周术槐

(贵阳学院政教系,贵州　贵阳　550005)

贵州文史丛刊　2011年　第1期

作者简介:周术槐,男,湖南耒阳人,贵阳学院政教系教授、博士,主要从事民国时期政治史与社会史的研究与教学工作。

内容提要:民国时期,灾荒与战争在贵州大地交相发生,由此给生活在黔中大地的人们带来了严重灾祸。在这一背景之下,根据国民政府的统一部署,贵州成立了省赈务会。赈务会的中心任务就是救济因灾或战争而产生的难民,它属于贵州救济难民的一个官方机构。正因其特殊的官方背景,因此,自其成立之后,既要接受国民政府相关救济机构的指导,同样亦应纳入贵州省政府的直接领导之下。由此,随着岁月的变迁与国民政府政治的调整与变化,贵州省赈务会成立之后,亦经历了一个不断演变直至终结的历史过程。通过对贵州省赈务会演变的历史分析,让我们从赈务的层面认识与了解到民国时期贵州官方赈务组织机构变化发展的基本概况。

关键词:贵州省赈务会;社会处;终结

民国时期,灾荒与战争在贵州大地交相发生,由此给生活在黔中大地的人们带来了严重灾祸。在这一背景之下,根据国民政府的统一部署,1929年12月21日,贵州省政府成立了省赈务会。赈务会的中心任务就是救济因灾或战争而产生的难民,它属于贵州救济难民的一个官方机构。贵州省赈务会成立之后,其组织机构与赈务活动并不是一成不变的,而是经历了一个演变的历史过程。本文通过对贵州省赈务会的成立及其演变过程作具体分析,让人们认识与了解民国时期贵州官方赈务组织机构————贵州省赈务会的成立、演变及其内部组织结构的基本概况。

一、贵州省赈务会的成立

民国时期的贵州,尽管政治局势动荡不安,军阀势力明争暗斗,但中央政府并没有放弃对其控制的意愿。特别是在蒋介石南京国民政府成立之后,贵州的政治局势始终是中央政府所不能忘却的一个省级行政单位。而贵州省赈务会就是在如此复杂多变的政治局势下成立的。贵州省赈务会的成立,从某种程度上反映出南京国民政府的意图在贵州的贯彻与实施。

1929年,南京国民政府中央赈灾委员会颁布《各省赈务会组织章程》(以下简称《章程》),要求各省设立省赈务会办理本省赈务。

根据南京国民政府中央赈灾委员会颁布的《各省赈务会组织章程》的要求,贵州省政府于1929年12月21日组织成立了贵州省赈务会。首任省赈务委员会主席为时任贵州省省长毛光翔。贵州省赈务会在本会成立后不久,即于1930年年初将本会成立的情况直接以电报形式分别向南京国民政府主席蒋介石、行政院长谭延闿和内政部长杨兆泰报告。报告电文称,根据全国赈灾委员会的要求及《各省赈务会组织章程》的规定,意识到赈务“异常重要”。为此,“妥速组织,所有会内委员,除由省府主席兼任外,并聘省政委窦居仁、省指委王度、李居平,民众团体张彭年、冯介丞、蒋亦莹为委员,各互推定毛光翔、窦居仁、王度、蒋亦莹为常务委员。复于常务委员中经省府指定毛光翔为主席,同时并推定蒋亦莹兼事务处长、窦居仁兼执行处长、王度兼监察处长。其各组主任、副主任及干事、事务各员,亦已分别设定,业于上年(即1929年,笔者注)十二月二十一日宣布成立在案”。电文除对贵州省赈务会机构设置情况和人员构成情况作了说明之外,特别指出了贵州省1928年以来的灾情概况。电文指出:“惟查本省天灾人祸纷至沓来,灾区广至五十余县,灾民多至百五十余万人,奇情惨状,怵目伤心,实为黔省空前未有之浩劫。”[1]此一描述,实际上明确指出了贵州省成立赈务会成立时的灾情背景。

