○孔祥成1,刘　芳2

(1.上海立信会计学院　社科部,上海　201620;

2.上海工程技术大学　社会科学学院,上海　201620)

文章来源：《学术界》2010年 5月

作者简介:孔祥成(1976—),上海立信会计学院社科部副教授,复旦大学中外现代化进程研究中心博士后,研究方向中国近现代社会史、民国救灾史。刘芳(1977—),上海工程技术大学社会科学学院讲师,上海大学社会学系在读博士研究生,研究方向中国社会保障。

〔摘　要〕民国时期政府救灾机构出现了组织社会化的新动向,为救济1931年江淮大水而成立的国民政府救济水灾委员会及其灾区派出机构(以下统称“国水委”)堪为其例。“国水委”在赈务人才的选聘标准、录用及考核程序等方面,形成了或倚重社会资本或倾向文化资本的上下有别的用人特点。在对赈务职员聘任的流程中,“国水委”设计出担保与督察双管齐下的风险防控机制。这种趋向于社会化和公开化的用人机制,使“国水委”选拔出了从基层到中、高层的赈灾人才梯队,从而较好地保证了救灾队伍的自律和赈务事业的效率。从这一意义上来看,“国水委”不啻为中国荒政史上一个值得深入研究的官方组织。

〔关键词〕1931年江淮大水;“国水委”;用人机制;社会化

1931年江淮大水催生了新型救灾机构。国民政府救济水灾委员会于1931年8月16日在上海宣告成立。9月9日,召开第1次大会,确定了秘书处和联络、调查、财务、会计稽核、运输、卫生防疫、灾区工作等7组的权限与人事,各组附设专门委员会,完善了组织体系,确立了各种救灾计划和方针。

鉴于以往地方救灾行政的负责人普遍存在贪污腐化现象,“国水委”探索在传统官方与民间赈灾组织独立运营模式之外,寻求第三条道路。“国水委”作为中央临时组建的以专门救济1931年水灾的赈务组织,一改以前的救灾模式———由赈务委员会单纯筹募资金和赈粮,然后拨交灾区各级行政机关,由省长、县长、区长挂帅,或依靠内嵌于民政部门的赈务机关,来组织实施赈济。1931年新组建的“国水委”则完全抛开了这种传统官赈的行政模式,转而吸取了民间义赈的经验,参酌了西方应付突发事件的管理模式,自上而下地建构了独立的组织运营体系。简而言之,在中央成立了规模庞大的专门负责水灾救济的机构,在各地方也成立了规模巨大的运送体系和直接负责救灾事业的地方组织。

无论从组织体系、人员构成,还是从活动方式等方面来看,“国水委”均是一个前所未有的新机构,彰显出“官主民办”与“官义合办”的组织特色。本文试从荒政社会化的角度,对“国水委”的用人制度及其自律机制作些初步探讨。

一、社会文化资本准入下的选聘条件

“国水委”择才,首重经验与学识,其次为人品与资历。不过,这一条件在不同层级的赈务机构中排序不同。一般而言,在中高层的赈务组织中,现代学历所代表的文化资本凸显了重要性;而在基层赈务组织中,经验、阅历与人脉关系等社会资本,则无疑更有利于地方赈务的开展。

1、科层制下中高层职员学历及资历构成

赈务组织的结构体系,往往采用了类科层制的组织方式。应对1931年江淮大水的最高决策机关,即为国民政府救济水灾委员会。议行分开,执行机关下设调查、财务、会计、稽核、卫生防疫、运输、联络灾区工作等七组。以江苏为例,委员会派遣的灾区工作组,下辖江北区赈务专员办公处和宁属区赈务专员办事处等省区赈务派出机构。办公处专员以下设干事长一人,置总务、文书、会计、运输四股。重灾县份,可依照工作组所颁发《查放通则》设立查放局,查放局成为县级赈务的执行机构。可见,由最高委员会到工作组,再到专员办事处、查放局,叠屋架构,横向分工与纵向统属关系严明,决策、执行、监督、反馈流程畅通。为适应上述科层化办公环境的需要,“国水委”对赈务人员的学历与资历,均有较高要求。不同层次、不同种类部门的具体要求也不同。首先以该系统中高级主管人员为例,看其所聘成员的学历与资历构成情形。

由以下面两表可以看出,“国水委”职员履历强调的主要有两点:一是受教育背景和学历,这是一个前提条件,科层化的管理体制与文书运作方式对受教育程度有较高的要求。表中所列人员,除一人情况不明外,余皆具高中或中专以上文凭,有的则是高校知名教授,从学历与专业上都能满足救灾工作的需要。二是任职资历,有无办赈经验,是否熟悉政府办公程序与环境。以上这些办赈人员的一个共同特点就是,大都在政府机关或企事业单位做过中层官员,很多直接就是银行经理、行长或公司董事长,具有丰富的实践经验和老练的操作能力。因此,无论其学历或资历,都比较合格,符合“国水委”“才堪专任”的用人原则。

