近代灾荒赈济的几个侧面

池子华

(苏州大学社会学院,江苏　苏州　215000)

文章来源：广州大学学报(社会科学版) 2010年11月

作者简介：池子华(1961-),男,安徽涡阳人,苏州大学教授,博士生导师,从事中国近代社会史研究。

　　摘　要：近代中国自然灾害频发,给社会经济发展带来严重的困扰。文章从社会控制的角度,对近代灾荒赈济的主要措施及其成效进行审视,认为尽管赈济举措未能从根本上控制流民的生成,但近代中国在赈灾方面所作出的种种努力,还是应当肯定的,而其中的教训亦非毫无时代价值。

关键词：近代中国;灾荒;赈济;流民

众所周知,中国是世界上有名的灾害高发区,特别是自然灾害,频繁发生,给中国社会经济发展带来严重的困扰。本文对近代灾荒赈济问题略做考察,或于当代中国减灾防灾有所裨益。

一

中国历来灾害频发,据统计,从公元前206年到1936年,这2 142年间,发生自然灾害(包括水、旱、蝗、雹、地震、霜、雪等灾害)共5 150次,平均每四个月强即罹灾一次。[1]51发生率之高,为世界各国所罕见。“灾”“荒”孪生,所谓“无年无灾,无年不荒”,灾害与饥荒犹如形影者。正因为如此,外国人视中国为“饥荒的中国。”[2]

灾荒具有“积累性”———“灾荒积累性之表现,更为我国所特有。盖我国灾荒之周期极短,一年一度之巨灾,已为二千年间之常例。但每次巨灾之后,从未有补救之良术,不独致病之弱点未除,且反因每一度巨创之后,元气愈伤,防灾之设备愈废,危机日益增剧。在此情形之下,周期之轮环愈速,以前期无数次累积所存之已有之‘病灶’为基础,再度表演,其规模遂更加扩大。此扩大再演之事实,即灾荒发展积累性之具体特征。”[1]61进入近代后,灾荒这种“积累性”表露无遗,各类灾害在过去“病灶”的基础上愈演愈烈,透过表1,我们可以窥见一斑。

由表1清晰可见灾荒的“积累性”。灾害频发,令人震惊。而这还仅仅是12省不完全的统计。另据日本学者佐藤武敏著《中国灾害史年表》对1840年到1911年灾荒频度的统计,在72年里,全国共发生各种自然灾害1 354起,平均每年18.8次,每月都有不止一次灾荒发生,这个“远不完全的统计”,从“总体上基本显示了灾荒在近代社会中的持续性和多发性的态势。”[i][4]

民国时期,大规模的农业灾荒更加频繁,这在邓云特著《中国救荒史》[1]、李文海等著《近代中国灾荒纪年续编》[5]、《中国近代十大灾荒》[6]“附表:中国近代灾荒年表”等都有详实的记载。黄泽苍著《中国天灾问题》一书说:“西人喻中国之内战为‘秋操’,以其循环不息也。某君则以天灾流行,譬为中国之‘例行故事’”[5]40。这“例行故事”,就是对民国时期“天灾流行”的形象概括。

灾荒不仅频繁,而且程度之严重同样令人震惊。据估计,1846、1849、1857、1876、1877、1878、1888年7次较大灾荒中,死亡人口即达3 378万人;从1920年到1936年,因灾致死的人数就有1 835多万人。[1]142-143至于财产损失,难以估量。

灾荒频发,除造成无可挽回的生命财产损失外,还应特别注意的是,它是造成农民大流亡的一大要因。每逢灾荒,灾民四散,流民潮于是而涌起,“大灾大潮,小灾小潮,以致流民潮的潮起潮落,与灾害的消长成正比。”[7]67如:1849年(道光二十九年),湖北大水,“被水贫民,荡析离居”,仅汉口就聚集“就食灾黎”23万口,“生计缺乏,无家可归。”[8]89-91

