论政府在灾荒救济中的作用

——以武汉1931年水灾为个案的考察

章博

【原文出处】《江汉论坛》(武汉)2006年12期第87～90页
【作者简介】章博，华中师范大学中国近代史研究所。武汉　430079

【内容提要】在1931年江淮流域大水灾中，武汉三镇是受灾最重的城市。水灾发生后，政府认识到了这次水灾的重要性，并进行了较为积极有效的救灾行动，同时设立救济水灾委员会，作为代表政府的最高赈济机构。通过考察救济水灾委员会的组织与工作可以看出，南京政府是这次水灾救济的主导者，一定程度上起到了中央政府在社会救济中应有的积极作用；但同时也存在着局限性及职能缺失。社会力量则弥补了政府实际行政能力的不足和在救灾体制方面的缺失，充当了国家救济替补者的角色，形成与政府广泛的合作与互补。而灾荒反过来又促进了政府和社会的成长，促进了国家防灾救灾体制的进一步完善。

【关 键 词】水灾/救济/政府作用

    一、灾情
    1931年入夏以后，长江流域各省普降暴雨，连绵经月。湖北境内江河湖泊水位猛涨。8月19日，江汉关水位达28.28公尺，创汉口建立水文站以后六七十年间最高洪水纪录①。在洪水威胁之下，武汉各堤先后溃决。汉口市区几乎全部被淹，灾区占全市面积99%，市内水深四、五尺与两丈不等；省城武昌淹没2/3；汉阳滨江临河处尽成泽国，街道淹水四尺左右。大水造成大量房屋倒塌，“除建筑坚固之房舍外，其余所有房屋，皆因水浸崩溃。武汉尽成一片瓦砾厂”②。房屋全倒之灾民，汉口为51%，武昌为36%，汉阳为38%。总计全倒与半倒之房屋，则汉口有93%的房屋倒塌，汉阳有80%，武昌情形稍微好些，但亦有53%的房屋倒塌。武汉三镇受灾居民在78万左右。居民的卫生状况亦令人担忧。积水的腐败食物、漂浮的人畜尸体及其它污秽物无法排除，“恶气蒸发逼人”，因此“霍乱、伤寒、窒扶斯等传染病，以非常速度蔓延于武汉区域”③，因洪水及疫病死亡的灾民在3万人以上。
    大水灾对武汉三镇造成的财产损失也是巨大的。就农业损失而言，三镇被淹农户总数为81,300户，被灾耕地面积为1,096,600亩；其中汉口最重，有98%的农户及耕地受灾，汉阳为85%，武昌地势较高，因此灾情相对而言较轻，但受灾农户及耕地亦过半，占58%④。依据金陵大学农学院之调查，武汉三镇每户被淹农作物及其它财产等各项损失，总额为4,100万，其中汉口为2,900万，武昌为300万，汉阳为900万。以每家各项损失计，汉口灾民也是损失最重的，每家为873元，三镇平均每家损失为504元。而当时中国普通家庭，每年的纯收入只有300元。因此，这次大水灾，不单使灾民全年所得的些微收入荡然无存，且超过其总额的65%。但这只是较易计算的损失，其它如“损毁之圩堤与道路，与夫秋冬作物之因积水而无法播种，其损失几何，且犹未计及焉”⑤。商业因洪水而无法运营所造成的损失，则几乎是无法计算的，最多只能提供一个大概的估计数据。据调查，“汉口方面，商人之经济损失从各方面估计，自水患之日起，截至现在止，总在一万万元以外，政府方面，种种建设之损失，亦在三四千万之数，似此情形，再加以各县人民屋宇、禾苗、畜牲种种之淹没与毁坏，总计其数，自亦应以万万为单位”⑥。
    从灾情可以看出，救灾工作及灾后的复原任务是非常艰巨的。从暂时满足灾民的吃饭、住宿、疾病医治等基本需求，到修造新房屋，购买种子、农具，恢复农业生产，恢复商业，以至修复被洪水冲坏的道路、堤防等基本设施，大范围、大规模的救灾与复原工作要求，无论对政府当局还是对社会各界，都是一种严峻的考验。
    二、政府的认识与动员
