资料来源：《苏鲁豫皖省各县1916、1921、1926、1931年水灾调查一览表》，三二○（2）52档，中国第二历史档案馆存。
    淮河流域的水灾得到较为科学治理从南京政府开始。频仍灾荒造成中国农村经济的破败破产，对当时以农立国的中国经济必然产生巨大影响，同时还不断激化社会矛盾，危及整个社会的安定。因而南京政府把兴修水利不仅作为除患救灾的一个举措，而且作为国家经济建设的一项重要内容。1929年3月， 国民党“三大”通过的《训政时期经济建设实施纲要方针案》中，明确把治河、灌溉等水利事业列入国民政府今后建设日程表。1931年江淮流域百年“奇灾”发生后，国民党四届三中全会进一步作出“政府应专设统筹机关，迅即切实进行各项水利工程建设”（《以铁道电气水利事业为建设中心案》，《革命文献》第26 辑， 第109页）的决策，使治淮进入实施阶段。
    南京政府制定的治淮总体计划，与历代治导计划相比，科学性大为增强：其一，该计划注重全流域共同防治。过去治导计划偏重整治尾闾，为洪水找出路，而忽略下游“灾”往往由上游“水”造成这样一个基本事实。该计划不仅提出整理苏北下游入江水道，开辟新的入海水道，使淮水分疏江海，而且提出整治安徽淮河干支流，在沂沭上游修筑围堰，通过上中下游蓄泄并施达到根治淮河目的；其二，该计划注重将除害与兴利相结合。以往治水仅考虑如何防洪除害。该计划则提出，将山东南流之水导入微山湖，用于拦洪防涝、蓄水抗旱双重目的；在运河沿线建七道船闸，使长江与黄河连通，使运河苏北段终年可通航900 吨级船舶……
    1934年南京政府“导淮”工程陆续开工，1937年抗战全面爆发后停顿。抗战胜利苏北收复后又开工两年。抗战前后南京政府对淮河实际治导6年，取得了一定成效。抗战前4年南京政府共完成了大运河水道拓宽，高邮、邵伯等泄洪水道截直工程，使原本狭窄的入江水道变宽，使淮水较以往能顺利入江；开挖六塘河入海水道，使淤塞已久的淮河入海水道重新开通；还修建了运河上邵伯、淮阴等船闸、活动坝，使运河实行通航。1946、1947年南京政府在苏北又先后实施泛区复堤工程及灾后初步急要一期工程，对沂沭尾区、中运河区、废黄河区在抗战期间及1947年大水灾中遭毁的堤坝、涵闸进行了修复，不仅堵塞决口，还在原堤坝基础上加高、培厚堤身，加筑子埝（《导淮委员会1946年6月—1947年5月视察运河复堤工程报告》三二0（1），1154（2）档， 中国第二历史档案馆存）。
    但南京政府抗战前后的实际“导淮”与计划相比要逊色得多。抗战前安徽境内淮河及沂沭河上游工程均未铺开，实际仍旧只整治了苏北尾闾。中山河入海水道计划行洪量500 秒立方米（《苏北泛区视察团泗阳六县灾情及苏北泛区复兴计划》二十一（2），299档，中国第二历史档案馆存），实际开挖行洪量只有250 秒立方米（《淮阴文史资料》第二辑，第120页）。 抗战后实施了泛区复堤工程及灾后初步急要一期工程，而灾后初步急要二期工程及“豫皖苏泛区复兴计划”，有计划而没有开工。
    南京政府“导淮”计划甚好，而实际“导淮”成绩不大的一个重要因素在于日本侵华战争迫使“导淮”工程中断八年。但另一个更重要的因素在于南京政府主观上的政策错误。南京政府建立后，虽然制定了国家经济建设纲要，表示要锐意建设。但并没有把政府工作重点转放到经济建设上。综观抗战前10年，南京政府每年财政收入的绝大部分都投入军费及偿还外债上，用于国家经济建设的则少之又少，“1927—1936年的十年期间，南京政府真正用来投资于生产建设性的支出，估计平均每年从未超过岁出总额实数的4%……”[5]（P.76）南京政府对“导淮”言之凿凿，但关键的“导淮”工款却不能及时到位。据抗战前预算，全部“导淮”款约需两亿[6]（P.228）。但南京政府最终只决定用英国所退“庚款”一部分导淮，“另受益各省省政府尽力协助”[7]。经多方筹措，工款只及半数，遂边施工边等款。这无疑延误了最佳时机，使有些计划无法实施或无法按原标准实施。抗战后南京政府的内战及通货膨胀政策，更使水利计划难以实施。初步急要一期工程需款94亿元，因社会部拨发100亿元赈款而开工。二期工程预计需款235亿元（《苏北水灾案—苏北水灾工赈工程计划纲要》三七七，481档， 中国第二历史档案馆存），泛区复兴计划需款更多。这对于内战正酣的南京政府无论如何也无法筹出。即使没有日本的侵略，南京政府的“导淮”究竟还能走多远，也是难以预计的问题。
    　　四
    苏北水利建设在中国共产党领导下翻开了崭新的一页。中国共产党人决心把苏北人民从千年水患灾难中彻底解放出来。因而从苏北回到人民手中起即投入大量资金人力，开始对苏北水患进行前所未有的积极治理：
    首先，举办导沂整沭工程。沂沭河的痼疾在于容量不足并交相侵犯，为沂沭河开凿新的入海出路，使之分流入海才是根本解决的方法。从1949年冬季起，苏北、山东两地同时摆开导沂整沭战场，到1950年汛前，分别开辟出行洪量达3500秒立方米与2800秒立方米的新沂河、新沭河排洪孔道[8]（P.93）。新沂河、新沭河的开通从此打开了沂、 沭河的洪水出路，使徐淮海地区初步摆脱了“洪水走廊”境遇，在紧接而来的1950年大汛中沂沭区灾害减轻。