1877(光绪三年)、1878年(光绪四年)被称为有清一代“二百三十余年来未见之惨凄、未闻之悲痛”的华北大旱灾———“丁戊奇荒”,饿殍一千万,“不少于两千万人”流离失所。[9]

1906年(光绪三十二年),“今岁中国饥馑之状,实为从来所未有。以江苏、河南、安徽、山东四省为最著。江苏省之江北被害尤烈,草根树皮铲除都尽。此等穷民转辗避难,现集于清江浦者不下三四十万。据云此次中国灾荒之范围,约八万平方英里,被灾民数有一千五百万之多”。其中苏北徐州府属邳州、宿迁、睢宁、铜山、萧县五处,共有饥民50余万人;淮安府属之清河等地,有饥民70余万人;海州、沭阳、赣榆三处,饥民人数超过40万。总计160余万人,给照回籍就赈者尚不在数。[ii]

民国时期,“各种灾害,几皆同时并发,杂然纷呈。”[1]40灾民大量外流,数万、数十万的规模屡见不鲜,即百万以上的例子也可以举出许多,例如[10]:

1920年,华北大旱,仅河北外流灾民即达百万人。

1927年,山东旱蝗之灾遍及五、六十县,灾民出关觅食者不下百万。

1928年,陕甘晋绥连遭大旱,流离转徙者400万人。

1929年,陕西大旱,关中饥民流徙陕南者约百万人。

1931年,长江大水,鄂湘赣皖苏约五、六千万人流离失所。

1934年,安徽大旱,500余万饥民流移乞讨。

1938年,“以水代兵”人为造成的特大水灾,涌起流民巨潮。黄流滚滚,淮堤溃决,黄淮平原尽成泽国。水势所至,“澎湃动地,呼号震天,其惊骇惨痛之状,实有未忍溯想。间多攀数登屋,浮木乘舟,以侥幸不死,因而仅保余生,大都缺衣乏食,魄荡魂惊。其辗转外徙者,又以饥馁煎迫,疾病侵寻,不为溺鬼,尽成流民。”[iii]这次特大水灾,造成豫、皖、苏三省44县市受灾,死亡893 303人, 3 911 354人流离失所,占人口总数1/5。其中,河南黄泛区原有6 789 098,逃亡1 172 639,平均逃亡率17.3%,其中最高者属西华,为67.7%,其他如扶沟为55.1%,尉氏52.2%,太康32.2%,陈留27.4%,项城、商水、通许、中牟均在10%以上。安徽泛区原有人口9 055 857,逃亡2 536 315,平均逃亡率为28%,较高者如五河、颍上、凤台、灵璧,依次为78%、57%、41%和41%,其他除临泉为7.5%外,均在10%以上。江苏泛区逃亡人数相对较少,共计202 400,平均逃亡率为5.7%。[6]254

1943年,河南“水旱蝗汤(汤恩伯)”四害,致使300余万灾民流亡他乡。[11]

从上面的“随机”取例中,可以证实,“水旱灾荒的侵袭,也是促使中国农民抛弃家乡的一个重要原因。”[12]因饥荒而流离的农民,本是“流民”的原始意义。[iv]

“天灾”具有不可避免性,因灾而起的流民浪潮不可避免地对社会产生冲击力。要使灾民不致于流离转徙,“不如抚之于未流之先”[13],这是最佳的选择。而要“权操自我”控制流民浪潮的生成,“赈灾”保障措施实施的效果如何,决定着调控的成败。

二

临灾赈济,自古已然,历代统治者均极重视,建立了一整套灾害保障体系,即“救荒之法”,“救荒之法不一,而大致有五:常平以赈粜,义仓以赈济,不足则劝分于有力之家。又遏籴有禁,抑价有禁,能行五者庶乎其可矣。至于简旱也、减租也、贷种也、遣使也、驰禁也、度僧也、优农也、治盗也、捕蝗也、和粜也、存恤流民劝种二麦、通融有无、借贷内库之类,又在随宜而施,盖有大饥,有中饥,有小饥,饥荒不同,救之亦异,临政者辨别而行之。”[v]近代是中国历史上灾害最频繁、最严重的时期,“救荒之法”也达到了相当完备的程度,办理赈务组织严密,立法严格,陟黔分明,载之于《大清会典》、《户部则例》,做到有法可依,依法办赈,所谓“身之所不至而心至之,心之所不至而法已至之。庶几弊无萌生,泽可下究耳。”[14]