贵州省赈务会成立之后,其组织机构也经历了一个不断演变的历史过程。与此同时,其组织机构负责人也经历了多次变换。关于该会领导人更替情况,详见下表。

表1-1[2]历任贵州省赈务会(含省赈济会)主席基本情况一览表:

上表说明:贵州省赈务会自1929年12月成立到1943年2月省赈济会撤销,先后担任贵州省赈务机构主要负责人的有8位(不包括临时代理者在内。譬如:贵州省民政厅厅长曹经沅曾经就代理过一段时间的赈务主席职务。)。在这8人当中,以贵州省主席身份兼任赈务机构主席者占5人,以贵州省政府委员身份兼任赈务机构主席者为3人。其中,外省籍领导人和本省籍领导人各为4人。

二、贵州省赈务会的演变

贵州省赈务会从1929年冬天成立后不久即开始发生演变。促使其发生演变的原因主要是两个:一是根据国民党中央政府所颁布的相关规章制度而演变;一是根据本省灾情的变化而发生演变。在这一过程中,其演变情况可以划分为五个阶段,即1930年7月,1935年5月,1937年5月,1939年5月,1943年2月。

(一)初次演变

时间:1930年7月

演变背景:国民政府赈务委员会的成立及《修正各省赈务会组织章程》的颁布。

1930年年初,南京国民政府成立了中央赈务委员会,直隶于行政院办理各灾区赈务事宜,统一领导全国的赈灾工作。同时颁布《赈务委员会组织条例》。该条例规定,中央赈务委员会由总务科、筹赈科和审核科三个部门组成,并对三个部门相应的工作职掌作了详细规定[3]。

南京国民政府中央赈务委员会成立之后,根据《赈务委员会组织条例》的基本要求,对地方各省赈务委员会又提出了新的要求,重新制定颁布了《修正各省赈务会组织章程》。该章程为各省赈务会组织机构的演变提供了范例。具体为:原有省赈务会组织机构是由事务处、执行处、监察处三个部门组成,演变后的省赈务会组织机构应改为:总务组、筹赈组和审核组三个部门。由此可看出,原有组织机构称“处”,演变后的组织机构称“组”。

组织机构虽然仍为三个部门,但在名称上的变化可谓完全不一样,当然,各部门的工作职能基本未变。根据国民政府的新要求,贵州省赈务会于1930年7月将原设的事务、执行、监察三处改为总务、筹赈、审核三组。与此同时,在地方部分县份组织成立了县赈务分会。

(二)三十年代中期的机构改组

时间:1935年夏

1935年的夏天,贵州省内的灾情十分严重。就是在这种背景下,为统一全省赈务工作,贵州省赈务会于1935年6月1日改组成立。

这次调整,对省、县的组织章程和办事规程均作了新的修正。内容涉及:《贵州省赈务会组织章程》、《贵州省赈务会修正办事规程》、《贵州省赈务会修正各组办事细则》、《贵州省赈务会修正各县赈务分会组织章程》等。

根据1935年6月国民政府将贵州划分为11个行政督察区的情况来看,贵州省赈务会成立时全省为81个县。而《贵州省赈务会组织章程》第8条规定:“各县因办理赈务得设县赈务分会”。因此,在省赈务会改组成立之后,积极推动地方设立赈务分会也就成了省赈务会重要的工作内容。为了保证地方赈务分会的顺利组建,首先讨论制定了《订定各县县赈务分会组织章程》,规定:“凡被灾县分为办理本县赈务得依据省赈务会组织章程第八条之规定设县赈务分会”[4]。与此同时,省政府根据中央政府的政策,明确要求各县必须组织成立赈务分会。

(三)1937年间贵州省赈务会组织机构的大改组

时间:1937年5月

1936年以来,贵州本省灾情惨重、赈务繁剧。仅仅依靠原有的组织机构难以承受繁重的赈济任务。因此,有必要对原有的赈务会机构实行改组。

1937年5月2日上午,贵州省赈务会召开委员会第一次大会。会议专门就省赈务会扩大改组问题、改组后的机构设置、赈济事务的开展等问题进行了广泛的讨论。

其中,涉及到赈务领导机构内部人员改组的情况为:

查现在本省灾情惨重,赈务繁剧,非扩大改组省赈务会不足以应事实需要,特拟具省赈务会临时组织章程提经本府委员会第325次常会,议决通过。当依照章程第二条之规定,指定本主席、曹厅长经沅、王厅长澂莹、张厅长志伟、胡厅长嘉诏、周委员恭寿、韩委员德勤、何委员辑五、严秘书长昌武、冯处长剑飞、漆院长璜为当然委员,由府加聘省党部黄委员国桢、周委员达时、滇黔绥靖副主任公署余参谋长华沐及士绅唐先生惺悟、王先生谟、冯先生介丞、何先生玉书、窦先生居仁、刘先生其贤、王先生延直为委员。并指定本主席为省赈务会主席、周委员恭寿、曹厅长经沅、黄委员国桢、唐先生惺悟为常务委员。以曹经沅为总务组主任、严昌武为副主任;周恭寿为救济组主任、王谟为副主任;王澂莹为筹募组主任、冯介丞为副主任;胡嘉诏为工赈组主任、窦居仁为副主任;唐惺悟为审核组主任、刘其贤为副主任。除分函外,相应检同组织章程函达查照等由到会。特提报告[5]。

在相应组织章程与办事细则的修改方面:根据贵州省赈务会召开的委员会议精神,改组后的省赈务会,一方面,增加从事赈灾事务的省党部会员,即原来的2人,增加到7人;另一方面,在组织机构上,在原赈务会所设三个组的基础上再增加两个组,即救济组和工赈组。将灾害救济工作作为重中之重来抓。与此同时,从省赈务会到地方各县赈务分会相关的组织章程、办事细则、办事规程等,也随着省赈务会的扩大改组而作相应的修改,以适应当时赈务之需要。

(四)30年代末期,贵州省赈务会演变为贵州省赈济会

时间:1939年4月

1938年1月5日,随着贵州灾情的减轻,省赈务会又恢复原有组织。然而,1938年春,随着前方战事日益吃紧,赈济事务显得较以前更为重要。在此背景之下,国民政府为了提高赈济行政的权力和效率,切实执行政府的战时赈济政策,又对全国的赈济机构与部门进行了合并改组。具体情况是:

1938年11月28日,国民政府行政院训令,为统一各省办理赈务之事权起见,要求各省将原设赈济救灾各机关合并,统一设置省赈济会。

演变的具体经过:根据国民政府颁布的《赈济委员会组织法》和《各省赈济会组织规程》的要求,贵州省政府于1939年年初即开始筹设贵州省赈济会。首先是制定颁布《贵州省赈济会组织规程》。该规程的第一条明确指出:“本省为办理赈济事宜设置贵州省赈济会”[6]。根据贵州省赈济会呈报给国民政府赈济委员会的材料,我们可以看出贵州省赈济会成立时的基本情况。省赈济会的汇报材料指出:

依照规定(即国民政府颁布的《赈济委员会组织法》、《各省赈济会组织规程》和贵州省政府颁布的《贵州省赈济会组织规程》,笔者注),积极筹备,遴聘现任贵州省政府委员何辑五,财政厅厅长王瀓莹,民政厅厅长孙希文;贵州省党部委员张定华、傅启学,地方士绅窦以庄、谢根梅,贵阳商会主席陈职民为委员。并依照组织规程第二条由全体委员第一次会议推定何委员辑五、王委员瀓莹、谢委员根梅、孙委员希文、张委员定华兼常务委员。暨同规程第七条指定何委员辑五兼总务组组长、王委员瀓莹兼财务组组长、谢委员根梅兼筹募组组长、孙委员希文兼救济组组长、张委员定华兼查核组组长,于四月十三日正式成立。已将前贵州省赈务会、贵州省救济难民委员会原管事务接收管理。所有前赈务会全部事务,划归本会总务组集中办理,以结束完毕为止。前救济难民委员管辖之贵州省救济难民事务处[7],仍旧保存,隶属本会直辖[8]。

