崔艳红

(广东外语外贸大学政治与公共管理学院,广东广州510006)

史学月刊2010年第1期

[关键词]海原地震;政府;非政府组织;媒体;对策

[摘　要]1920年海原地震是我国近代史上波及范围最广、死亡人数最多的一次地震,1921年北京政府派出调查组赴灾区实地考察。此次地震的救灾工作未能完全防止次生灾害的发生,因而造成重大损失。在灾难面前,政府、社会组织、媒体以及广大民众表现不一。海原大地震及赈灾救灾的过程,有很多经验、教训、启示值得我们借鉴。

　　1920年(民国9年)12月16日20时,中国宁夏海原县(北纬36.5度,东经105.7度)发生震级为8.5级的强烈地震,史称海原大地震,由于当时发生地震地区海原、固原等地属甘肃省,故此次地震又称甘肃大地震,是中国近代史上波及范围最广、死亡人数最多的一次地震,同时,此次地震又是我国用现代科学技术观测到的第一次大地震。以往国内学者的研究论文大多从地震学、地质力学的角度出发,研究这次大震的电阻率、地震成因、地震数据以及地震预报与后效等等[1]。本文从历史学的角度,以大量史料为依据,研究本次地震发生的情况以及震后政府的对策,以供今人借鉴。

一　地震具体情况及其造成的破坏

1921年4月,为研究海原大地震发生的原因及其造成的人员伤亡和经济损失,北京政府内

务部、教育部、农商部派遣翁文灏、谢家荣、王烈等6人组成调查组赴灾区调查。他们分成三队奔赴灾区实地勘察,并复制调查表邮寄给各县的知事,要求他们填写呈报,共收回34份。根据各县的报告、委员的观察及美国派出的甘肃地震调查组的报告,我们可以掌握这次地震的基本情况。

1.地震前后的气象情况

海原地震发生的1920年,陕西、山西、河北、河南、甘肃等省都发生大旱,这是大气环流和构造挤压综合造成的结果,其中构造挤压可能对地震起到了触发的作用[2]。震前,固原县山区居民有时夜半看见山中闪光,并听见沟内有空响声, 平原地带居民则发现井水水位忽然上涨,这些都是地震的先兆[3]。据定西、会宁、镇原、正宁、华平、静县等县报告,大震发生时多有大风尘雾。甘州(今张掖)、毛目(今属金城)、玉门等县在1920年12月17日大风昼晦,黄沙飞天。永昌、环县、泾川、静宁等县17日也刮大风。海原县在地震时出现红光。[4]据地震幸存者初春桂回忆,她曾看见“东北方向处有火弹曳光,如一间房子失火模样,从天上掉下,人都见之”[5]。在地震时还伴有如炮声般的轰鸣声。地震一段时间后(农历腊月二十三、二十四日)又遭遇大风寒流天气,连降数寸厚的大雪,异常寒冷。

2.地震时间和震中位置

各县报告时间不一,据谢家荣1921年的《民国九年十二月甘肃地震报告》显示,甘肃皋兰县报告在16日晚18时35分发生,至47分止。其他各县报告在19时到20时之间,历时数分钟至20余分钟。北京、天津明显感觉到地震,具体时间在20时12分,历时1分钟。[6]河北、河南、陕西、江苏、湖北、陕西、内蒙古等省的地震时间在20时左右。震中海原的地震时间为晚20点零6分零9秒。

重灾区在海原、固原、靖远、隆德、静宁、通渭之间,尤其以海原、固原为最重。据美国调查甘肃地震的人员勘测,此次地震的中心地点东自泾川,西至会宁,南至天水,北至海原。

3.地震波及范围

此次地震,波及范围甚广,据北京政府调查组负责人翁文灏估计,此次地震“震动范围延及甘、陕、蜀、鄂、皖、豫、晋、燕、鲁、察、绥、青海等12省区,面积约170万平方公里……震灾最重者,在海原、固原、靖远、隆德、静宁、通渭之间,而尤以海原、固原间为最烈”[7]。实际的灾情比他估计的更为严重,此次地震波及宁夏、青海、甘肃、陕西、山西、内蒙古、河南、河北、北京、天津、山东、四川、湖北、安徽、江苏、上海、福建等17省市,有感面积达251万平方公里。

