1942年河南大旱荒与政府应对

苏新留

【原文出处】《南都学坛：南阳师范学院人文社会科学学报》2011年2期第37～41页

【作者简介】苏新留(1971-　)，男，河南省唐河县人，历史学博士，副教授，华中师范大学历史地理学博士后，主要从事历史地理和灾害史研究。南阳师范学院历史文化学院，河南 南阳 473061Su

【内容提要】 1942年，河南发生了罕见的大旱灾，为了应对灾害，国民政府采取了赈谷、赈款、施粥、平粜、移民、工赈、除害与祛疫等多种措施。但是由于政府的腐败、不稳定的社会环境和捉襟见肘的财政状况，国民政府的救荒存在很多不足。尽管如此，事实证明，没有国民政府的救灾措施，灾害的影响是不可想象的，一个转型中的政府越来越有力地确立了在赈灾过程中的主导性地位。

【关 键 词】1942年/河南/旱灾/政府应对1942    

 
    1942年，河南发生了罕见的大旱灾，为了应对灾害，国民政府采取了多种措施。关于这个问题，史学界略有论及[1]。先行研究者对国民政府所采取的救济措施基本上持否定态度，认为其救灾措施“雷声大雨点小”，没有对其进行客观而全面的系统分析。因此，本文拟在简要描述大旱灾况的基础上，全方位展开对国民政府应对灾害的新阐释。不当之处敬祈方家指正。
    一
    1942年，自春至秋，河南旱魃为虐，千里赤地，几乎无县不灾。河南沿陇海线两岸各县，“自西徂东，如灵宝、卢氏……各地春季缺雨，北风横吹，麦收几等于无。中部各县……苦旱，麦收不过二三成。豫南各县……丰收原本可望，不意行将麦收之时，大风横扫一周之久，继之以阴雨连绵，农民坐视麦实满地生芽，徒唤奈何……秋种之后，八十余日，滴雨未见，秋收更属根本绝望，两季一无所获，遂构成河南之严重灾难”[2]。
    豫北“旱魃为虐，粮米昂贵，每斤二百余元，各处饥民均典卖房田，变卖牛马，苟延生命……饥民惨死沟壑，流亡各地，不可胜数，丰收之年，时感不足，值此旱灾形成，交通不便，接济无路，婴儿抛弃无人收留，道旁遗尸，被人割食，耕牛家犬，均杀果腹，现罗掘俱穷，谋生乏术”，“鲁山、襄城、许昌、郏县、禹县等地饥民食树皮草根已成惯事，有将干草炒黄，磨成细末，和以榆树皮粉果腹者；有用田内青麦苗暂时疗饥，吃后不到数日，中毒而亡；春间更加严重，饥民夜间将新埋的死尸掘出争割煮食；虽极贫之家，有人在外不归，夫非既富有之被起票，而人时有失踪，是不唯人食兽之食，人切相食也”[3]。
    这次大灾使河南几乎路断人稀，“许昌、襄城县等地的市场，任何物价都比人价贵，长成的少女，只要几个烧饼便可以换来。至于路旁的饿尸、街头的弃婴，更是数见不鲜。侥幸不死的儿童，也都饿得满脸都是皱纹，两眼泛作灰色，使你不敢相信这是人间”[4](P13)。
    灾荒发生后，政府于1942年9月成立了河南省救灾委员会，并令各县分设县和乡镇救灾委员会。28日，河南省政府主席李培基做了一个题目为《当前问题和今后的动向》的讲话，指出“今后本府决定将救灾一项定为中心工作”[5]，政府制定了七项救灾方针，主要内容为：竭力减轻人民及地方之负担；政府颁布救灾的法令、计划与颁发；筹集经费和粮食；要求灾民麦收后仍然及时春耕[6](P3)。
    同月，河南省委员会会议通过了六项具体的救灾办法，主要内容涉及以下几个方面：其一，关于停办不生产事务；拟令各县就实地情形切实调查，详叙事实，呈核办理；其二，关于筹集平粜基金；其三，关于筹购粮食及运输办法；其四，关于以富养贫办法，其五，关于灾户贷款办法；其六，关于牲畜喂养保存办法[7](P71-72)。这些救灾办法可谓周到，不但解决粮食和资金问题，同时也想到了以富养贫的办法，为了解决灾后灾民重建和生活问题，政府甚至想到了举行农贷，同时禁止宰杀耕牛。可以说这是一个具有可持续或者说是具有远见的救灾措施。