“救荒之法”的赈灾措施,名目很多,有蠲缓、正赈、加赈、补赈、施粥、施放棉衣、医药、掩埋尸体、坍房修费、借发籽种、收养耕牛、购粮平粜、以工代赈;有赈济(赈谷、赈款、工赈、贷赈)、调粟(移民就粟、移粟就民、平粜)、养恤(施粥、居养、赎子)、仓储(义仓、常平仓、正仓、太仓)[15]293-305,等等,不一而足。其中,近代采用的“救荒之法”主要有赈恤、蠲缓、工赈、农赈等几个方面。

先看赈恤。

这是灾害保障模式中常见的赈灾措施。赈恤内容较多,诸如施粥、施放棉衣、医药等,均属“赈恤”范畴,但最主要的还是赈粮、赈款、赈物三种,这是帮助灾民度过灾难的物质保障,直接关系到流民问题调控的利钝得失。

每当灾害发生,当局组织赈灾,筹集赈灾粮款,按受灾程度即“被灾分数”[vi],发放救灾物资[vii]。如1882年(光绪八年),安徽沿江及皖南山区13州县水灾,清政府除拨帑银6万两及仓米若干赈灾外,并谕令本省自巡抚以下官员捐纳廉银(称“捐廉”),以为绅商捐款助赈之倡,同时要求外省官绅及外省皖籍官员筹款协助。据《皖政辑要》记载:是年,安徽赈灾动拨银11万两,江宁协拨银4.5万两,江苏协拨银2万两,外省外官捐银8.4万两。另米5.38万多石,杂粮19 761石,棉衣79 344件[16]。据1931年国民政府《救济水灾委员会报告》记载: 1931年江淮大水,“各省分配振(赈)麦振(赈)粉数量各不同,如南京……无论老幼,每日一律给馒首二枚,合粉半斤;皖北则每人给麦粉自八斤至七十斤;河南则成年人二十斤,幼童十斤”[1]290;“皖中、皖南联合救灾委员会所散放之赈款,凡二十六县,平均每人得款二角七分,成年人所得为孩童之二倍……湖南则成年人各给洋一元,幼童五角。山东则每人发给一元以上……河南则成年人一律各给二元,幼童半之。”[1]292据1935年《中国经济年鉴续编》(下)记载, 1934年救济黄河大水灾时每大口放粮20斤,每小口放粮10斤,豫、鲁、冀三省共发放红粮、绿豆等粮食390多万斤,另发放急赈票款每大口1元,每小口5角。[17]301例子可以举出很多,虽然我们无法统计出近代中国用于“赈恤”的钱、粮、物究竟有多少,但其“救荒活民”的功能是显而易见的。

再看蠲缓。

蠲缓,即减免或缓交田赋钱粮。

蠲缓是灾害保障体系中必不可少的一环,是最常见的“救荒之法”。“政府之岁入,赖乎租赋。而赋从田出,遇灾则田荒;田荒则赋无所出。灾民救死不赡,若犹责以输将,徒重其困,苟为之施旷荡之恩以宽假之,则民悦无疆,此历代之所以有蠲缓之议也”,“蠲缓之策,基于蠲缓之议。历代政府于凶荒之后,必伸蠲缓赋役之诏令,殆已成为例行之政策。”[1]133,372对这一“例行之政策”,近代中国也无例外地大加推行。