这样,自1939年4月13日贵州省赈济会组织成立之后,原设之贵州省赈务会及贵州省救济难民委员会等明令撤销,所有各该会事务,统由贵州省赈济会接管。各县赈务分会也先后随之改为“××县赈济分会。”

三、贵州省赈济会的裁撤

时间:1943年2月

1940年10月11日,国民政府颁布《社会部组织法》(以下简称《组织法》),宣布成立直属于国民政府行政院的社会部,首任部长为贵州安顺人谷正纲。社会部的权能在于“管理全国社会行政事务”。它既“对于各地方最高级行政长官执行本部主管事务有指示监督之责”,同时“对于各地方最高级行政长官之命令或处分认为有违背法令或逾越权限者得提经行政院会议议决后停止或撤销之”。社会部下设四个司、局,分别是:总务司、组织训练司、社会福利司、合作事业管理局。其中,规定组织训练司所管事项包括:人民团体之组织训练、各种人民团体相互关系之调整联系、劳资争议之处理、社会运动及人民团体目的事业外一般活动之指导监督等事项。

社会福利司所管事项包括:社会保险之指导实施、劳动者生活之改良、社会服务事业之倡导管理、日常生活费用指数之调查统计、职业介绍之指导协助、贫苦老弱残废等之收容教养等事项[9]。

1941年5月3日,社会部制定并颁布了《社会部各司分科规则》,规定社会救济由社会福利司所属的第5科负责。具体包括:残疾老弱之救济、贫民之救济、无正当职业者之收容教养、贫病医疗护产之倡导推行、救济经费之规划及审核稽察、救济设施之设置指导监督、慈善团体之指导监督、国际救济之联系推行、社会救济制度及社会救济业务之规划指导改进、社会救济工作人员之甄用考核奖惩等事项[10]。从《社会部各司分科规则》的基本内容可见,国民政府的社会救济事业实际上已被列为社会部所管理的范围。

随之,1941年9月5日,国民政府行政院颁布了《省社会处组织大纲》,明确规定:

各省政府得设置社会处,主管关于人民组训、社会运动、社会救济、社会福利等事宜[11]。

贵州省政府社会处在上述历史环境下应运而生。1942年4月1日,贵州省政府社会处正式挂牌成立。其职掌在于:关于全省人民团体之组织、训练、调整及其相互关系,社会活动及人民团体的事业外一般活动之指导监督,劳资争议处理,社会福利、社会救济、社会服务及职业介绍之指导实施,贫苦老弱残废之收容教养及其他有关社会行政事项。首任处长为周达时,处内初设秘书室、第一、二、三科、视导室和会计室[12]。

从贵州省政府社会处掌控的工作职责来看,社会救济事务成为其主要工作内容。这一情况的存在,同贵州省赈济会的工作内容明显存在重叠的问题。由此,统一全省救济事务的问题又一次被提到贵州省政府的议事日程。1943年1月8日上午,在贵州省政府召开的第908次委员会议上,由贵州省民政厅、财政厅、教育厅、建设厅联合提出的讨论省市县机构调整一案中,在涉及到省级机构调整的问题上,明确提出:“省赈济会裁撤,其业务并入社会处办理。”[13]该议案获贵州省政府委员会会议通过。这样,1943年2月,贵州省赈济会被裁撤,其业务归并社会处,增设第四科,办理临时灾害救济及过境难民侨胞救济、垦殖等事项。后来,社会处又增加劳动行政(国民义务劳动等)事项,同时接管了原省赈济会所属配置难民垦殖的平坝乾溪农场[14]。如之,贵州省赈务会(赈济会)也就走过了其所有的历史轨迹。然而,贵州省赈务(济)会的组织机构虽然已经不存在了,但其所从事的赈济工作却依然在运行,新的赈务主管部门———贵州省社会处承担了所有与赈济有关的事务。