    二
    面对这场百年不遇的大灾荒，国民政府采取了多种具体措施，应对灾害。
    （一）赈谷、赈款与施粥
    1.赈谷。面对这次灾荒，政府真正实施赈谷并不多见于记载，这也许与当时战争关头粮食奇缺有关，也许有其他更深层次的原因，因不见记载，笔者也不能妄加评论。
    2.赈款。为了应对灾害，中央曾三次拨发急赈款[6](P8-9)，第一次拨4,000万元，第二次拨1,000万元，第三次拨2,000万元。这些赈款在抗战前或许可以购买到不少粮食，但抗战以来物价的持续上涨，法币购买力不断下跌，急赈赈款只能是对灾民的一点儿“安慰”而已。
    3.施粥。施粥也是临灾最急切的办法。民国以来，每遇饥荒，政府仍然实行设厂施粥的灾赈办法。面对这次严重的灾荒，河南省政府在灾民流离的陇海铁路沿线办厂施粥，主要有广武粥厂、灵宝粥厂、常家湾粥厂、阌底镇粥厂，救济人数达55万余人[6](P78)。
    由于灾情遍及全省，陇海沿线的几个粥厂根本不能解决灾民的问题，于是，河南各地遍设粥厂，根据各县当时的上报统计情况，共有64县设立粥厂，有的县数目惊人，高达1000多处，根据《河南省政府救灾工作总报告·统计》，粥厂共有4289处，救济人数达189万余人。平均每个粥厂食粥人数约为440余人，如果每个粥厂都是这么多人食粥，还能让人接受，然而事实并非如此，有的粥厂的食粥人数实在有点儿离谱，如泌阳县上报粥厂40个，食粥人数为103,747人，唐河县上报粥厂33个，食粥人数为860,000人[6](P79-80)。由于政府将这次救灾工作“明定列为各县县长及各级行政人员重要考成之一”，对于救灾不力的甚至给予免职的处罚[6](P90)，所以难免有的县在上报时出现作弊的嫌疑。
    设厂施赈，古已有之。这种办法确实也起到了一定的作用，可以使部分灾民全活于一时。但1942年河南灾荒期间，尽管各地“粥厂遍布”，由于资金和粮食的不足，多数粥厂形同虚设，没有起到应有的赈灾作用。河南灾民到达西安后，当地也设有一个粥厂施粥，“但散发粥券，只有很少一个数目。许多的人，得不到吃粥的机会，而吃到的也只许一次，便在难民条上按上戳记，不能再领”[8]，这样的粥厂，怎么能够起到救济灾民的作用呢？
    （二）平粜与移民
    1.平粜。平粜也是历代重要的救荒措施之一。1942年灾荒发生后，省县分别设立平粜委员会协调办理平粜工作。政府把这项工作作为当务之急，于1942年9-10月间，由本省商人征购价款项下拨垫平粜基金2,050万元，派人分赴陕、皖、鄂等省积极采购，并于洛阳、周口、潢川、南阳等处组织平粜运销站，负责办理平粜粮食之接运配销事宜。
    除中央拨款外，部分县也筹款进行，如“阌乡县各级合作组织为加紧救济灾荒起见，将合作金库股金八万元悉数拨作平粜基金外，各社又筹集五万元办理平粜业务”[6](P62-63)。
    省平粜委员会之下分设采购、运销两大系统，采购系统包括陕西采购区、安徽采购区、湖北采购区；运销系统包括陕洛段洛阳平粜运销站、皖淮段周口平粜运销站、皖潢段潢川平粜运销站、鄂叶段南阳平粜运销站、安林段林县平粜运销站、洛修段修武平粜运销站[6](P24-25)。
    当资金到位后，开始分区采购粮食。救济粮食采购到后，陆续向灾区配销平粜粮食。配销的部分情况见表1。 