蠲缓规则,有成例可循,一般规定,被灾十分者,免正赋的十分之七;被灾九分者,免十分之六;被灾八分者,免十分之四;被灾七分者,免十分之二;被灾五、六分者,免十分之一,“永著为例”[viii]。扣除蠲免,仍应缴纳的当年地丁钱粮,自次年起,分作二年或三年“带征”,即分成两或三批随次年、第三年以至第四年应征的地丁钱粮一起征收,是为“缓征”[15]294。

近代中国地域辽阔,差不多年年有灾,蠲缓之例差不多年年有之。据李文海先生的粗略统计,鸦片战争到太平天国运动爆发前这段时间,清政府宣布因灾蠲缓钱粮的厅、州、县, 1840年为262, 1841年为330, 1842年为320,1843年为329, 1844年为365, 1845年为280, 1846年为378,1847年为435,1848年为450, 1849年为366, 1850年为354。按照清朝的行政区划,光绪朝以后,府、厅、州、县1 700多个,也就是说,清王朝因为自然灾害的原因而不得不减征、缓征或免征钱粮的地区,每年约占全国府、厅、州、县的1/8到1/6[18]395-396。我们已经没有必要罗列具体的事例,这个统计很能说明近代中国的“蠲缓”保障模式实施的实况。“蠲缓”范围广,一方面说明政府对民瘼的关注,另一方面也反映出近代中国多灾多难的时代特征。

“蠲缓”政策,如有的学者所说,并不是一种直接的灾害保障政策。赈济等是通过“予”的方式救助灾民,蠲免则是通过减少“取”的方式来实行灾害保障[19]。但殊途同归。近代中国农民负担格外沉重,因此“蠲缓”对遭受天灾沉重打击的农民来说,不仅是物质上的,心理上也是一种慰藉。难怪“蠲缓”被称为“仁政”了。

“蠲缓”保障措施的施行,有助于灾后重建,有助于稳定人心,当然也有助于对流民潮的调节与控制。

三

工赈也是近代常见的灾荒赈济措施。

工赈,即“以工代赈”的简称。这是一种通过兴办工程募集灾民实现赈灾的灾害保障模式,“此种赈济形式,特盛于现代,其实行之时,择灾情最重之区,开工施赈此其原则也。而一般遭受水灾之后,即以被水灾民疏浚河流,巩固堤防,修堵决口,又为近日办理水灾工赈之常规。”[1]292

工赈之举,虽然“特盛”于近代,但并非近代的“特产”,前代史籍,不乏先例,《晏子春秋》就记载:“齐景公之时,饥。晏子请为民发粟,公不许,当为路寝之台,晏子令吏重其赁,远其兆,徐其日,而不趋。三年台成,而民振。故上悦乎游,民足乎食。”这是工赈的滥觞,其后各朝多有效仿,近代达于极盛。