四、结　语

根据以上分析我们可以得知,贵州省赈务会自1929年成立,到1943年裁撤,经历了四个历史阶段的演变。其中,第一阶段,主要是内部组织机构名称上的变化,即由原来的事务、执行、监察三处演变为总务、筹赈、审核三组;第二阶段,随着贵州本省灾情加剧,根据国民政府中央颁布的相关章程而进行改组。此次改组的力度远远超出第一次改组。通过此次改组,直接推动了全省各县赈务分会的成立,从而起到统一全省赈务活动的作用。第三阶段,完全是为了适应1937年全省特大旱情的需要而进行改组。此次改组的重点在于增加赈务会内部的组织机构,将工赈和救济单列出来,其中目的在于进一步提高赈济的效率救济。第四阶段的改组缘由在于,全面抗战爆发后,全国难民数量急剧增长。国民政府为统一全国的自然灾害与难民救济事务,在原赈务委员会的基础上成立全国赈济委员会。与之相呼应,贵州省赈务会亦被改组为省赈济会。改组后的贵州省赈济会除承担贵州省赈务会原有的灾荒救济业务外,更增加了难民救济的重任。其赈济工作比以往任何时候都更为繁重。最后,随着国民政府赈济机构的调整变化,贵州省赈务会(赈济会)最终结束其历史使命,被贵州省政府裁撤。裁撤后的贵州省赈济会所主管的赈济事务由贵州省社会处相关部门接管。

从贵州省赈务会的成立及演变的历史过程,我们可以看出,作为官方性质的赈务组织机构,首先必须接受政府的直接领导。在这一前提下,其组织机构同样应随着政府意志的变化而不断调整。当然,组织机构的调整并不是政府的目的所在,其最终目的是为了更好地适应政府灾难救济与社会救济工作的实际需要,更好地提高救济的效率。因此,尽管贵州省赈务会(赈济会)被裁撤,但并不意味着政府对社会救济事务的放弃。从这个角度来说,贵州省赈务会(赈济会)在贵州赈务的历史上有其不可替代的历史作用的一面。其组织结构的不断调整变化,对于我们今天成立相关的赈务组织机构同样具有一定的启示意义。

参考文献:

[1]贵州省档案馆馆藏档案史料:全宗号M24,案卷号278。

[2]此表系根据贵州省档案馆馆藏档案史料全宗号M24编制而成。

[3]资料来源:贵州省档案馆馆藏档案史料:全宗号M24,案卷号279。

[4]贵州省档案馆馆藏档案史料:全宗号M24,案卷号4。

[5]以上报告事项参见贵州省档案馆馆藏档案史料:全宗号M24,案卷号284。

[6]贵州省档案馆馆藏档案史料:全宗号M24,案卷号290。

[7]1938年7月19日,贵州省救济难民委员会组织成立;同年10月24日成立贵州省救济难民事务处为救济会执行难民事务的机关,并附设于省民政厅内。

[8]贵州省档案馆馆藏档案史料:全宗号M24,案卷号290。

[9]以上参见蔡鸿源主编:《民国法规集成》第35册,济南:黄山书社1999年版,第50页。

[10]以上参见蔡鸿源主编:《民国法规集成》第42册,济南:黄山书社1999年版,第152—153页。

[11]参见蔡鸿源主编:《民国法规集成》第42册,济南:黄山书社1999年版,第154页。

[12〗《贵州省社会处组织规程》,资料据贵州省档案馆馆藏档案史料:全宗号名称:贵州省政府,全宗号M1(以下引自贵州省政府档案史料不再加注全宗名称),案卷号1555。

[13]《贵州省政府委员会第908次会议纪录》,参见贵州省档案馆馆藏档案史料:全宗号M1,案卷号808。

[14]《贵州省政府社会处》,参见韩义义、杨占贤主编:《贵州社会组织概览》(1911—1949),贵阳:贵州人民出版社1996年版,第42页。