    从以上表格中的数字可以看出，各个平粜运销站配销粮食数量也不算少，加上未列出的48个平粜运销站共平粜粮食713万余斤[6](P28-32)。如果确实如表格中的数量，也确实能解决部分灾荒问题，但实际情况并非如此。先不说平粜中的舞弊行为，就在统计表格的后面有这样的附注：其一，上列各运销站配销粮食数，是根据各区站每批采购配销数呈报表汇集统计；其二，各区站采购运销粮有无遗漏错误，尚未可必[6](P35)。由此，表格中的数字不可能没有问题，再加上当时政府明令救荒成绩与奖惩挂钩，难免会出现虚报数字的现象。
    尽管政府对平粜有了条例的约束，但并不是说灾区的平粜就能够很顺利地进行。那么，平粜的效果如何呢？河南省高等法院首席检察官余在泗等对平粜进行了总结：“中央虽拨巨款举办平粜，唯组织庞大，手续繁杂，辗转迁延，不待平粜，人已饿死。”所以，余在泗等首先提出要改善平粜机构，精简机构，缩减开支[9]。
    2.移民。移民也是传统的救灾方式之一，包括移民就食与移民垦荒等。这次灾荒，河南灾民众多，虽然有各公私慈善救济团体尽力赈济，仍难普救，以致路上结队逃荒者络绎不绝。为解决灾民流徙问题，河南省政府一方面电告陕、鄂、皖等丰收省份，各本救灾恤邻之意，对入境灾民给予安置；一面规定管理灾民计划，电令各县对确无生路之灾民加以登记编组，发给证明文件，然后始准出境谋生，并在沿途指定人员管理或派员护送，以免滋扰。并由省赈济会在洛阳设办事处，协同洛潼难民总站办理赴陕灾民运送事宜，由省府拨款汇交洛潼总站代发救济费，每口发给救济费5元以资补助。河南省政府主席李培基趁因公赴陕之机，与陕西省主席熊斌商洽移民就食事宜，商定除自动赴陕谋生者不计外，由豫省各难民收容所及各县选送灾民5万人集中洛阳，由洛潼总站代为运送至陕；此外，与湖北省陈主席商定配遣鄂北各县1万人，在湖河镇、孟家楼、新店铺等处分设灾民招待所，负责接收遣送。
    除自动逃荒者之外，收容所及各县政府应遣陕西省安置灾民人数共计5万人；由省府遣送在洛登记赴陕灾民约计318,500余人；由各招待所遣送入鄂者21,966人[6](P38-39-40)。
    究竟这次移民情况怎么样呢？《前锋报》当时特派驻洛阳记者李蕤对陇海铁路上灾民的情况进行了详细的描述，“陇海铁路，在灾民的心目中，好像是释迦牟尼的救生船。他们梦想着只要一登上火车，便会被这条神龙驮出灾荒的大口，到安乐的地带”。于是，灾民纷纷沿陇海铁路移食陕西等省。尽管一些灾民挤上了“救生船”，但“也许几个钟头以后，（他们）便会血肉模糊地躺在洞口前、天桥下；他们常常被这样摔下的”。这条在灾民心中充满希望的“生命之线”却成了多数灾民生命的“终结线”。一些侥幸到达西安的灾民，并没有得到他们“梦想”中的安排，因为“人家为了市容的雅观，根本不准这些破烂的人群到市内去”。流落到此的灾民无奈之下，“有许多人，在平地上挖出一条小沟，再从小沟掘挖小洞，一家人便蛇似的盘在里面……（结果）有许多是活活饿死，有的则是一家人集体自杀”[8]。
    （三）工赈与除害
    1.工赈。工赈即以工代赈，是民国时期盛行的赈济形式。由于“工赈被认为是最合科学原则及最实用的救灾办法，民国时期历届政府都重视这种救济方法”[10]。这次灾荒发生后，政府也采取了工赈的救灾方法。