    水灾发生后，政府认识到了这次水灾的重要性，并进行了较为积极有效的救灾动员。中央政府机构及其主要领导人纷纷发表讲话，认为此次水灾是“国难”，同时积极动员全国各界及国际社会努力救灾。蒋介石亲自来武汉视察水灾，发表《告被灾同胞书》，认为鄂省“空前未有之奇灾”，“不仅影响长江人民之生计，实关系中华民族整个之生存”⑦，勉励全体党员、党政军各界及全国同胞一致努力救灾，并捐米三千担赈救汉口灾民，以作表率。《中央日报》发表社论，认为此次水灾是当前重大之国难。赈务委员会在《申报》等各大报刊发表《劝募各省水灾急赈启事》，并在中央广播电台分别报告各省灾情⑧，以利劝募。国民政府救济水灾委员会湖北分会与湖北水灾急赈会在呈请国民政府“速筹巨款、粮食以及各项应用之物”⑨的同时，还广泛呼吁各界人士救济湖北省及武汉市灾民。急赈会在京、津、沪、汉各报登乞赈启事，请各界人士“宏生死骨肉之心，存慈航普渡之念”⑩，救鄂省及汉市之灾黎。
    在呼吁各界努力救灾的同时，政府还以政令的形式，命令所属各机关积极救灾。中宣部特规定救济工作六项，令各地党部遵行，内容主要为调查、宣传灾况，协助政府筹办急赈，研究免除水灾及讲求备荒之法(11)。国民党中央执行委员会第156次常会及国民政府第十次常会，都对救灾问题做出了决议。内容大致可概括为以下几项：节约救灾；捐薪助赈；保护耕牛；责成各级官吏全力救灾，违者严惩等。国民政府根据以上决议内容，分别向行政院、监察院及直属各机关颁布救灾紧急令七条(12)，命令各级官吏严格执行，积极救灾。
    政府的宣传与动员，对各级党政机关及社会各界的影响是很大的，《国闻周报》对此评价：“全国上下，中外人士，虽未能预防于未然，但补牢之举，努力救灾，则尚知积极也”(13)。
    三、救灾组织与工作
    我们以国民政府救济水灾委员会为例来进一步考察政府的救灾组织与工作。1931年水灾发生之初，全国赈务事宜由中央赈务委员会统管。但随着灾情的发展，赈务委员会因组织力量薄弱、经济实力有限，对1931年这样全国范围的严重洪涝灾害，工作显得力不从心。为了广泛动员和集中全国及社会各界的力量进行救灾，南京国民政府成立救济水灾委员会，作为1931年水灾的专门救济机构，赋予办赈最高权限，接管赈务会所办的水灾救济工作。救济水灾委员会的救灾对象是全国各受灾区，因此虽在武汉开展了多项工作，但毕竟总会址在上海，距离武汉太远，而武汉灾情又极重，于是在武汉设立救济分会，具体执行总会的救济方针和措施，并通过接收总会拨发的赈款赈品，然后交由其它办赈团体散发或补助其它办赈团体的方式，将总会与地方办赈团体联系起来。因赈务委员会主要在水灾初期发挥作用，因此不足于考察救灾的整个过程；救济分会又主要是在国民政府救济水灾委员会与湖北及武汉各种办赈机关团体之间起到一种联络和协调的作用；而国民政府救济水灾委员会不仅参与了救灾的整个过程，而且是当时办赈的最高机关，直接代表国民政府，对分析政府在救灾中的作用来说是一个很好的考察对象，这是笔者选取国民政府救济水灾委员会为研究个案的原因。
    救济水灾委员会的组织与其它赈务机关相比，有其明显的特点。首先，救济水灾委员会的委员由政府各部门要人及办赈经验丰富的专业人士组成，这就使得集中政府各部门力量进行赈灾成为可能，并且有助于各部门之间的协调合作。政府特派委员中，宋子文为行政院副院长，并操有财政大权，刘尚清为内政部长，孔祥熙为实业部长，许世英为中央赈务委员会委员长(14)，有这几位部长在此，可以说国民政府中与救灾有关的重要部门都已纳入到救济水灾委员会中了，这就使得在救灾过程中，需要调动这几个部门的力量时，救济水灾委员会可以因利就便。同时委派曾办理西北赈务、办赈经验非常丰富的朱庆澜为委员，以使其以往的办赈经验在这次救灾工作中充分应用。
