万斤，洪泽湖渔民赈款12万元。淮南盱眙县旧铺区署拨救济粮5792石，照当时市价计算，合洋2 451 150元，并救济豆饼3 700块，合洋83 200元。共救济灾民7 602人，每人平均得救济金333元。1942年冬至次年春，淮南区政府发放的赈粮赈款，连同各地募捐及合作社货款总数达4000余万元。[11]5701943年4月，淮北行署饬令各县以乡为单位，组织由乡公所、群众团体及当地公正绅士参加的粮食调剂委员会，下设登记、查禁、调剂3组。村组织粮食调剂小组。委员会负责登记全乡户口数、各户存粮数、缺粮户及缺粮数，余粮户及余粮数(指到麦收而言)。买卖粮食须经乡公所批准，发给购粮证与卖粮证。村小组负责查禁无证买卖粮食。各乡将余缺粮数报告区署；区署在区生产救荒委员会下设平粜局，调剂各乡余缺。各区所余粮食，由县平粜局调剂。全县各区如有余粮，再由县平粜局卖给缺粮地区。为了抑平粮价，制止投机商人私囤户操纵粮价起见，边区政府拨了15 000石公粮，“举办平粜”，双沟粮价曾涨至195元1斗的高价，平粜几天之内，便下落到115元1斗。此外还组织了内销运输及实行以乡为单位禁粮出口，对于稳定粮食市场，起了很大作用。“政府的赈粮平粜及贷粮的分配是按各县灾情轻重规定的”，“真正做到了所有受到急赈的地方，没有饿死一个人。”“这件事，固然伪组织做不到，即是国民党也是做不到的。”[12]245-246
    二、优抚安置
    优待。清末与北洋军阀时期实行募兵制均无优待军属的条例。1929年8月始有国民革命军阵亡将士子女享受教育学习知识与谋生技能的规定，直到1938年10月国民政府颁布《优待出征抗敌军人家属条例》，才规定了设立优待军人家属的机构及优待出征抗敌军人家属的相关政策。1943年，行政院规定，出征军人因病死亡，其家属亦继续享受优待。优待政策是：减免应缴储存谷麦、优先借贷、优先救济、实行代耕包耕、子女上学享受免费或公费待遇、享受优待金优待谷等。1945年，据宿松、太湖等32县统计，共有征属277 677户，776 864人，全年共发放优待金5 260 375元，谷82 750石，麦15 469石。1946年春节期间，各县举行慰劳征属大会，并普遍发放优待金、谷。
    安徽根据地和解放区的优待，包括解决土地问题、代耕、节日慰问、抗属和烈属子女入学优待、减免公粮、免除劳役、无息或低息借贷、群众帮助抗属烈属做义工等。1940年至1942年，淮南津浦路东各县联防办事处、淮北苏皖边区行政公署、淮南津浦路西各县联防办事处先后制定优待抗日军人家属办法(暂行条例、暂行办法)。其中抗日军人家属可享受以下优待：1.减免救国公粮及一切临时负担；2.减免各种劳役，优先享受一切公益设施；3.缺乏劳力不能耕种者，享受代耕；4.子弟入学免费；5.缺乏土地不能维持生活者，优先租种公、庙、学田。原租佃土地者，服役期间业主不得收回；6.如属佃农，特准减除应缴地主租额一半；7.优先借用公共贷款经商，并酌免利息。抗战前债务得延至抗战胜利后归还；8.合作社按市价减收货款一、二成；9.居住公房免纳租金。[8]2171944年上半年，淮北苏皖边区有抗属22 910户。据49个区的统计，解决土地22 551亩，代耕36 685亩。解决种子各县都进行了，仅泗五灵凤一县，共解决了87 930斤种子。各县发给抗属的优待粮食及救济粮有1 292 925斤，尚有给抗属盖房屋，送烧草及少数抗属病死募集棺木等。此外，减免劳役负担，减免河工也很普遍。[9]160-161
    抚恤。自1912年至1922年，根据北洋政府及陆军部的有关规定，由安徽督军咨请陆军部给恤人员共276人。抗日战争期间，共抚恤安徽籍伤亡官兵12 836人，其中伤516人，亡12 320人；抚恤省及各县保安团队伤亡官兵20 257人，其中伤11585人，亡8 672人；1941年至1945年，安徽省政府民政厅先后抚恤人民守土伤亡30人，乡、保、甲长因公殒命60人，雇员，公役、民夫因公遇害38人。地方团队员兵伤、亡、积劳病故，均给一次恤金，金额低于正规军。
    安徽根据地和解放区均设有专门抚恤机构，办理抚恤事宜。皖西苏区政府依据1931年7月《鄂豫皖区红色战士伤亡抚恤条例》的规定，从斗争果实中，发给牺牲者家属600—800市斤粮食，生活困难者给予临时救济。后来，抗日根据地和解放区对死亡抚恤和伤残抚恤的标准都有具体的规定。1941年1月至9月，津浦路东支付抚恤费21 841元(法币)占财政总支出的0.32％。1941年10月至1942年5月，津浦路西有抗日军人家属2 748家，支出抚恤粮食500余石，法币40 000余元。[12]2011948年7月，江淮军区政治部规定，因公牺牲抚恤标准：战士及地方乡以下人员小麦600斤；排以上干部及地方区以上人员小麦1000斤；另发棺木费和路费。残废金按一、二、三等分别为小麦250斤、150斤、90斤；四等发临时抚恤小麦50斤，不发残废证；负伤费按一、二、三等分别发鸡蛋200个、150个、80个；伤等由医生检查确定。1949年1月，江淮军区政治部将残废等级改为特、一、二、三等。特等残废金年发猪肉120斤。