    (1)凿井等小型水利工程。凿井是旱灾救济一个比较好的办法。灾荒发生后，政府向农工银行贷款100万元实施凿井工程，分发临汝、鲁山、郏县、宝丰、伊阳、叶县等6县，大概可以开凿灌溉井385眼。为了能够尽早落实，凿井计划先后报政府第974、981、990、994、1013次委员会会议议决通过。并于1943年元月8日和农工银行签订贷款合同，饬令银行迅速拨款，由水利部派专家在技术方面予以指导。政府命令六县按照计划切实施工。由中国农民银行拨发贷款1,000万元实施小型水利。其中800万元推凿土井，100万元推凿洋井，100万元开凿渠塘。除向银行贷款外，还向行政院请拨600万元工赈款，以4,072,500元配发各县兴办小型水利工程，余款1,727,500用作简修鲁山至栾川大车路工程费。1943年春，向行政院及赈济委员会请拨51,551,565元工赈款，以利用农隙普遍兴办凿井、筑堰、修塘等项工程。
    (2)修渠等大型水利工程。其一，利用河南省1941年7月与中、中、交、农四行局所签订的农田水利贷款合同400万元，开凿湍惠渠，该工程已于1942年初开工，截至该年底土方已经完成近半，建筑物完成1/4，开支工款200余万元，全部工程完成后大约可以灌溉田亩24万余亩；其二，利用河南省1939年12月与农本局所定兴办豫西农田水利贷款合同85万元项下所余57万元，另向中国农民银行贷款150万元，开凿公兴渠，该渠1942年初开工，截至年底，土方已完成一半，建筑物完成1/3，开支工程费50余万元，预计工程完工后可以灌田25,000亩；其三，拟贷款兴修唐惠渠、白惠渠、民乐渠、三峡河渠、惠嵩南渠、惠嵩北渠、永济新渠等渠二期工程，共需工程费约97,420,000元，此外，派人去重庆向中央请拨720,100,000元，以疏浚石梁河、清流河、泥河、灰河、师河、唐江河、淤泥河、港河、韦河、颍河、洪河等河道工程[6](P9-10)。
    不可否认，工赈不仅拯救了灾民，而且有助于改善生态环境，能够取得长远的效果。黄泽苍对工赈进行了较高的评价：“救灾之法，莫善于工赈，召集壮丁之被灾者，授以工作，记工授食，老弱之父母，无力之妇孺，亦可间接得食。如此办理，不从事于工作者，无以度日，非真贫者不能授赈，冒名欺诈之事，即可杜绝；而不良之徒，向以乞丐为生者，亦不能分润毫末。”[11](P87)但对于工赈的评价，不可一叶障目不见其劣，“这些大批的被征者，单就妨碍农事一点而论，已经能够使他们的家庭经济受到重大威胁，何况工作期间的生活情形又异常恶劣，他们抛弃了自己的工作甚至还得奔到十多里以外去受驱使，而所得的工资还是不够一饱”[12]。哪里谈得上去养家糊口？即使工赈能够给灾民带来很多实惠，而真正受惠的也是极少的灾民。所以，过高估计工赈的效果不是实事求是的态度。
    2.除害。干旱往往会带来严重的蝗灾，同时还会带来另一种灾难——瘟疫。救荒的一项重要的措施就是除蝗和祛疫。
    (1)除蝗。1942年河南大旱灾后，接着又发生了大面积的蝗灾，蝗灾波及全省，是民国时期河南蝗灾最为严重的一个时期。
    由于当时灭蝗没有农药，也没有器械，唯一的方法就是靠人工土法防治，并总结出四条防治措施：挖沟掩埋法，围烧法，炮轰法，扑打围剿法。省政府制定《河南省治蝗方案》，印发全省参照执行。“效果还不错，但却践踏、损毁了很多庄稼。”[13]
    为肃清蝗患，省政府制定了有效的治蝗办法，“迭电各专员县长遵照实施，务期灭绝蝗蝻，以救灾黎”[14]。
    省政府不仅通令各地“遵照实施”灭蝗办法，而且发动人民扑打，并组织宣传队，进行打蝗宣传；还进行捕蝗竞赛，捕蝗在500斤以上者，给予奖章或奖状，民众捕蝗一斤，给价五角；同时制定扑蝗罚则，凡各县府乡镇保甲长不肯发动群众限期灭蝗者，予以严惩；其中更重要的是破除迷信，让人们知道蝗虫是害虫，不是神虫。
    政府在这次灭蝗中起到了重要的作用，由于政府办法正确，措施得力，使灭蝗工作取得了较大的成功。到1945年，基本上消灭了蔓延数年的蝗灾。
