武艳敏

(郑州大学马克思主义学院,河南郑州450001)

文章来源：郑州大学学报(哲学社会科学版) 2010年9月　

作者简介:武艳敏(1973-),女,河南开封人,历史学博士,郑州大学马克思主义学院副教授,主要从事中国近现代社会史、经济史研究。摘　要:1927-1937年,灾荒频仍,出于稳定社会、维护自身统治的目的,国民党南京政府出台了《防疫人员奖惩条例》、《赈务委员会职员奖惩规则》、《办赈人员惩罚条例》等一系列保证救灾成效的惩罚制度。然而就实施的结果来看,制度执行不力,救灾违规违纪贪污等事情经常发生。考究制度失灵的原因,与当时的社会政治环境、惩罚太轻、制度执行不够公平、惩罚制度本身的局限、监督机制不健全等有莫大关系。

关键词:国民党南京政府;1927-1937;救灾;惩罚制度

　　救灾工作具有环节多、参办人员杂、涉及面广、延续时间长的特点,因此,组织实施难度大,尤其是南京政府早期的1927年至1937年间,由于国民党管理体制和人员混乱,弊端丛生。为减少救灾办赈人员贪污作弊延误救灾时机等一些不利于救灾工作进行的情况发生,国民政府出台了一系列保证救灾成效的惩罚制度。就目前研究来看,有关国民政府时期救灾惩罚的制度规定和效果问题,学术界涉及较少。有鉴于此,本文意在该问题上做一历史考察,以期抛砖引玉。

一、救灾惩罚的制度规定

救灾工作关系到社会的稳定,为保证救灾工作的顺利运行,历代统治者在制定救灾制度时,一般都有一系列保证救灾成效的惩罚制度,至清朝时其制度达到完备阶段。据李向军的研究,清代《户部则例》、《大清会典》、《大清律例》中有许多带约束力的规定[1]。

北洋时期,制约政府或地方长官委任之办赈不力贪污腐败者的条例主要为1920年10月公布的《办赈奖惩暂行条例》(13条)与《办赈犯罪惩治暂行条例》(4条)。按照条例,凡是有办赈不实不力者皆依其情节轻重受到惩戒(包括褫职、降等、减俸三种)或刑律的处分。从条例规定可以看出,其处罚还是非常严厉的,较重于当时《暂行新刑律》中之“侵占罪”[2](P117),这在一定程度上反映出当时贪污舞弊、办赈不实不力之严重程度。而且,这两种法规最大的缺点就是属于临时性质,两条例都规定,该条例于办理赈务完竣之日废止,因此,从条例出台于1920年北方数省大旱的背景到条例规定完竣后即行废止的状况,可以看出北洋时期对于赈务临事筹措、得过且过的真实情况。

国民政府时期为保证办赈效果,也从法规制度上进行约制办赈人员。这一时期,有关惩罚的法规条例主要有1929年1月《县长奖惩条例》、1929年2月28日公布的《防疫人员奖惩条例》、1930年6月28日赈务委员会公布并于1933年4月22日修正的《赈务委员会职员奖惩规则》、1931年10月27日国民政府公布同日施行的《办赈人员惩罚条例》等。

《防疫人员奖惩条例》是专门对从事检疫的人员作出的惩罚规定,凡是检疫中出现畏难退缩致酿危险、报告不实致误防务、检验不确或其他违背或废驰职务者,均会受到褫职、降级、记过不同级别的惩罚[3](P1128)。《赈务委员会职员奖惩规则》,是专指对赈务委员会内部职员的奖惩,按照规定,凡是本会职员办事疏懒旷废职守、忽视责任延误公务、行为失检妨害会誉者,可视情节轻重给予警诫、记过、记大过、罚俸、降级、停职等程度不等的处罚[3](P797-798)。《办赈人员惩罚条例》是针对负有办理赈务之公务员及其他人员或法团的的惩罚措施,该条例严格规定,有以下情事之一者,即由该主管长官或所属社团移送法院,按情节轻重分别依照刑法本刑加重三分之一处罚:卷逃赈款者、购买赈粮赈物浮报价目或与商民通同作弊获取折扣者、造假帐或涂改单据以图侵吞赈款赈物者、浮报灾民名额以图冒领赈款赈物者、经收赈物人员以劣品抵换赈物者、冒充办理赈物而贩运物品以漏税渔利者。该条例还对办赈公务员其他违法行为,如挪用赈款、玩忽职守、救济不力、延误时机等进行惩戒。

对于办赈民间团体违反有关规定者,则按照《慈善团体监督法》予以取缔。该法还规定监察院有权随时派员监察和调阅各赈务机关及办赈团体的单据账目,发现违法或失职者依法予以惩处[3](P803)。

比较来看,国民政府时期的惩罚制度在借鉴前人经验基础上有所丰富和完备,条例的制定也考虑到不同对象,更加具体,更具针对性;更重要的是惩罚制度已成为一种经常性的制度,为救灾办赈的正常实施提供了制度保证。另外一个鲜明的特色,就是随着国家力量的增强,加强了对慈善团体监控的力度。