    安置。士兵入伍、退(除)役安置。省政府曾规定：入伍壮丁每人发给安家费0.2万元，党团公教人员及学生应征入伍加倍发给，并委托各地邮局发放。1928年，国民革命军第一集团军总司令部电商安徽省政府接收该部退伍士兵参加安徽省修建公路工程。抗日战争胜利后，全国整编陆军。安徽省政府奉令成立青年军复员委员会，根据青年军本人志愿，分别安排就业、复学或回籍。军官佐退(除)役的，可参加公务员考试，也可直接分发工作。1946年8月和1947年4月，安徽省政府奉令接收转业军官820余人，陆续分发工作。
    根据地和解放区的各级政府，安置残废军人、退伍荣誉军人，均有安家(生活)费、租赁足够维持生活的田地、帮助兴家立业、减免赋税、免费治疗、优先贷款、优先救济、减免子女入学学费、物品缺乏时荣誉军人尽先购买等优待。抗日战争时期，淮南苏皖边区一等残废军人退伍回籍，凭荣誉军人证明书及遣送机关介绍信，向原籍或所在地县政府(办事处)领取粮票、菜金、衣服。二、三等残废军人退伍回籍，按其家庭状况及个人生产能力、斗争历史，发给一人一月至半年生活费(二等残废军人有特殊困难者酌予增加)。1944年又规定：一，凡有三年斗争历史的排以上干部及其他工作人员需退伍者，按其回籍路程，给足够的路费，并按其家庭情况及个人生产能力、斗争历史给一人一月至半年的生活费。不及三年者一般的只发路费，有特殊情形者临时视其情况决定。二，凡有五年斗争历史的排以上干部需退伍者，按其回籍路程，给以足够路费，并按其家庭经济状况及个人生产能力，斗争历史发半年以上的生活费。三，凡对革命有特殊功绩或有悠久历史而需退伍者，优待办法临时决定。在淮北抗日民主根据地的少数地区，已开始进行荣誉军人工作，如淮宝县今春已把33个分散在各乡的荣誉军人集中起来，成立荣誉连，设在第六休养所附近，队长自己选，政委由二所政委兼任。[13]161放战争时期，复员荣军应分得与农民同等的土地财产。已分得土地如缺劳力，可享受代耕代种。各级政府帮助计划兴家立业。江淮解放区对复员荣军分年资优待金及复员安家粮两种发给。年资优待金规定：参加分区武装以上一年(不满一年按一年算)，每年发粮食75斤；县总队武装以下(包括地方人员)，每年发粮食60斤。排干增加三分之一，连、营以上干部增加二分之一。复员安家粮规定：一等残废800斤，二等500斤，三等300斤，均以小麦计算，大米按6.25折算，一次发清。以后除残废金外，停止一切供给。
    三、社会福利
    仓储。清末民初，安徽仓储废弛。1922年，《安徽省各县积谷章程》及常干仓、社仓管理细则制订。次年规定每亩加征1分为积谷附加捐。1927年，省政府将已改办学校的安庆万亿仓房屋收回，拨款修仓购谷，举办平粜赈济，至1931年底，万亿仓积谷14 500石，各县仓积谷76 585石。1933年，省政府要求各县建立县仓、区仓，各仓积谷数量按全县人口每人每月积谷4斗计算，储足3月口粮。同时劝令殷富集资兴办义仓。到1934年，全省除省立万亿仓外，建有县仓58座、区仓73座、乡仓396座、义仓85座，共积谷122 505石。
    抗日战争爆发后，省政府决定以保为仓储重点，各县每保或数保设立保仓。各仓储额为：县仓10％，乡(镇)仓30％，保仓60％。1939年，全省有县仓40所，乡镇仓468所，保仓2 364所，积谷307 027石，积款42 670元。1944年7月，现有县仓113所，乡镇仓838所，保仓5 518所，收起上年积谷163 210石。[10]1947年，省政府社会处鉴于各县募储积谷存在的弊端，遂决定分县、乡(镇)两级设仓，区、保仓撤销，募收办法改为随田赋、营业税、房捐带征及向大户募捐，并规定募收积谷务必归仓，不得存留现款。在根据地，1931年8月，鄂豫皖边区苏维埃政府公布施行《粮食储藏收集暂行条例》，1944年10月，皖中行署公布施行《储粮备荒办法》，各级政府重视仓储。