4.地震造成的损失

海原大地震是中国近代史上伤亡最严重的一次地震。据翁文灏统计:震中区域内,土房窑洞一律塌平,即砖筑墙垣及建筑较固之衙署祠墓等,亦受重大损坏。据官方报告,甘肃各县共死20余万人,陕西亦死二千数百人。而据美国的甘肃地震调查员提供的信息称:“此次地震为中国历史之最剧烈者……大县城之完全被毁者有4处,而以海原为最烈,共死7万人。据中国官场计算,死于此次地震者,都20万人,即占地震中心点户口1/3。而据外人观察,还不止此数。洞居各城,受害尤烈,居民多于睡梦中活葬,牲畜粮食尽皆毁灭,多有埋于地下者。”[8]谢家荣最终提供了比较精确的死亡数字报告,重灾区甘肃省人员死亡246,004人;陕西省与甘肃交界地区的长武、凤翔等县死亡4000余人[9],据此,此次地震共造成人员死亡25万人以上,伤者无数。至于经济损失,仅甘肃一省就达1亿元之数。

这次地震的伤亡之所以如此严重,主要因为震中海原、固原等地位于我国著名的地震带海原断裂带上,是地震的多发地区,再加上黄土高原岩土抗震害的预防能力较差,容易造成地震滑坡、震陷和黄土液化,从而增加地震造成的人员死亡率。灾区多为土窑洞建筑,抗震能力差,因而死伤特别严重。如隆德县“西北各村,乱石纠纷,石质绝少,人多依山为宅,借崖为窑,山崩则宅没,崖塌则窑覆,有移宅基在数里之外,覆压在数十丈之深者,即掘亦无从掘处”[10]。甘肃庆阳在地震发生后,“最惨者乡民卧居土穴,有奔(崩)塌城渠全家覆灭者,有窑顶陷落,一家仅逃出一二人者。骨肉惨伤,手足抱痛,四乡合计不下数千”[11]。据《庆阳县志稿》记载:“乡民穴居者压毙千人。其土窑有由上落下者,有由沟畔拥至沟底者,有一家压毙数命者,有全家埋入谷中无从觅其遗骸者。”[12]据《中国民报》1921年3月16日统计,庆阳全县四乡震塌窑房15 394间,民庄1209处,压毙人口2405人,牲畜2.6万余头,损失财物粮食更难数计。可见抗震性能很差的土窑洞建筑,不仅会造成严重的人员、财物损失,而且在救援时也很难将幸存者救出。

海原大地震伤亡惨重的另一个原因是震后次生灾害的影响。地震之后,主要公路均被毁损,“由陕至陇之路如六盘山、祈家大山、青岚山、车道岭,长亘数十里,大山道路,无不崩坏。山顶诸庙宇、行台、房屋,具被大风刮去,数十里不见人烟,交通车马,往来断绝,刻已正在赶行修复,惟工程甚急,尚非一时所能修峻”[13]。在这种情况下,灾民无法得到及时救济。震后尚有次生灾难的荼毒,主要包括:1.余震。大震之后余震极多。16日大震后震中当晚有余震数十次,其他地区也有五六次到十余次不等,地震过后,每日都有2~4次余震不断,但时间较短,烈度不大,一直持续了近3年,其中也有较大余震,如1921年2月15日余震使武山广武坡土山崩塌,3月27日余震使锁罕堡(今属景泰)新建房屋倒塌,压死数人。在大震中未倒的城墙、鼓楼、房屋等在余震中倒塌现象明显。关于余震次数以固原为例,从地震发生的1920年12月16日到第二年的11月30日,共计510次,其中较大余震204次,微震309次。[14]2.饥饿、寒冷。甘肃震后“所遗灾民无衣无食无住,流离惨状,目不忍见,耳不忍闻。甘人多倚火炕取暖,衣被素薄,一旦失此,复值严寒大风,瑟缩露宿,匍匐扶伤,哭声遍野,不为饿殍,亦将僵毙。牲畜伤亡散失,狼狗亦群出噬人,实较本年北五省灾情尤重”[15]。民国《固原县志》记载此次地震后,“迨初八(12月17日)夜,比户搭棚,并肩席地,寒气凛冽,砭人肌骨”。时震势尤甚,人心惶惶。“讵料棚火失慎,风力助威,远近棚户,尽数焚如。由是均在冰天雪地中露宿过冬,而冻死者时有所闻”[16]。救灾不利造成大量灾民饥寒交迫而死。而且谢家荣《民国九年十二月甘肃地震报告》还提到16日大震后,靖远县有土匪乘机劫掠,后经军警镇压,恢复秩序。3.水灾、黑霜和瘟疫。震后靖远、中卫、金积等县河水崩溢,庐舍为墟,浮家泛宅,沉溺于水。其间又天降黑霜,将禾苗损伤殆尽。[17]镇原县地震过后黑水泛滥,疠疫大兴,瘟疫流行,又导致了大量人口的死亡。