    其次，举办治淮工程。1950年汛期由于暴雨地域的普遍和时间的集中，淮河流域大批薄弱的堤防抵御不住暴虐洪水的冲击，造成全流域空前大水灾，豫皖两省“被淹农田达4350余万亩，被灾人口1339万余人”，“以耕地计等于比利时，以人口计等于伊朗”[9]。 一些堤坝的垮塌给当地群众带来灭顶之灾。苏皖交界的潼河南堤的溃决使安徽五河县旦夕之间陆地成河，许多逃不及的百姓上树栖身，竟被也逃在树上的群蛇咬啮而亡[10]。毛泽东同志在看了华东军政委员会的灾情报告后，当即作出了“一定要把淮河治好”的指示，并决定在当年秋季即开工，一定要消灭历代政府无法解决的淮河灾害。周恩来同志则亲自制定出“蓄泄兼筹”的治淮总方针及以防洪为主，同时结合灌溉、航运、发电需要，逐步达到多目标流域开发的治淮原则[11]。据此方针原则，作为淮河尾闾的苏北治理方案为：开辟新的入海水道，同时整修原入江水道以利淮水宣泄；实行洪泽湖控制工程，使洪泽湖继续发挥调节水量的水库作用。从1951年冬季到1952年底，从高良涧到扁担港，长168公里，行洪700秒立方米[ 12]（P.217）的苏北灌溉总渠及控制淮河、洪泽湖入高、宝湖水量的三河闸工程全部建成。苏北灌溉总渠的开通和洪泽湖控制工程的建成，使淮河终于有了合适的入海通江通道，苏北千年水患得到了有效控制。1952年淮河流域2500万亩的内涝（《治淮汇刊》第二辑前言）使中国共产党人的治水思想又获得新内容。在行洪问题初步解决后又发生大面积的内涝，说明治水不仅要治干流，还要治支流，还要加强农田水利基本建设，“今后应从各方面对淮河流域进行客观的分析研究工作，以远大眼光制订出治淮的远景规划”（《治淮汇刊》第三辑前言）。在治淮委员会总体规划下，苏北从50年代中期到70年代末，经过五个五年规划，举办了淮沭河、淮河入江水道扩大、洪泽湖大堤加固培修等一系列水利工程，初步建成了防洪、防涝、防潮、防旱、防渍五套水利工程系统。五套水利工程的有机调动使苏北不仅抵御了一般年份的洪水，而且抵御了1954、1957、1974年的大洪水。综上所述，从建国初到70年代末，党和国家始终把水利作为“全部生产建设的中心环节之一”[13]，高度重视水利建设，几乎年年冬季搞水利会战。苏北由此建立了良好的水利基础设施。当然其中也存在工程质量不高，行洪排涝标准低下，农田水利一套沟配套不齐等需要进一步解决的问题。
    然而进入80年代后，苏北水利建设却一度停滞不前。在商品经济大潮的冲击下，决策部门对兴修水利，稳定农业基础的热情下降；有的则盲目乐观，认为经过建国30多年的水利建设，水利设施已足以抗御洪涝灾害的侵袭了。两种倾向都导致对水利投入资金的减少，“1952年全省用于水利投入的0.78亿元，占当年全省社会总产值的1.2%， 以后四个五年计划一直按此比例投入。但到1981年，水利投入下降只占当年全省社会总产值的0.94%，1988年更下降为只占0.2%”[14]。80 年代苏北没有兴建一项骨干性水利工程，仅满足于修修补补。事实上，五六十年代修建的水利工程到80年代已老化，防洪不足标准，引排能力不足，与抗御大洪大涝的要求很不适应，农田水利一套沟也标准低且不配套。指导思想的偏差还带来管理上的松懈，一段时期，在河道设置行洪障碍，在堤坝上取土烧砖，排涝站机电设备搬家移位、挪作他用等有意无意破坏水利设施的事件经常发生。
    忽视水利最终使苏北乃至全省遭到1991年大洪水的严重侵袭而损失惨重。“徐州全市250万亩农田积水，110万亩三麦倒伏”，“连云港市285万亩三麦带来雨害，……全市受灾受淹麦田面积达170万亩”，“淮阴市近200万亩三麦发生涝渍，并有100多万亩秋熟作物被淹”[15]，再加民房进水、倒塌、畜禽死亡、鱼塘漫边等，“苏北漂走了一个粮仓”。
    从50年代治淮到90年代，苏北还因洪涝出现这样巨大的损失，足以引起全社会深刻的反思，80年代对水利的松懈不能不说是指导思想上的一个重大失误。当前与今后，各级政府部门应进一步增强紧迫感、责任感，把水利放到其应有的位置上。首先，思想上应牢固树立水利不仅是农业的命脉，而且是整个国民经济和社会发展的基础产业，是服务当代、造福子孙的久远大计的观念，增强越是经济发展，越要重视水利建设的忧患意识；其次，行动上常抓不懈，任何情况下在经济工作中不能放松水利建设工作，要注意增加水利资金投入，对老工程翻新改造，不断提高防洪排涝标准，对新工程的兴修要注重超前性——立足防火灾抗大涝，科学性——科学规划并运用科技成果；第三，宣传普及《水法》知识，增强全民水患意识。全民动员除水患、兴水利必将有利于水利事业的健康发展；第四，国家对水利建设进一步加强宏观决策。近年来汛情有越来越大的趋势，这与上游山区水土流失，河湖抬高淤浅，蓄水量减少有必然联系。对涉及全流域的问题，国家有关部门要从战略高度制定总体规划，禁止沿河地区滥砍滥伐，山地、圩区的开发利用绝不能与水利事业相抵触，因为立足水土保持，防止水土流失才是江河治理的根本。