二、惩罚制度的贯彻实施

历代政府不断从制度上加强防弊规定的同时,对违规违法之人也多有惩处。如清乾隆四十六年,曾发生乾隆帝称之为“从来未有之奇贪异事”的“甘肃冒赈案”,涉案人员包括上自陕甘总督,下至知县多达113人,乾隆为维护统治,安定社会,平息民怨,采取严刑峻法,对众多贪官,不分官级高低大小,一律严惩,重者谕令自尽、正法,轻者发配边疆、革职留用[5](P74-78)[6](P59-64)。

国民政府时期的惩罚规定也并不仅流于形式,对各种违规违法情况的惩处均有实施。如1934年对救灾不力的安徽怀宁县县长王粹民减月俸20%,以四个月为限;安徽无为县长、当涂县长、灵壁县长、宣城县长等人员因救灾不力也分别受到减俸、免职降级等处分[7](P226-230)。对1932年著名的皖北舞弊案的相关人员全绍武(弹劾前为皖北赈务员)提出书面申诫、杨树诚(弹劾前为皖北运输员)记过二次、查良钊(弹劾前为救灾会干事)记过一次的处分[7] (P226-230)。对赈务委员会职员王之鼎卷逃赈款,按照办赈人员惩罚条例第三条,移送法院,依刑法本刑加重三分之一处断。对主管科长郝祖龄按惩戒法第二条第二项第十一条规定免职并停用一年[8](P74)。河南郾城县县长刘君笃侵吞变卖废营房砖瓦充赈之赈款洋600元也被依法提出弹劾,当日交付惩戒[9](P246-248),等等。

总之,有关惩罚的规定在现实中表面上看都有所实施,但细细考察起来,却可发现,国民政府时期,贪污舞弊、渎职之风却非常盛行,时人陈之迈称“中国政治贪污盛行是人所共知的事实”[10](P250)。“几乎没有中国人否认南京时期的国民党政权中存在着贪污。”[11](P26)翻阅这段史料可以发现利用饥荒大发横财之人上自中央高层,下至地保乡绅大有人在。如1932年11月,河南省罗山县民众举发赈务人员舞弊云:“以数千人救命之金钱,饱三数人之欲壑。”[12]黄河年年决口,河北建设厅厅长胡源汇到长垣视察河工,发现主管机关侵吞公款,用于黄工者仅十分之三,已成为公开的事实[13](P4)。至于废驰赈务,办赈不力更是司空见惯,如1931年著名的皖北赈务舞弊案[14] (P172-175)。1937年洛阳施放赈粮时,出现赈粮数量与原发赈粮未能符合,赈粮短少数万斤,调查发现,原因主要在于洛阳赈分会主席杨恭齐太不负责,把赈粮交给客栈,任其鼠耗,再转运到各区署散放时,赈分会竟无人到场[15](P114)。诸如此类的例子还有很多。以上的事实说明,国民政府制定的惩罚措施并未取得应有的效用。易劳逸甚至称“官方为减少贪污所作的种种努力,作用几近于无”[11](P29)。

三、救灾惩罚制度不力原因

那么为何贪污违规之事不断,制度规定会发生严重走样,达不到预期目的呢?换言之,为什么救灾的奖惩已经制度化、程序化、法规化,但却始终无法避免赈灾中弊病的滋生与蔓延呢?归结起来,原因大致如下:

第一,受整个环境熏染。根据史料,可以知道在被一些学者称之为“黄金十年”的国民政府时期,不仅在救灾办赈当中存在贪官污吏,实际上整个的政治社会,贪污之风盛行,其他领域的贪污腐败更是比比皆是[16]。正如研究中华民国反贪史的学者邱涛所言:“正如剑之双刃,在中华民国时期、现代化突进之际,也正是贪污腐败猖行之时。”[2](前言第1页)当然,救灾办赈人员之违规违法之事虽可说是受了当时整个社会贪污之大环境的影响,实际上也是大的恶环境中的一分子,二者可以说是不分你我,互相影响的。贪污与中国传统社会好像是物之两面,不可分离。不仅外国人游历中国,一提到中国就联想到贪污,即中国人自己也认为政治是最神秘、最暧昧、最污浊的东西。“要想发财,只有做官;做了官不怕不发财。”“做了官可以发财,发了财就可以升官。”“有气节的人不肯做官;会做官的人,一定会刮地皮。”这些观念差不多在当时每一个中国人的潜意识里都深切的存在着。“升官发财”是一句最普通的话,并且人人以它为见面时互相祝福的吉利语[17](P2)。据梁其姿的研究,贿赂在明末时已是官场文化的重要部分,清初的思想家也观察到了此种现象,如果有为官之人因贿赂而致富,“谓之能吏。市人慕之,乡党尊之,教子弟者劝之。有为吏而廉者,出无舆,食无肉,衣无裘,谓之无能。市人贱之,乡党笑之,教子弟者戒之”[18](P64-65)。在这种社会舆论与整个官僚制度不再欣赏廉吏的氛围下,为官而坚持清廉的人所要承担的精神及社会代价也就愈来愈大,愿意付出的人自然大为减少。此种现象正如胡适所说:“贪污是我们这个民族最大的特色。不但国家公开捐官曾成为制度,不但二十五年来没有考试制度之下的贪污风气更盛行,这个恶习惯其实已成了各种社会的普遍习惯。”[19](P341)此种恶习惯的渐性流传和继承,使社会间养成了一种漠视、宽恕甚至于赞扬贪污行为的具体变态心理成为历代防止贪污失败的最重要原因[17](P5)。国民政府时期反贪无效也可归结于此。