    (2)祛疫。旱灾发生后，往往容易引发疫情。所以祛疫也是救灾的一项重要措施。
    1942年河南旱灾面积大且严重，河南省政府认为防疫工作不仅关系到人民的健康和社会的稳定，而且对于国家的生存也极为重要。再加上河南三面环敌，灾荒频仍，灾民颠沛流离，饥寒交迫，平时生活难得一饱，更谈不上营养了，灾民抵抗力极弱，大自然的风吹草动都有可能引发疾病。为防止疫疠发生和流行，政府认为防疫与救灾并重。严令卫生注意事项，通饬各县遵照执行[6](P74)。
    省政府为加强防疫工作，令卫生处积极推动防疫工作，随时救治。并组织临时救护队，每一个救护队设医师1人，护士2人，警察2人。
    国民政府的祛疫工作的确不无效果，但其“效果终属微小，范围也极有限，大多数贫苦民家，每遇大疫，仍无获得医疗之机会，唯有坐而待毙”[15](P364)。尽管如此，考虑到国民政府当时的财力以及社会环境，如果没有政府的医疗防疫等工作，疫情的后果恐怕是难以想象的。所以，必须对国民政府的祛疫工作持一定的肯定态度。
    三
    由于灾荒和政权的关系的原因，国民政府也认识到了荒政的重要性。政府的灾荒应对措施由于缺乏统一的部署，各省之间互不统属，结果导致河南灾民境外就食得不到妥善的安置而发生更多的死亡。并且真正得到实惠的灾民是很小的一个比例，绝大多数饥民根本不能从政府的救灾中得到好处，以致造成了更大规模的人口死亡，更有甚者，灾荒竟然成了少数官僚发财的契机。同时灾赈中还出现了舞弊现象[15]。灾荒期间，河南三面临敌，旱灾严重，情形十分严峻，并且多年来河南出钱出力服兵服役甲于各省。面临河南“亢旱灼金、流石旱灼、禾苗枯萎”的局面，无论从战略还是从人道的方面考虑，国民政府都应该采取有力的措施。况且1942年除河南省外，各省都大丰收，并且鄂、皖、陕比邻中原，“秋禾尤佳，（国民政府）设以统筹全局，挹彼注此以理衡之……俾两河子遗得以喘息，留为国家之屏障”[16]。然而，政府并未采取得当的措施，而且在《大公报》上发表了以《振灾能力的实验》为标题的社论[17]。国民政府置国内嗷嗷待哺的灾黎于不顾，却不断地呼吁救济印灾[19](1943-11-04～1944-02-04)。但这并不是说政府的救荒一无是处，有些方面政府还是起到了关键的作用，如祛疫和灭蝗，如果没有政府的力量其后果也是难以想象的。
    综观这次救荒情况，尽管国民政府救荒措施的实施状况不尽如人意，但其仍是这次灾害救济的主要依靠，所起的作用还是相当大的。虽然大多数研究者认为国民政府的救灾情况是“雷声大雨点小”，但如果没有政府一系列的救荒措施，灾荒的后果将更不可预料，坦白地说，政府的救荒确实存在相当多的不足，这和政府的腐败有关，而民国时期不稳定的社会环境和捉襟见肘的财政状况也是其灾救不力的瓶颈所在。事实证明，没有政府的救灾措施，灾害的影响是不可想象的，一个转型中的政府越来越有力地确立在赈灾过程中的主导性地位。

【参考文献】

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    [14]豫省蝗灾实录[R].方城文史资料，1990,(7).

    [15]金汉鼎.我赴河南省处理赈粮贪污案经过[A].文史资料选辑(135)[C].北京：中央文史出版社，1982.

    [16]河南省水灾救济事项有关文书（省政府王幼侨言）[R].二档，档案号：一一六／438.

    [17]振灾能力的实验[N].（重庆）大公报，1943-02-04.