值得指出的是,“国水委”吸收外国人担任决策顾问或财务稽管。1931年9月8日,国际联盟第十二届大会,通过英国代表薛西尔关于由国联卫生部协助中国救济水灾的提议。〔1〕9月15日,国联卫生部长拉西曼抵南京,先向卫生署长刘瑞恒询问灾区情况,随后与蒋介石商谈灾区整个防疫计划,并赴汉口长江一带实地考察。9月18日,“国水委”聘拉西曼为卫生高等顾问,〔2〕借以实施西方式的公共卫生防治。救灾组织人才梯队“中西结合,唯才是用”的特点,于此可见一斑,这也从侧面反映了民国时期救灾理念的进步。

“国水委”部分职员学历与资历构成一览表

注:表中“年龄”系指至1931年;资料来源:全宗号:一一六;案卷号: 24标题:赈务委员会

“国水委”灾区工作组宁属区办事处重要职员名单表

资料来源:《宁属区赈务报告》,“公牍摘要”,第140-141页。

2、人品、名望与经验并重的基层择才原则

从聘用原则上讲,“国水委”延用地方查放员的标准或曰最大特点,就是“素具赈务经验”。因为办赈“不能以寻常政务论,宜注重得人,而不拘牵文法,是当尽量延请社会有声誉、信用、经验之赈务人员,授以实行赈救之重任”〔3〕。事实上,这一选才原则得到了较好地实施。在查放人员的选聘上,“国水委”一以才识、经验、名望为准则。“查放、急赈各县设查放局,由专员遴聘操守坚正,心地慈祥,熟悉赈务者一人为查放长。每局置查放员十余人,事务员二人,除由专员及查放长延请担任外,由各该县县长遴选能耐劳苦,乐为慈善,干练明达,清廉公正之邑人若干人,开单交由查放长按名接见酌量延请担任。”〔4〕可见,上自查放长,下至查放员,其选聘都有素质和能力两方面的限制。

从当时的社会结构来看,乡村尤其是江浙一带农村,自从太平天国引发大规模的士绅离村进城浪潮,随着后来政局动荡,社会不靖,农村的不景气,大批的乡绅、地主成为“城居地主”。转营工商业,从而对乡村的土地经营和农业生产不再关心,对乡村的公益事业和慈善活动也逐渐淡出。江苏各县地主、乡绅对本地的感情、在当地的名誉以及对家乡慈善救济事业的投入,整体状况已大大逊于往年,与明清地方士绅的活动形成了反差〔5〕。

在乡绅阶层逐渐分化、转化以至于退出历史舞台之际,留守乡村的一批士绅自然成为“国水委”寻求支持的首选社会群体。1931年9月10日,兴化县赈务联席会议公请刘仲书、顾瑶臣专轮赴刘庄,迎高鹤年居士进城主持赈务。〔6〕高鹤年系当地的名士望绅,从其父开始就热心地方救济事业,多次捐资助修圩堤,造福一方。高鹤年作为传统地方精英的代表,秉承了民间义赈的品质,对赈济公益“参其事而不居其功,捐其资而不领其赏”,在地方救灾事务中发挥着重要作用。

对其救灾义举的解释,必然要联系其所代表阶层的群体文化心态及其在社会结构中所处的角色。早前很多江苏士绅世代事赈,热心公益,入则为官,退则为绅,他们既是国家地方政权的支柱和教化者,同时又充当着地方势力和草根社会的代言人。并且,他们世承这种身份,藉助于乡村文化网络,在地方公共事务中扮演着组织者和管理者的角色。这也从另一个视角说明,中国传统的官民关系不是西方意义上的对抗,而是同体异位,互为依存并可相互转化。

不同于以往的是,除了作为地方精英的乡绅,各地宗教界知名人士也被纳入到“国水委”编织的赈务网络体系之内。如“国水委”灾区工作组即曾电令各专员:“组织查放局之时务请加以注意,如遇需人相助,并请留意各县具有赈务经验之教士,就近接洽延用具报。”〔7〕1931年9月15日,如皋东陈红卍字会职员陆答山、黄辟尘、袁克明便邀请范成法师莅兴化查灾,并承运难民到如皋等处收容。〔8〕泰县水灾赈务委员会邀请常惺法师担任救灾委员〔9〕。另外,上海佛教界名居士朱子桥(朱庆澜)、王一亭(王震)、黄庆澜等,亦加入了“国水委”救灾组织。其他如苏州基督教传教士也被邀请加盟地方赈灾组织。

经过对地方人才的罗掘,“国水委”基本上做到了“每一区都有一位有经验的赈务熟手引领”的初衷。1931年11月5-11日,驻江都县各救灾团体会同进行了一次查放活动。其人员编制情形如下所示:

江都县某次查放行动中各救济团体分区负责人简表

资料来源:《苏赈纪要·查放之部》,第31-32页。

由上表可知,几乎每一区都有一位“德”与“才”兼备的赈务“熟手”负责引领,较好地实现了其所定下的选聘标准与原则。从组织人才学的角度来看,也充分体现了官方赈务组织“官主(持)民办”的特点。

二、审查与监督双管齐下的约束机制

“国水委”制定了一整套制度化的规则,以作为选才的标准。但严格的标准不一定总是能够很好地执行,还必须要借助于切实有效的机制,来保障制度的落实。因此,选聘人才的方法与途径,便构成标准实施的保障机制。为了确保赈务职员应聘者“达标”和录用后“敬业”,“国水委”除了借鉴征求与荐举两种传统用人方式以外,还增设了资格审查与民意监督两道门槛。资格审查主要用于防范由信誉道德的失灵所带来的风险,而民意监督则主要是防范赈务人员录用以后可能会出现的失职与舞弊行为。旨在通过多层审查与多重监督,建立起严密的救灾风险防范机制。

首先,在对查放人员延聘的过程中,“国水委”增加了资格审查环节。要求受聘的查放员要由地方荐举并取保于殷实商户。如灾区工作组致电江苏各县县长、查放局主任,要求:

此次高邵决口,惨生俄顷,里河各县,罹害匪轻,救死扶伤,刻不容缓,事务殷繁,区域广袤,需人之多,今非昔比,除各县施赈人员经由各主任慎选素负声誉、公正廉明之士负责延聘外,其间有本县见义勇为、愿尽义务者,各主任对于其人平素行为,既无闻见,临时鉴别,莫审贤愚,设有一二不肖之徒,阳冒办赈之名,阴逞侵蚀之举……本专员为防微杜渐起见,爰特遵照本会所发孝惠学社义赈委员会查放局通则第四条,参酌规定,所有各查放局对于此项愿尽义务人员,无论有无介绍之人,必需先嘱其取具当地殷实铺保,分别开单径送县长,切实审查,加具考语,函送到局,方能酌予延聘。〔10〕

通过对上面一段函电的解读,至少可以得出如下信息:

①“国水委”自律机制多取法义赈团体的成规,“遵照本会所发孝惠学社义赈委员会查放局通则第四条,参酌规定”,反映了“国水委”与民间义赈团体的紧密联系。

②办赈首在得人,赈务员不仅要熟悉赈务,业务能力强;还要品德高尚,热心公务。这是两个条件,也是选才的两个最重要的标准和目标。

③实现上述目标的途径,即为取具殷实铺户担保,并由县长考评,从经济上和政治上把关,尽量减少由办赈不力和贪污乃至卷款逃跑所可能带来的风险,一旦出现问题,担保人和政审考核者要负连带责任。

其次,多重监督机制。如果仅把好选聘的入门关,尚不能有效地阻止腐化现象在赈务内部运营中产生。为此,“国水委”建立了上级督察和群众监督的双向约束机制。以预算、查账、稽核等经济手段和民心、民意测评等综合指标来衡量办赈人员的绩效,随时接受民众举报。如盐城县第二区农会干事长高载熙,检举盐城查放局查放员沈静斋,“侵吞赈款四百零一元,并未填发赈票”一事,经查证后属实,由于案情重大,“国水委”特函请江苏省政府转饬盐城县长,“传集人证,讯明法办,责令将所吞赈款如数交出,发由该县查放局另派妥员补放,以慰灾黎而全赈誉”〔11〕。此外,还辅之以监察机关的明察暗访。监察院有权随时派员监察及调阅各赈务机关及办赈团体之单据账目,稽查内部组织、会计、债务、购料等,其违法或失职者随时依法弹劾之。〔12〕这对办赈员和赈务组织而言,无疑都是一个有效的监督和防范措施。关于施赈工作,“有赈员查户给票,地方公团监放赈款之规定,互相督率,重重限制,法良意美,弊绝风清”,这种民督官办的监督方式,是对官督民办形式的一种有效补充。

总之,“国水委”赈务组织用人范围之广,考核之精,既有利于调动地方势力参与赈灾的主动性,更有利于赈务的推行。“举凡随查随放、营救、收容、赈抚流亡、掩埋丛葬、粥厂、保牲等事,概行因地制宜,陆续举办”。〔13〕结果,最大限度地动员和利用了当地的人力资源。无疑,正确的组织原则和严密的选拔机制,发挥了应有的效用。