二　北京政府和地方政府的对策

海原大地震发生在中华民国建立后的数年内,对于政府、社会组织、媒体以及广大民众的灾难应急体制和应变能力,都是一次重大挑战。在灾难面前,各方表现不一。

1.北京政府救灾措施

成立9年的中华民国北京政府面对这次重大挑战,表现不能令人满意。北京政府得知灾情后,没能及时有力地开展救灾活动,仅仅依靠社会团体尤其是甘肃震灾委员会等组织筹集钱款赈灾。地震发生数月后,北京政府内务、教育、农商三部协同派委员谢家荣等6人,驰赴受灾地点,实地调查。他们于1921年4月15日搭乘京绥火车到绥远,取道宁夏,到达皋兰、固原、平凉,又由平凉经天水返回兰州,走访了灾区的重要地点。[18]调查小组于1922年完成了《民国九年十二月十六日甘肃及其他各省之地震情形》调查报告。海原大地震是我国最早开展城乡震灾评估的地震,评估以村落、城镇为单位进行,评估的项目有震动次数、死伤人数、死伤牲畜、损失的动产和不动产以及裂崩山川等。这是中央政府对于这次震灾所采取的唯一有力措施,但比社会组织反应得慢。

2.地方政府救灾措施

由于中央政府没能及时组织赈灾,因而地方政府只能担负起救灾指挥工作。地震发生后,地方政府首先上报地震灾情,请求北京政府救助并自发开展赈灾救援工作,如甘肃省省长兼督军张广建、省议会议长王世相等人于29日向内务部致电求援。在所有地方政府之中,静宁县知事周定宣表现最为突出:他在灾后迅速打开县粮仓赈济灾民;从本地商人手中购买衣物,送给冰天雪地中的灾民;从县仓库中取出帐篷等物,搭屋给灾民居住;致电兰州河北医院,为灾民疗伤。由于地震后出现了堰塞湖,极易发生水灾,他便捐出自己的俸禄并募捐,再加上全国的捐款,以工代赈,召集灾民,疏通河道,导水使流,避免了水灾。此后,他调到皋兰县,负责全省地震疏通河道的工作,10个月内,将陇南、陇东十余县的河道疏通,赈济灾民不下10万人。他的工作得到全国救灾会代表的肯定。[19]平番县(今永登)受灾不重,未见人员伤亡,但民房倒塌导致民无栖所,饥寒交迫,县长捐廉,分发给灾民粮食和毡衣救灾[20]。

地震造成公路交通断绝,严重影响了救灾工作的开展。因公路被毁,甘肃震灾救济会募集救灾的粮食、毡衣、棉被、帐篷等物资很难运到灾区,修路成为当务之急。因灾区范围广,交通又不便,政府于次年实行以工代赈法,先后雇佣灾民数万人整修公路,其中最后一次雇1.5万人之多。共疏通道路4条,桥梁1座,大水沟1个,又开湖20个。[21]由于工程开工晚,救援迟缓,所以救灾物资数月至一年后才到达灾区,例如,隆德县在震灾之后的第二年才收到京城发来的毡衣一千套,赈济银三千两[22]。

3.新闻媒体的作用

新闻媒体在这次地震救灾中发挥了重要作用。地震发生一个星期后,国内有《晨报》、《时报》、《大公报》、《民国日报》、《申报》、《南京日报》、《盛京时报》、《大陆报》等几十家各类报纸的记者考察和报道了这次大震,这是全国新闻媒体首次大规模对自然灾害的综合报道。由于北京政府是在半年后才开展灾害调查的,因此在这一段时间,媒体的报道成为政府和国内外民众了解灾情的唯一渠道,也成为今天研究这场重大灾难的重要史料。从笔者掌握的材料来看,媒体对此次灾难的报道主要有以下特点:一是反应快,16日发生地震,20日《中国民报》就做了报道,在当时的通讯条件下,已是反应非常迅速了;二是报道规模大,灾后,几十家国内报纸都派记者考察和报道了这次地震,信息量十分充足;三是报道范围广,报界除报道甘肃的地震情况外,对陕西、山西、直隶、河南、山东、湖北等十几省受到地震影响的情况也加以报道;四是后续报道时间长,媒体对于海原大地震的后续报道,一直持续到1922年年初。

