张涛

中国社会科学院院报2006/03/09

    我国历来就是一个自然灾害多发的国家。不但灾害的种类繁多，而且发生频率极高。据邓云特《中国救荒史》，从公元前1776年到公元1937年的3700余年间，我国总共发生各类灾害5258次，平均约6个月一次。灾害带来的风险损失通常表现为人口的迁移或死亡、贫困程度的加剧、社会的动荡直至危及统治秩序；稍加留意就不难发现，历次农民起义的发生无一不是以灾荒为背景的。鉴于此，历代政府均采取一系列措施对灾民实施救助，并建立起了较为完善的救灾体系。

     在我国传统的灾害救助体系中，政府发挥了救灾责任主体的作用。天人感应思想和“天下有溺之者，由己溺之，天下有饥之者，由己饥之”、“民无食，济之当如拯溺救焚”的责任意识以及社会上褒扬爱民国君谴责虐民国君的价值观念，使得我国历史上各朝政府从一开始就成为救灾活动的责任主体，并在整个体系中扮演了制度制定与推广、财政支付与兜底、检查与监督的重要角色。为了保障救灾措施的有效实施，从中央到地方各级政府成立了一些官办救灾机构，并在救灾工作中发挥了最为重要的作用。在西方，国家正式建立社会保障制度之前（一般认为，西方现代社会保障制度始于1883年德国颁布《社会保险法》），只有当宗教慈善事业的救助不能满足社会需要时，政府才会根据经济实力出面举办一些有限的救助活动。在其整个社会保障体系中，政府介入时间晚且是一个渐进的过程。在这一点上，我国与西方有着巨大的差异。

     在传统救灾救助体系中，历代政府十分注重对民办机构进行引导和管理。与官办救灾机构不同的是，民办救灾机构的钱粮等救助元素或房屋、土地等不动产主要来源于民间，或来源于国民的义务纳输，或来源于乡绅、商贾的捐助。民间举办的各种救灾机构在整个灾害救济体系中起了相当重要的作用，它是官办救灾机构在救灾地域和人数上的有力补充。尤其在灾害影响最为严重的广大的乡村地区，民办的救助机构因为分散在村社，救助活动更为直接，也正好弥补了官府救助的覆盖面缺失。鉴于民办救灾机构的重要作用，政府给予了极大的关注。为保障其救灾元素（主要是钱粮）的持久与充盈，政府会投入一些钱粮作本，并对民间的捐助给予激励或以行政命令将原来的自愿捐助变为强制缴纳；政府还会委派或选派官员对民办的救灾机构进行管理，使民办救灾机构发挥政府责任分担者和中转站的作用。

     在救灾过程中，传统的救灾项目是全面的，投入的救灾元素也是多样的。我国历史上十分注重灾前预防。为了对付可能发生的风险，提高整个社会抵御与防范风险的能力并最终减少或降低国家或国民在风险事故中的损失，采取了一系列措施。这些措施主要有两点，一是实施国家减灾工程，兴修水利以防御水灾旱灾造成的损失；二是增加国家或民间村社的粮食储备，以应不时之需。作为一种社会调控政策，常平仓发挥了其“积谷于未荒之时，散食于灾成之日”的衍生的救助功能；而设于村社以民间正税之外的义租形式形成粮食储备的义仓（所以又称社仓），对灾民的救济则更为普遍和直接。

     与灾前防御相比较，各种救济机构特别是官方的社会救济机构更加注重灾后的救助。这些救助措施通常表现为，为解除国民的生活危机的食物性或货币性的无偿救助，贷粮食、钱款、种子、农具、耕牛等救助元素给灾民的放贷性救助，组织灾民从事工程建设而在其付出劳务之后获得救助给付的以工代赈性的救助和基于灾害程度而减免力役和租税的蠲免性救助。由于疾病与瘟疫往往是灾害的连带后果，所以与以上救助措施并行的还有医疗等服务性救助。通常的措施，一是政府或各保障机构派遣医疗特使前往灾区巡诊，二是向灾区运送药物，三是设立医疗机构为灾民看病。

     要保证制度的实际效果，就必须有有效的管理和监督。由于灾害救济事关统治秩序，所以从西周开始历代政府都设立了职责包括灾害救济在内的政府管理机构和官员。虽然救灾事务并不是其专门职责，但至少说明救灾从来就是政府的基本工作之一。历代政府还设立了救灾效果绩效考核制度，对各级官员的救灾业绩进行考核，以定其高下优劣，奖罚十分严明。为了防范救灾过程中的舞弊行为，历代朝廷也制定了严格的防范措施。虽然这些措施并不能完全杜绝救灾中的流弊，但它使得皇帝的诏令或国家的制度在实施过程中基本上能够达到设定的效果。

     以上所述，就是我国传统灾害救助体系的概况，从中可以看出它对现在灾害救助的启迪：在人类历史的发展中，灾害救助是一个永恒的主题，因为灾害的发生是不以人类的意志为转移的；在强调政府责任的同时，也要注重民间的自救与互助；同时，监督制度的推行，确实能够保障制度的实际效果。从这一角度来认识中国传统的灾害救助体系，才是最有意义的。