    其次，救济水灾委员会权限大，组织规模大，可调动资源多。救济水灾委员会是自1931年8月开始至水灾赈济及善后结束这段时间内救济水灾的最高权力机关，其它各政府部门都要与其合作并提供便利。扬子江水利委员会原隶属交通部，为救济水灾便利起见，改隶救济水灾委员会，会中技术人员到救济水灾委员会工作。导淮委员会“亦将各宗便利隶于该会”(15)。其它如交通部、铁道部等也应救济水灾委员会请求，竭力配合工作。组织规模上，就委员会构成而言，除国民政府特派的宋子文等五位委员外，救济水灾委员会还聘请中外有名人士上百人为委员，这些委员涵括了当时众多政商等各界名流及办理慈善赈济的有名人士，如王正廷、王伯群、王晓籁、王震、宋蔼龄、于凤至、史量才、杜月笙、张群、荣宗敬以及章元善、熊希龄等(16)。
    第三，救济水灾委员会注重与中外社会各界的联络与合作。救济水灾委员会不仅注重与国内各赈务机关共同合作，而且其委员也不以政府人员为限，而是延聘全国各界热心公益的人士担任委员，另外还注重与国际上的联系，如聘国联卫生部长拉西曼为卫生高等顾问等(17)，救济水灾委员会的上百位委员中，有二十几位为外国人。救济水灾委员会对私人办理赈务团体亦极为重视，与华洋义振会、中国红十字会、中国济生会等都有一定程度的合作。
    国民政府救济水灾委员会的工作主要分为查灾、筹赈及急赈三项。要实施救灾工作，首先要“明了各灾区实在情形”(18)，因此，救济水灾委员会的第一步工作，即为调查灾情。一方面令受灾省区地方官厅调查报告，一方面联合扬子江水利委员会、导淮委员会、浚浦局等机关的河工专家、工程师、测量专家进行调查，同时委托中外各私人团体协助调查。因汉口灾情重大，救济水灾委员会一成立，即派刘瑞恒、贝克、史笃培三位委员乘飞机前往汉口，将汉口及左近被灾情形，由飞机巡视，切实报告(19)。同时，国民政府派顾问美国人白加等赴武汉，视察水灾状况，并调查救济灾民及供给食粮之法(20)。经过多方查勘，救济水灾委员会认为武汉灾情“实较各处为甚，惟有以大批款项，作大规模之救济而已”(21)。
    救济水灾委员会的第二步工作，是筹集赈款赈品。主要从三个方面来筹措，一是发行赈灾公债。1931年水灾重大，各处亟须赈济，而平时鲜有救灾基金积存，国库中亦无充足的款项用来赈灾，因此只好用发行赈灾公债的方式来筹款赈灾。原拟发行1000万赈灾公债，但因灾区太广，灾情奇重，在各方的努力争取下，扩充为8000万，分两期发行，9月份先发3000万，12月份续发5000万，二是邀请各赈务机关及国内外慈善机关，向中外各地募捐。到1931年9月23日，救济水灾委员会已募集到国内外捐款700多万元(22)。三是赊购美麦。面对如此重大的水灾，而国内粮食缺乏，国家财政又有困难，为解决粮款不足问题，国民政府救济水灾委员会委员长宋子文与美国农业部签定订购美麦合同，向美国赊购小麦45万吨，自1931年9月至1932年3月陆续运到中国，“专供中国水灾区域慈善赈济之用”(23)。最后，国民政府还采用对全国公务员扣薪助赈、节约开支以及加征奢侈品附加税等办法来筹募部分款项。全国各机关捐薪赈灾及各方捐助的现款，将一律拨交救济水灾委员会暂存，以便统筹分配(24)。