    赈粜贷放。1930年，省城安庆米荒，每石米16元银币，当局即拨出仓谷1 000石碾米供应平抑价格为石米10元整，市民得益。1933年，全省旱灾，各县多拨积谷赈灾。1934年秋旱灾奇重，民食匮乏，全省办理赈济平粜贷放，使用积谷52 570石，占原有积谷40％。1937年，各县积谷多拨供军食及赈济难民。1940年，皖中皖南春荒，经省政府核准，皖中皖南各县拨现存仓谷一部办理平粜、贷放和补助难民教养所，调剂军需民食。1945年全省春荒，省政府电饬各县动用1942年以前积谷，限期散救、贷放各半，并规定赤贫及出征军人家属散救，次贫贷放。另拨积谷优待征属。[3]204在抗日根据地，1943年旱灾，淮南区政府发放赈粮赈款4000余万元；[11]570为了抑平粮价，淮北行署“拨了15000石公粮，举办平粜，双沟粮价曾涨至195元1斗的高价，平粜几天之内，便下落到只115元1斗。”[12]246
    因利。安徽省因利局始建于清光绪十三年(1887年)。以储款借给贫民做小本生意为宗旨，每户借钱一二千文或三四千文，5日一还，50日还清，再借再按期还，不取利息。后废，1915年重办。1921年冬，省赈抚处规定各县设因利局，办理灾民和失业贫民小额借贷，极贫者免息。1929年，省民政厅将省因利局改为贷款所，附设于省会救济院。每户准贷银元2至6元，每5天归还5％，100天还清，不取利息。经常贷款者达500余户。当时，全省有12个县级救济院附设贷款所。抗战期间，省拨款20万元在立煌设立贷款所。中央赈济会驻皖南各贷款所并为1所，设在屯溪，由皖南行署拨款13.2万元资助。1944年停办。[6]204
    社会服务处。本省1942年在立煌省会临时所在地设立省社会服务处1所，1944年成立省立皖南屯溪社会服务处1所，各县社会服务处已成立县处13所，分处1所，各级社会服务处经费于1945年度列入省县预算，以利业务开展。农工福利，已成立职工福利社9所，农民福利社22所。1943年3月将前战地儿童教养院改组为安徽省儿童教养院，收容难童200名，历届毕业难童先后择优报送各公费学校升学者计共80名，并与每年儿童节举行儿童健康比赛。1946年，该院迁合肥，更名为安徽省第一育幼院。1947年，省政府社会处在合肥设儿童福利站，收2至6岁孤儿40名，施以幼儿教育。该站利用安徽善后救济分署拨发的奶粉、罐头、土豆等，举办贫儿食堂，供应院外5至12岁孤苦儿童，每日前往就食百余人。安徽善后救济分署同时设立合肥育幼院，收养2至4岁孤、婴儿58名。院内无医疗设施，婴儿死亡率较高。1948年，省政府社会处接管在芜湖县设立的原为收容抗战时期沦陷区难童的安徽育幼院，改为安徽省第二育幼院，收养孤儿210名。
    总的来说，民国时期的社会救济和社会保障有以下明显的特点：第一，从体制上看，它有国民党政府的公立社会救济与社会保障、共产党领导的社会救济与社会保障、民间的社会救济与社会保障三种体制。在这三种体制中，民间的社会救济与社会保障发挥了不可或缺的作用。第二，从制度上看，政府虽然已经建立了一些必要的规章制度，但很不完善。特别是社会保障、社会福利和社会救济交织在一起，没有形成独立的完善的社会保障体系。第三，从效果上看，国共两党的社会救济和社会保障形成鲜明的对照。国统区的社会救济和社会保障的实际效果与实际需要较差甚远，其杯水车薪，无法解决民生问题；在赈济款物发放过程中，各级官吏从中贪污中饱，弊端丛生，从而使这种“杯水车薪”式的社会救助效果又大打折扣。而在中国共产党领导的根据地和解放区的社会救济和社会保障，统筹兼顾，基本解决了广大人民群众尤其是弱势群体的温饱问题，有效的保障了人权，意义重大。

【参考文献】

    [1]蔡勤禹.国家社会与弱势群体——民国时期的社会救济[M].天津：天津人民出版社，2003.

    [2]王云骏.民国南京城市管理[M].南京：江苏古籍出版社，2001.

    [3]安徽省志•民政志[M].合肥：安徽人民出版社，1993.

    [4]安徽省政府秘书处.八年来之安徽[R].民国35年9月.

    [5]安徽省政府建设厅.一年来之安徽建设(民国21—22年)[R].1933.

    [6]善后救济总署安徽分署.善后救济总署安徽分署工作报告(民国34年11月至民国35年7月)[R].民国35年8月.

    [7]台北：革命文献[G].第96辑.

    [8]中国共产党历史资料丛书：淮南抗日民主根据地[G].北京：中共党史资料出版社，1987.

    [9]孟东波.一九四四年上半年民政工作初步总结.豫皖苏边区党史办公室、安徽省档案馆，编.淮北抗日根据地史料选辑[G].第2辑第2册.

    [10]安徽省政府.安徽省行政工作报告[R].民国34年3月.

    [11]树哲.华中解放区的民主建设.新四军文献(5)[G].北京：解放军出版社，1995.