关于近代实施工赈的情形,史书中颇多记载,只要翻一下《清代黄河流域洪涝档案史料》、《清代淮河流域洪涝档案史料》、《清代海河滦河流域洪涝档案史料》、《清代珠江韩江洪涝档案史料》诸书,不难找见许多晚清时期的工赈实例,只不过规模大小不同而已。民国时期,工赈事业,屡有举办,规模之大,较之晚清时期有过之而无不及。如根据《华洋义赈会史略》记载,华洋义赈会以工赈的形式募集灾民开浚西北泾惠、民生等渠多条;在豫、鲁凿井5 727口;浚河973华里;修筑江河堤防2 910华里,修筑新旧公路11 188华里,包括著名的西(安)兰(州)公路。[17]300又如美国红十字会救济1920~1921年中国灾荒期间,也采用了“以工代赈的新方法”,饥荒期内筑路2 000余华里[20]。而规模最大的工赈则是国民政府救济水灾委员会于1931年江淮大水后借美麦举办的工赈。该会在总报告书中有云:“吾国历来办理赈济事业,多属私人团体。此次灾患遍及东南数省,损失之巨,流亡之多,万非私人机关所能集事。政府有鉴于此,是以设立本会,负责办理救济灾民及灾区善后事宜。忆在设立之初,即经决定将扬子江及淮运两流域各堤坝修葺改筑,两者并施,所有工役悉用灾民充,隐寓以工代赈之意,俾堤圩坚固。”又云:“本会成立之始,办理救济事宜,关于治本计划,注重以工代赈。盖政府藉灾民之佣作,以修筑堤防,灾民赖政府之救济,以维持生活。事关实惠,款不虚糜,防患恤灾,一举两得。”[1]295-296该会工作组,特设“工赈处”,聘席德炯为处长,主持工赈事务,并向各水利机关调聘工程技术人才,厘定各项章程,其中扬子江水道整理委员测量总工程师美国人史笃培、陕西省政府委员兼建设厅厅长李协,于工赈事宜,多有赞画。该会为便利管理及实施起见,又于工赈处之下,设各区工赈局,按照各河系范围大小及灾情轻重,分为18个区:计扬子江7区,淮河3区,汉水2区,里下河3区,湘沅、伊洛、苏运各1区。除里下河之第十五区,因计划变更,设置3所,分隶于第十六、十七两区,及湘沅第十区委托湖南水灾善后会代办外,其余16个区,均设立工程局。各工程局均置工程师兼局长及副工程师、技术员、事务员等。区以下视工程大小,分为若干段,段置副工程师兼段长及技术事务等员。段以下分为10团,每团置监工、副监工。团分20排,每排灾工25人,择其能者为排头,每段灾工共计5000人。全部工赈容纳灾民数目,据各工赈局报告统计,1932年4月至5月间,灾工最多时,扬子江区547 000余人,汉水区97 000余人,淮河区179 000余人,运河及里下河各区47 000余人,河南省23 000余人,湖南之第十区,虽改为贷款办法,而民夫多至213 000余人。总计约1 100 000人。其工资系以美麦发给,因事前救济水灾委员会曾向美国贷麦45万吨,其中30万吨用于工赈。就各区测估结果,经技术委员会决定各区分配数目,于浦口、芜湖、安庆、汉口、九江设麦粮总站,各地设分站,由运输组主持运送储存发放事宜。至于灾民工价,系按所做土方多寡,给付工资。给付标准为:平地取土,每方二角五分至四角;取土在50公尺以外,每20公尺每方酌加五分;深处取土,高处落土,每高深1公尺,每方酌加三分。每星期由技术员督察监工收土方一次,填具领麦凭单,由排头向粮站领取[1]296-299。这是工赈的典型例子。

以工代赈,既可以修复被灾害破坏的工程设施,又可以使灾民免遭流离,从这点上说,工赈事业是调控流民的有力工具。而且,成效可观[21]。以1931年江淮水灾工赈为例,据1931年国民政府《救济水灾委员会工赈报告》称:“各区工赈局成立以后,派员分途招收灾工,编成排团,实施以工代赈,勤者日可获麦七八斤,至少亦在四五斤以上,统计十六区,直接收容灾工共有一千零十二万八千七百三十一名,而间接藉工赈以生活者,当在千万以上。”[1]303这个数字即便有所夸大,但其规模、成效都是空前的。1931年大水涌起的流民巨潮之所以能够较快消退,与“招收灾工”,大规模实施“以工代赈”,有着直接的关系。这是我们不应该否认的事实。

“救荒之法,莫善于以工代赈。”[ix]事实证明,工赈的确是功能强大的灾害保障模式,它把赈济、安置流民和灾后重建有机结合起来,比之单纯地“予”,要优越得多。正因为如此,工赈模式至今仍具有很强的生命力。

工赈固然是“救荒之策”,但其功能并不局限于赈灾,它还适用于“反贫困战略”。如贫困地区兴办工程、改造基础设施等,均可采用工赈形式,朱玲、蒋中一所著《以工代赈与缓解贫困》一书[22],就作过有益的探索。可见,近代“特盛”的工赈事业,有着积极的时代价值,而其潜在的功能,还有待于我们进一步去发现。