三、社会精英参与下的“国水委”梯队

作为1931年江淮大水救灾中枢的“国水委”,在“宁缺毋滥”的选聘标准和“随时淘汰”的录用机制的双重作用下,自上而下各级机构吸收了大量的民间人士,并委以重要职位。

从高层来看,决策圈与管理层的多位核心人物均系社会名流。如决定“国水委”募捐方针的财务组财务委员会的委员们,正是设立代收窗口的银行或企业的负责人,许多还是当时义赈活动的代表性机构———上海筹募会的成员。上海筹募会的常务委员虞洽卿、王晓籁、王一亭、张之江、黄涵之、张啸林、杜月笙、李晋、秦润卿、林康侯等,均系“国水委”委员,他们与政府内政部、财政部、实业部、交通部等部门高官一起组成了“国水委”的高层决策和管理的领导队伍。

从中层而言,国家与社会的融合方式更是多样化。“国水委”不断增加人员编制,吸纳社会精英,与之分权共事。如“国水委”顾问杨格曾建议聘请南京中央大学、金陵大学教授凌道扬等人入会。“诸君热心灾赈,发愿筹款,赈济宁属六县灾民,并拟有进行计划”,“国水委”委员长宋子文接受建议,下令吸收这股新鲜血液,借助于专家学者智囊团的作用和高校特有的文化资本来支撑并壮大赈济事业。“原拟设立宁属分会,因与本会办法未能一致,商量结果,关于宁属区加派赈务专员一人,即以凌君任之。”具体操作方法为,“规定宁属六县中之江宁、江浦、六合、溧水、高淳等县,业由执事派有急赈查放长,仍就原发赈款继续发放。凌君专任筹划宁属已办急赈外之各项赈济事项,庶界限分清,事权不至混淆”〔14〕立即转致宁属各查放长知照,嘱其“一切仍望分工合作”。

在县级基层赈务机构,“国水委”更多地依靠社会贤达,以成就赈务。这主要是由于赈务人员多以志愿服务为原则,并不领取薪酬。如江北区赈务专员成静生在致“国水委”灾区工作组主任朱庆澜的电文中说:“唯经费在赈款内开支未免有碍义赈成规,静生亦万万不忍为此,近五年所办义赈,均属另筹。倘今日为官赈筹募经费,事实上又必办不到,仍恳主持迅请政府专拨办赈经费,分配各省支用。至专员、各查放长、所长自当全尽义务。”至于“本办公处干事长、各股主任干事及各干事仅支少数津贴,不领月薪”〔15〕。“查放员、事务员需否津贴由查放长斟酌定之。”〔16〕嗣后,他的建议得到了采纳,朱庆澜在回电中批复:“悉各省办赈经费已另行筹汇,一经汇到,应即拨还,专员及查放长、查放员全尽义务。”〔17〕为了节约经费,降低办赈成本,朱庆澜在电文指示:“请多约能尽义务、自备资斧之人为盼”。为此,“国水委”基层机构,一方面从政府机关借调办公人员,薪水仍由原单位发放。另一方面,急需吸纳大量的有经济条件和社会声望的地方精英,充实到赈灾队伍中来。

近代以来,士绅作为一个封建阶层已趋向衰落,他们在乡村公共建设中的作用也日渐式微。但农村社会结构的稳固及封建性的大量残留,使得绅士阶层消亡速度得以延缓,“中国的乡村精英到20世纪还继续存在着,而且在乡村社会的某些实际方面还巩固了他们的地位”〔18〕。民国时期灾荒连年的自然-社会环境,反倒成为乡村精英兴办义赈传承身份的土壤。如兴化县查放局成立伊始,即“经聘任素具赈务经验之郝绩甫先生为兴化查放长,并请邑绅现任赈务分会委员,高鹤年〔19〕、石金声两先生协同郝君办理”〔20〕。再如溧阳县“在赈务分会会议公决,由各机关法团公推查放员十八人,一律由查放局加函聘任,连同县府地方,所有赈款一并查放,以期实行合作。”〔21〕县查放局查放长的人选至关重要,一般选择当地或邻县德高望重且谙于赈务之士绅担任。查放员则由大会公推或名流具结荐举,再由查放长加聘,录用名单送“国水委”总会备案。

“国水委”通过用人制度的探索,一方面自上而下地大量吸纳社会赈灾精英,引起队伍结构发生明显变化:行政官僚所占比重大大减小,而职业和技术官员比例上升,组织成员构成趋于合理化,并促使救灾机构职员群体的学历、专业、阅历、背景、威望等现代性社会文化资本所占比重攀升。另一方面,借鉴了荐举、担保等传统用人制度的合理内核,通过对审查、监督、晋升等各用人环节的缜密设计,为赈灾机构的自律提供了机制上的保障。这一新型的救灾组织用人制度,不仅凸现了1931年江淮水灾救济荒政社会化的特点,而且使得义赈的理念与经验在“国水委”的救灾对策与制度中得到更多的体现。

————————