    国民政府救济水灾委员会的第三步工作，即为筹办急赈。首先是运救和收容灾民。救济水灾委员会“以武汉水灾奇重，特请招商局派建国轮驶汉，救装灾黎”(25)，赴上海等地收容；同时“商妥太古等五公司轮，随时载送难民”(26)。蒋介石亦因“武汉水灾酷烈，灾民多至数十万”，而令“沿江船只，开赴武汉，装载灾民，分赴各地谋食”(27)。另外，救济水灾委员会灾区工作组还对武汉、芜湖、九江、运河、岳州等五个重灾区派驻赈务专员，总领该区一切救灾事宜(28)，并协同当地人士，设法收容灾民于庙宇棚舍(29)。武汉区赈务专员李晋抵汉后即设法将武汉三镇灾民移置武昌洪山附近及武汉大学等处的高地(30)。其次为散放赈款赈品。武汉灾情重大，因此，救济水灾委员会除派该会委员李晋驻汉专任赈救事宜外，又委托卫生署长刘瑞恒、精熟救济事宜且任国民政府救济水灾委员会委员的贝克以及扬子江水道整理委员会测量总工程师史笃培等，与各方协同办理武汉急赈及卫生事宜。在拨发赈款赈品方面，也对湖北及武汉灾区特别关照。救济水灾委员会在收到第一批捐款1,044,580元后，即补够140万元，拨给受灾各省，其中湖北省拨40万元，这在所有受灾省份中是最高的，其它各省依次为30万元到10万元不等。日本水灾救赈会捐助了价值30万日元的粮食及赈品，其中有2.2万袋大米和6万袋面粉，救济水灾委员会将这些米和面粉全部拨给湖北省，运往武汉散放(31)。另外再拨羊毛毯3万条及大批牛奶等，由刘瑞恒代领运汉(32)。在救济水灾委员会的第二批拨款105万元中，又拨给湖北40万元，其它各省最多为20万元。另外，美国红十字会还捐助美金10万元，合洋457,144.15元，指赈汉口水灾(33)。总计救济水灾委员直接拨款85万余元，后来又加拨善后款30万元，美麦变价款101万余元。救济水灾委员会还将从各处征求及委托各军衣厂家赶制的寒衣拨出30万套，分批运往武汉发放灾民。最后是卫生防疫工作。国民政府救济水灾委员会派卫生署长兼卫生防疫组主任刘瑞恒和贝克等赴武汉筹划防疫工作的同时，又特调派卫生署技正金实善及专员波锡兰丰生等，携带大批药品到汉口灾区实施卫生防疫工作(34)。刘瑞恒到武汉后，制定了该组在武汉灾区卫生防疫工作的目的和任务：尽力防止疫症之传播；清除一切不合卫生之污秽物，以造成合于卫生之环境；努力医疗救治灾民，以减少痛苦及死亡。卫生防疫组在武汉设办事处，并分设三股，一为医务股，主要办理临时医院、重病医院及各收容所诊治所事务；二为防疫股，办理检验事务、营养病症及防疫注射；三为卫生工程队，办理清洁卫生、饮水除污、食物检查等事(35)。另外，卫生防疫组也颇注意水退之后，街市的卫生消毒事宜。
    四、政府的作用与缺失
    救济水灾委员会是国民政府为应对1931年特大水灾而设立的最高赈济机构，它在救灾工作中是代表政府的。因此，通过考察救济水灾委员会在1931年武汉水灾救济中的活动，我们可以看到政府在救灾中的积极作用，政府与社会的关系，以及政府作用的有限及职能的缺失。
    一方面，南京政府是这次水灾救济的主导者，一定程度上起到了一个中央政府在社会救济中应有的积极作用。首先，从救灾动员上可以看出政府的号召力与影响力。政府认识到1931年水灾的严重性之后，进行了比较积极的救灾动员。政府除以政令的形式进行救灾动员外，还以报刊、广播等新闻媒介作为宣传工具，重要领导人纷纷发表演说，号召社会各界协力救灾。各种救灾组织相应成立，人力、物力得到了集中与动员。并且这个动员也是有效的，社会各界对救灾的积极参与，即是政府动员效果的体现。