四

农赈是近代另一种常见的灾荒赈济措施。

农赈,也称“农贷”,是一种通过借贷的方式向灾民提供口粮、种子、生产工具等生活生产要素、帮助灾民恢复生产的灾害保障模式。在灾荒的肆虐之下,生产要素遭到严重破坏。不仅如此,流民为“济饥饿之苦”,举凡“家用什具及一切田具耕牛,无一不贱卖于人”[x],以图苟活,以致灾后无力恢复生产。为使再生产得以继续,农赈具有了非同一般的意义,如邓云特云:“农民遇年歉失所,朝不保夕,则其救济之法,自以保命为先,故须急赈。迨生机既有延续之可能,为欲维持生计,须恢复生产。然灾后农民,赤手空拳,何来农本?历代论者胥以为有放贷之必要,据此,则生放贷之策。放贷之种类颇多,主要者即贷种食、牛、具等农本,今之所谓农贷者是也。”[1]396

农赈也是一种古已有之的灾害保障模式,近代加以继承,多有举办。按清代通例,本年因灾歉收,次春缺种不能耕作或安种后遇灾无法再度栽插,由州、县开仓出谷放贷,秋收后收成达八分者如息归还;七分免息归还;六分本年还一半;五分以下缓还。如上年灾重,初获丰收,准免息归还。因特殊情况,经督抚奏准可免还。1889年(光绪十五年)安徽发放春贷共496 654两,并规定,灾民无力归还者,概予宽免。1910年(宣统二年)、1911年(宣统三年)大水灾发生后,安徽由于财政拮据,农赈工作难以开展,或者只是象征性地开展,如怀远县按灾民大小户口放赈粮种,大口之家得400文,小口之家得200文,所买种子仅够种一亩地[17]14。

民国时期,农赈由1921年成立的中国华洋义赈救灾总会(俗称华洋义赈会)首先创设,时值华北五省旱灾,该会感到单纯施赈钱物于恢复生产并无多少裨益,乃组织农业合作社举办农赈,收取少额利息以使受赈对象有一定的责任心而从事积极的生产建设,此后,农赈即成为该会主要业务之一[17]299。1931年大水之后,为扶助农民恢复生产起见,于急赈、工赈之外,增办农赈,实际工作,委托华洋义赈会代办,从救济江淮水灾之美麦45万吨内,提出5万吨作为办理经费,在安徽、江西、湖南、湖北、江苏5省实施农赈。此后,官方、华洋义赈会及其他社团还举行多次农赈活动。

《国民政府救济水灾委员会农赈之方案》指出,农赈之目的“在积极救济灾区农民,从事灾区农业复兴工作。”[1]400-401也是使流民“复业”的必要条件,它的实施,对解决流民问题不无价值。而且,由于农赈贷款的接受者是农民团体而非个体农户,因此农赈同时促进了农村合作事业的发达,有助于训练农民的组织能力[23]。

除上述之外,临灾放赈的措施还有许多,若平粜,若调粟,若养恤,若禁消耗食粮的“烧锅”(酿酒)以济民食等。

赈灾,当然要通过赈灾机构负责实施。赈灾机构有官方的,有民间的,有常设机构,更多的是临时性的。晚清时期,官方赈灾机构由户部兼管,北洋军阀统治时期由内务部兼管,国民政府成立后正式设立全国性的专门赈济机构,即1928年成立的直属国民政府的“赈济委员会”,1945年该会撤消,代之以“行政院善后救济总署”(习惯上省称“行总”)。至于民间义赈机构,多至不可胜数,最有影响者即上文所说华洋义赈会。