除此之外,上海和北京还派电影工作者到灾区拍摄,这是我国首次以电影胶片形式记录自然灾难。拍摄完成后,在当地和北京、上海等地放映,引起各界人士的极大震撼。媒体的报道和宣传对于当时对灾区的募捐工作,起到了非常重要的作用。

4.非政府组织的作用

在直奉军阀控制的北京政府赈灾无望的情况下,新兴社会力量(包括商人、士绅、社会名流、政府职员、宗教团体人士、知识分子等)以改良民生、造福黎民为宗旨,成立民间性救灾组织。地震发生后,在北京成立了甘肃震灾救济会(地点设在崇文门外),另外还有稍早因华北旱灾成立的华北救灾协会和中国华洋义赈救灾总会,向全国各界和海外华侨募捐。当时的各界要人和知名人士也在募捐呼吁书上签名,这是我国第一次由于地震灾害在全国范围内组织的大型募捐活动。在新闻媒体的宣传影响下,北京义赈会共募集捐款14万元,其中用于赈灾的捐款总计13.5万元。[23]此后,甘肃震灾救济会派出调查员前往甘肃灾区调查灾情,他们于1921年2月初到达平凉、隆德、静宁、会宁等地并发回电报、书信描述地震灾情。他们发回的电报、信函成为外界了解地震情况的重要资料,《中国民报》公布的甘肃省震灾赈灾会的《甘肃地震灾情调查表》和华北救灾协会的刊物《救灾周刊》在对外界公布灾情、制定救灾决策和宣传救援进展方面也发挥了重要作用。除此之外,华洋义赈救济会在治理河道壅塞险情方面做了诸多工作,“通渭之散渡河上流壅塞二处,固原艾蒿里之清水河上流壅塞一处,隆德滥河壅塞三处,海原清水河壅塞一处,又苦水河下流壅塞三处……皆由华洋救济会招本地灾民开挖,寓以工代赈之意……以上各河工,于民国十年(1921年)11月以前一律竣事。共用款约10万元左右,其中除用于河工外,复从事于桥梁及道路之修筑”[24]。会宁县东九十里处之响河被山崩壅塞,上流水积成湖,经华洋救济会以工代赈,设法开通。其附近之东西大道被山崩阻塞者三里有奇,亦由救济会修理通行。通渭县史家山驿路陷落一里许,皆经华洋救济会拨款修理。[25]

5.百姓自救

因政府反应缓慢,故灾民也成为救灾的重要力量。从甘肃固原县幸存者孙某给北京的王汉三的信中可以了解到,地震发生后,由于房屋倒塌,天降下雪,幸存的百姓比户搭棚,在冰天雪地里露宿过冬,“冷冻难当,皆借炕搭棚,而棚下搭板,板下煨火者。又有野地盘炕,炕上搭棚者。种种惨状,笔难尽述”[26]。清水县有一位陆怀玺,他在灾后捐粟十多石,为当地修路民夫作羹粥[27]。隆德县有的人家地震后闷在窑屋三五日,后手执木锥或铁器掘土成洞,率子女爬出自救。本县邑绅郭维藩率领饥民掘开一家旧址,挖出杂粮数十石,分给灾民果腹。[28]灾民的自救属于迫不得已的行为,从另一个侧面反映出政府赈灾工作的不力。