    其次，从救灾资金的来源上，可以看出政府在这次水灾救济中的主导作用及政府与社会力量的对比。我们以救灾过程中湖北省收到的全部救灾资金为例，当时湖北省的救灾机构分别有湖北水灾急赈会、国民政府救济水灾委员会湖北分会及湖北水灾善后会。在整个救灾过程中，三会共收到赈款3,777,457.702元，其中中央赈务会拨发17万元，国民政府救济水灾委员会直拨856,383.850元，小组会加拨30万元，美麦变价款1,018，660.36元，特税附加捐款167,119.8元，捐款743，225.222元，美国红十字会捐款457,144.15元，工程捐款31,050元，存款利息23,484.68元，杂项10,387.64元(36)。其中政府拨款为2,345,046.21元，古总款数的62%，而各项捐款占37%，也就是说政府在赈款的筹集中是居于绝对优势的。最后，从与社会力量的关系来看，在这次救灾过程中，南京国民政府从总体上来说，保持了对社会力量的控制；社会力量虽参与了诸多救灾事务，但它是从属于政府指导的，与政府是一种协作与互补的关系。
    当然，另一方面，从对1931年水灾的救济中我们也可以清晰看出政府作用的有限及职能的缺失。南京国民政府虽然极力从各方面强化自己的政权与统治，但从本质上说，它依然是一个社会职能不完善的政府，表现在社会保障方面尤其如此。这可以从两方面来说明：
    首先，政府自身的救灾储备资金不足。国民政府虽于1929年拟定了《备荒基金条例草案》，但只是具文。1930年10月公布了《救灾准备金法》，规定国民政府每年由经常预算收入总额内支出1%为中央救灾准备金，省政府每年由经常预算收入总额内支出2%为省救灾准备金。但这些规定并未得到很好实施。当1931年水灾发生后，南京国民政府没有多少资金来用于救灾，只好通过发行公债和借贷美麦及向社会各界募捐来应对。
    其次，从救灾机构来看，当水灾发生时，国民政府原有的救灾机构——中央赈务委员会疲于应付。以武汉为例，中央赈务会对湖北省和武汉市的水灾是非常重视的，将湖北省划分为甲等受灾区，拨款17万元，内指拨武汉市7万元，另外再拨汉口防疫费2万元，合计为19万。这在当时的受灾省份中是拨款最多的，武汉市也是唯一享有指拨赈款和另加拨防疫费殊荣的城市。这19万赈款的最终分配是：省会办事处拨发7万元，武昌县和汉阳县拨急赈费各5000元，汉口防疫费2万元，合计武汉市拨款10万元。这10万元如果平均到武汉市78万灾民身上，每人所得不过0.13元，这对浸泡在水中几个月之久、每家损失500多元的武汉三镇灾民而言，实在是杯水车薪。至于地方赈务会则更是形同虚设。以湖北赈务会为例，就笔者所见的有关湖北及武汉1931年水灾救济问题的文献中，未见有湖北赈务会参与救灾的记载，只是从湖北水灾急赈会有关会议的记录中得知，在湖北水灾急赈会成立后，湖北赈务会作为其中一个组成单位，并入急赈会，其仅有20万元赈款拨给急赈会支配，湖北赈务会工作人员，愿到急赈会工作者，由急赈会分配工作，否则“概行撤销”(37)。中央赈务会及湖北赈务会的无力，说明南京国民政府的常设赈务机关并不足以对付1931年的特大水灾。因此，国民政府只好临时成立救济水灾委员会，并在水灾特重的武汉设立分会。但即使如此，问题仍不能得到解决。危机发生时，只有采取特别措施及依靠社会力量来进行救济，这是国家救灾体制及社会保障系统不健全的表现。
    突如其来的危机是一种灾难，但它所引起的反思对人类社会的发展和进步所起的作用也是不可低估的。1931年大水灾正是起到了这种双重效果。水灾给国家和民众带来了巨大的损失，但它反过来也促进了国家救灾体制的完善。