五

赈灾,可以说是调控流民问题的有力杠杆,近代中国实施的各种灾害保障模式,都取得了相当的成效,于缓解流民对近代中国社会的冲击,应当说起到了一定的积极作用。但因灾而起的流民浪潮汹涌澎湃,并没有得到遏制。这除了灾害突发、灾重等因之外,与赈灾不力有着直接的关系。赈灾过程中,百弊丛生,匿灾不报者有之,吃灾卖荒者有之,急赈缓办者有之,至若有名无实,杯水车薪更属常见。例如,《清德宗实录》第168卷记载, 1882年(光绪八年),安徽发生十数年未有的大水灾。“水灾地广,待赈人稠”。直隶候补道周金章,领了赈款银17万两,赴安徽办理赈灾事宜,他只拿出2万余两充赈,其余的统统“发商生息”,填饱私囊[18]389。又如1910年(宣统二年)安徽水灾,据上海华洋义赈会派往安徽调查灾情的传教士罗炳生在其灾情报告中说:“然饥民固有数百万,则以杯水救车薪之火,其无济于事也”,“救此数百万无工作之饥民,安能不设法妥为赈济乎?此在中国政府,自当尽力拯救。但今仅拨数万两之赈银,安能救此七千英里之灾区?……有许多饿殍之百姓,说今虽赈钱,但彼至今未得过分文。又有人说,曾到过放赈地方,但所得赈钱,即用于来去盘川亦尚不够。”“被灾之人既多,距明年春收尚远,此茫茫六个月,将此数百万饥民,如何安置使不扰乱乎?且今灾区之居民,均是勤苦耐劳者,今因无食无工必至饿死。”“下列之电报,是柯次兰博士由安徽怀远县发来者,其电略云:此次饥荒,较诸三年前之灾更甚,今灾区由淮河之南,以至南宿州之北;更从亳州之西,以达于清江浦之东,均受水成灾之地。南宿州是其中点,居民约有三分之二,均无食无衣,且无家可归,状至惨酷!”[16]14-15

再如1931年特大水灾发生后,国民政府9月拨给安徽急赈款30万元,但直到11月还未下发,灾民嗷嗷待哺,死亡枕藉,仅皖北26县即死亡6万余人,其中空待赈济而死者占多数。何以如此?安徽查赈专员张公衡道出实情,“省政府主席陈调元先将此款归他支配,继则主张办粥厂;后来因为国民政府救济水灾委员会督促分配此款,陈调元仍假工赈为名扣留不发,因而形成急赈缓办,以致引起公愤,不断上告、**。”[16]40在这次赈灾过程中,南陵县长大肆舞弊,天长县官员变卖赈麦花天酒地等事件,也激起民愤。至于具体办理赈灾工作中,更是弊端丛生,黑幕重重。“先是官绅结合,作一番定灾等级,再发赈票与灾民。在定灾时由于地方土劣操纵,极贫与次贫往往颠倒,加上放赈官吏为了在放赈多领公费,有意将赈期后延,赈粮、赈款不能及时发到灾民手中。以致一些为富不仁绅商乘灾民嗷嗷待哺之危,贱价先买灾民赈票,待放赈时,再雇人持领,从中渔利,即或有些灾民能熬到放赈,也难应得之赈款。”赈票分有等级,官方发的赈票,印有“实”“惠”“及”“民”4字;义赈票面印有“正”“人”“心”“厚”“风”“俗”6字。即每字应得1、2、3、4元或1、2、3、4、5、6元不等。这些等级赈票数款对外保密,灾民毫不知晓,而放赈那天,灾民汇集,人多拥挤,卫队警察把守重门,赈款递领时,往往都是最低数。即或有知,欲前询问,不是为其他灾民所挤出,亦为警卫所驱逐,所以每次放赈,一般灾民只能领得十成之四、五,甚至更少,而放赈官员与土豪劣绅则大饱私囊。还有官、绅经办粥厂以稠改稀,拿劣米换好米,从中渔利,如此等等。[16]41-42安徽如此,其他地方别无二致。

总之,每次赈灾,总是弊窦丛生,黑幕重重,所谓“实惠及民”,往往有名无实。正因为如此,终于近代,“荒乱之余,农民离村为极严重之现象”,未见有显著的改观[7]273。尽管如此,近代中国在赈灾方面所作出的种种努力,还是应当肯定的,此中的教训亦非毫无时代价值。

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