 【参考文献】

    [1]陈德明，洪银兴，曹勇.中国区域发展中的江苏经济[M].南京：南京大学出版社，1996.

    [2]谭其骧.黄河史论丛[M].上海：复旦大学出版社，1980.

    [3][韩]金胜一.近代中国地域性灾荒政策史考察[J].北京大学学报，1997，（4）.

    [4]郑肇经.中国水利[M].上海：上海书店，1984.

    [5]杨荫溥.民国财政史[M].北京：中国财政经济出版社，1985.

    [6]池子华.中国近代流民[M].杭州：浙江人民出版社，1996.

    [7]中国第二历史档案馆.全国经济委员会办理统一全国水利行政事业纪要[J].民国档案，1992，（2）.

    [8]江苏省委宣传部.建国三十五年来的江苏1949—1984[M].南京：江苏人民出版社，1984.

    [9]王葵，王雷，张绍梦，孟新.全国人民与洪水的斗争[J].人民水利，1950，（2）.

    [10]新华日报采访组.洪泽湖儿女的胸怀[N].新华日报，1991 —08—06.

    [11]中央人民政府政务院.关于治理淮河的决定[J].人民水利， 1950，（2）.

    [12]苏北治淮总指挥部.苏北灌溉总渠工程规划概要.治淮汇刊， 2辑.

    [13]傅作义.代发刊词—1949年11月14 日各解放区水利联席会议开幕词[J].人民水利，1950，（创刊号）.

    [14]许信昌，把水利摆上国民经济基础产业的位置[N].新华日报，1991—09—25.