    民国时期，传统的荒政体系经过几千年的演变发展之后，已然腐朽不堪。正是在1931年大水灾的刺激及社会各界的推动下，国民政府才开始着手完善其救灾体制的。国民政府有关荒政的重要法规，大都是在1931年之后才制订的；《备荒基金条例草案》中规定的各种救灾措施，也是经过1931年大范围的救灾之后才基本固定下来的，并进而于30年代初期以后借鉴西方模式逐步建立起一套形式上比较完整的新型赈灾制度。下面我们以水利行政的统一为例，来说明1931年大水灾对国民政府时期防灾救灾体制的影响。
    国民政府成立初期，水利行政颇不统一。就隶属机关而言，水灾防御属内政部，水利建设属建设委员会，农田水利属实业部，航路疏浚属交通部。这种水利行政不统一的状况，不但靡费公款，而且因各机关规模狭隘，事权不一，且机构重叠，彼此推诿责任，而导致行政效率低下。1931年的大水灾，充分暴露了这种缺陷。当时的人们也意识到了这一点，因此，水灾发生后及在救灾过程中，有关水利行政的批评和建议时有提出。总结1931年的全国范围空前大水灾的教训，同时也听取了各方的批评和建议，国民政府决定着手统一全国水利行政。在1932年7月四中全会开会时，蒋介石、黄绍雄等提议统一水利行政，提出改组全国水利行政机关办法原则七条、全国水利局组织法草案二十二条。这标志着统一全国水利行政事业的序幕正式拉开(38)。但水利行政事业统一的过程却是复杂而漫长的。经过两年多的讨论和议决，最后于1934年7月通过了《统一水利行政事业进行办法》，于是，长期酝酿的统一水利行政问题，最终得到解决。从以上全国水利行政的统一过程可以看出，1931年的大水灾对国民政府防灾体制的影响之大。
    综合这次救灾的过程我们可以看出，南京国民政府时期，国家的救济职能有所扩展，而社会力量也比任何时代活跃，并且弥补了政府实际行政能力的不足和在救灾体制方面的缺失。政府和社会共同承担了救济的责任，但前者是国家意志的集中体现，在救济中扮演着执行主体的角色；后者则充当了国家救济替补者的角色，形成与前者广泛的合作与互补。而灾荒反过来又促进了政府和社会的成长。基于灾荒的教训和救灾中的经验，政府和社会都对当时的救灾机制进行了反思，并共同来促进防灾救灾体制的进一步完善。
    注释：
    ①⑨⑩湖北省档案馆：《湖北省1931年水灾档案选编》，1999年内部刊行本，第496、170、172页。
    ②③(11)(13)《国闻周报》第8卷第35期、第34期、第30期、第33期。
    ④⑤金陵大学农业经济系：《中华民国二十年水灾区域之经济调查》，《金陵学报》1931年第2卷第1期。
    ⑥《中央日报》1931年9月1日。
    ⑦《申报》1931年9月1日、4日；《国闻周报》第8卷第35期。
    ⑧(12)(14)(15)(16)(17)(18)(19)(20)(21)(23)(24)(25)(26)(27)(29)(30)(31)(32)(33)(34)(35)《申报》1931年8月26日、8月5日、8月15日、8月20日、8月24日、9月19日、8月15日、8月17日、8月20日、9月10日、9月12日、9月30日、9月26日、9月27日、8月19日、8月30日、8月29日。
    (22)依据国民政府救济水灾委员会在《申报》上登载的《国民府救济水灾委员会经收捐款清单合行公告》计算得出。
    (28)《国闻周报》第8卷第36期；《申报》1931年9月9日。
    (36)敖文蔚：《中国近现代社会与民政》，武汉大学出版社1992年版，第90页。
    (37)(38)《水利月刊》第6卷第3期，转引自沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第98辑，台北文海出版社1973年版，第914页。