三　海原地震的启示

综观海原大地震以及赈灾救灾的过程,有诸多经验、教训和启示可引以为鉴。

首先,各级政府未能及时、有效地组织对此次地震的救援和赈济。地震作为严重威胁公共安全的重大自然灾害,来势凶猛,给民众的生命和财产带来巨大损失。在狂暴的自然灾害面前,个人的力量是微不足道的,只有作为国家和社会管理者的政府才拥有专业化程度高的政府组织和合法的强制权力,能够调拨大量资源,具有强大的动员和组织能力,这是任何其他社会组织所不具备的,因此,在应对类似地震这样的重大自然灾害时,只能由政府来扮演领导者和组织者的角色。具体来说,政府除了要成立专门机构对灾害进行事前预报和建立一整套预警机制之外,更重要的是在灾难发生之后所展开的工作,主要包括灾后启动应急预案、组织抢险救援、针对具体情况进行应急处置、转移人员物品、进行信息发布和媒体管理、广泛进行社会动员募集善款、寻求国际援助以及有效组织灾后重建工作。但是,在海原大地震中,作为当时中国的中央政府的北京政府既没能很好地履行政府在处理大型危机中的职责,迅速反应、有效地组织抢救受伤人员、给予紧急救济、及时组织人力打通被毁的公路、调拨资源,对于灾民急需的住房、食品、用水、医疗等加以妥善安排;也没有妥善开展灾难善后处理以及灾后重建工作。《隆德县志》记载在半年后清理地震废墟时发现了很多躯体完好的尸体,说明他们地震时没有受伤,只因被困在废墟中,无人救援导致死亡。政府只是在地震4个月后展开调查,对地震造成的损失作了具体的评估,但这次调查也比民间组织要晚了两个月。

北京政府在这次重大灾难面前的不作为,主要原因是,当时北京政府正处于直奉共治时期,各派军阀势力争权夺利,大总统徐世昌忙于处理直皖战争的善后问题,无暇顾及此次地震;政府缺乏应对大型公共危机的经验,没有专门机构和人员处理类似重大危机事件;政府缺乏必备的经济基础,当时北京政府财政艰窘,完全靠借债过日子[29],北京政府机关人员欠薪数月不等,甚至有欠至20个月者,连总统府的办公经费也数月发不出[30]。由此可见,政局动荡、缺乏经验以及财政上的捉襟见肘,都使北京政府无力胜任危机管理的主体这一角色。

其次,非政府组织在这次地震发生后的灾害救助阶段和灾后重建阶段都发挥了重要的作用。在海原大地震的灾后处理过程中,各界公众的捐款成为救助这次地震的主要经费来源,甘肃震灾救济会、华北救灾协会和华洋义赈救济会等非政府组织在其中发挥了重要作用,在北京组织了近代中国第一次大型赈灾募捐活动,募集善款达14万元,其中用于赈灾的捐款总计达13.5万元[31],成为灾后救济的重要资金来源;非政府组织积极参与灾区救济工作,开展灾后情况调查,组织人力兴修毁损的公路,部分承担了本应由政府承担的职责。但是,在重大公共危机管理中,应该发挥主体作用的是政府,非政府组织只是辅助,而正是因为在海原大地震中中央政府不能发挥应有的作用,才使非政府组织“越俎代庖”,成为赈灾的主体。但由于非政府组织并不具备政府的权威,无权进行资源调配,更没有强制能力,在一些重大问题处理上显得力不从心,所以在这次灾难处理上,非政府组织发挥主体作用是迫不得已,也是不恰当的。

再次,新闻媒体的重要作用。新闻媒体是一支独特的公共资源和社会力量,在现代社会中发挥着重要的作用。在应对重大公共安全危机过程中,媒体主要发挥及时迅速报道危机情况、满足公众的信息要求、制止谣言散布、引导公众情绪、辅助赈灾募捐、影响政府决策、塑造政府形象的作用。总体来说,在海原大地震的灾后处理中,媒体的表现是称职的。地震发生后,《大公报》、《民国日报》、《申报》、《南京日报》等几十家新闻媒体迅速反应,及时、大量报道地震情况,使社会公众及时了解灾区的情况,为进一步开展救灾工作和此后对这场大地震进行研究奠定了基础;媒体的大量报道,聚焦了社会公众的关注,初步形成了关注灾区、积极募捐的社会舆论,为非政府组织开展救灾募捐活动做了很好的准备工作。可以说,在这次地震的灾后应对过程中,新闻媒体以自己称职的表现成为一支主要的救援力量。

海原大地震是近代中国的一次重大自然灾害,也是由政府、非政府组织和新闻媒体三方共同参与、共同发挥作用开展重大危机应对工作的第一次尝试。尽管三方在重大灾难发生后的互相配合不尽人意,但此次地震救灾工作留下的宝贵经验值得后人思考和借鉴。海原地震后,地震作为一门科学研究在我国正式开展起来,政府对于地震灾前的预防、灾后的应急反应策略以及赈灾的具体方式和措施都日益重视起来。

作者崔艳红,历史学博士,广东外语外贸大学政治与公共管理学院副教授。