第二,惩罚太轻。“刑乱国,用重典”,历史上惩治贪污的经验教训是重典刑,但是国民政府时期的惩戒制度,除了军官佐外,一律适用于《公务员惩戒法》,该法中弹劾惩戒,最重的处分不过免职与停止任用而已,对此,时人均感惩罚太轻,不足以惩贪戒弊。如马剑非认为:“目前对贪污人员的贪污治罪,似乎是均太轻了。”[20](P23)陈之迈亦有“这种轻微的处分是不足以防止贪婪之发生”的类同言论[10](P197)。

第三,惩罚制度执行不够公平。国民政府从西方引进公务员制度,对公务员的惩戒按照公务员的职务和从事行业不同,分属于六种惩戒机关[10](P196),其中与办赈人员最密切的惩戒机关就是中央和地方惩戒委员会。据统计,从1932年中央与地方公务员惩戒委员会相继成立至1938年为止,历年收到的案件有950件,为数不多。对更高层的由中央执行委员会选任的政务官员和监察委员进行惩戒的机关———中央监察委员会收到的案件数量更是少之又少。按照《公务员惩罚条例》,中央与地方公务员惩戒委员会尽管也有对上述办赈不力、贪污之类的惩戒,但就惩戒的对象和数量来说,主要是对事务官的惩戒,真正对政务官的惩戒占据很少的分量[10](P194-195),在反贪的具体运作过程中,有关职能部门只敢抓“小鱼虾”、只敢拍“苍蝇”,不敢打“老虎”。而一旦洁身自好的官员看到贪污不受惩罚,其转向腐化的趋势便不可避免[11](P27)。故这种对下不对上的不公平的惩罚制度必将造成政府威信丧失,反贪制度的无果或低效。

第四,惩罚制度本身的局限。惩罚之意在于惩前毖后,使人对以往表示悔改,对将来有所警戒,使有过之人知道自新,惩罚的目的在于制恶,但是惩罚具有缺点:表面上或能得到约制的结果,但是仍不能根本地改变被约制者的恶劣心性,不能算是彻底的方法。[21](P185)。

第五,监督机制不健全。就监督来说,主要来自于三大方面:人民监督、报纸舆论监督和权力监督。人民监督渠道在国民党一党专制的时代并无可能;报纸舆论则因国民党厉行审查制度,也起不到应有的效应;权力的监督主要是监察院与审计机关的设立与职权的运用。监察院是宪法赋予权力,对官吏实施监督的最高机关,但因监察制度本身的缺陷,如监察院处处受国民党的限制、监察权与惩戒权分离等原因,使其监督功能也不能得到很好的发挥。审计机关设立目的是使现金在官僚机构内流动合理并有控制,且有防贪作用,但据浙江实施结果看,不但使机关效率更差,且系统本身也陷入贪污的泥潭[11](P30)。

“贪污一事是没有政治团体所能完全免除,但其程度因时代与情形的不同而互有高低重轻的分别,往往随政治制度下作弊的机会之多少,当时社会环境所具有的心理要求,经济措施所生出的压力而有变转。所以对于贪污的分析,一定要把他当作团体心理的一个现象,受了整个团体的文化背景的支配;所以一个救济贪污的方案,如果仅限于个别罪犯的制裁或行政组织的改善,是不能成功的。”[22](P16-17)因此,惩罚制度在上述因素作用之下,在缺乏良好的政治环境,良好的政治机制之下,要想取得成效也是不可能的。

反思历史,关注当下。目前,我国的救灾工作无论在交通运输、信息通讯、物资供给等方面都有了质的飞跃,但是在救灾的法制建设方面推进的力度有限。法律的滞后与偏轻,成为一个带普遍性的问题。截至目前,中国尚无一部把政府、社会和公民在灾害救助方面职责、权利和义务在整体上加以规范的法律或法规,更谈不上约束和惩处越轨和失职行为的惩处法律。权利是需要制约的,无法律责任、无制裁措施的救灾工作,是无法保证其工作的有序高效和廉洁的。因此,当前,中国在制定救灾法律规范中,确立完善的自然灾害救助责任追究制度是需要关注的一个重要内容。与此同时,健全监督机制,确保监督机关能够独立并发挥应有作用的同时,重视并唤醒公众舆论监督的力量应是历史提供给我们的经验教训,也是我们今后确保各项救灾工作和救灾制度落到实处的有力保证和坚强屏障。

参　考　文　献

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