养廉银与灾荒救济

——以嘉庆十八年豫省灾荒为中心的考察

李喜霞

【原文出处】《宁夏社会科学》2012年第4期

【作者简介】李喜霞(1977一)，女，甘肃静宁人，西安文理学院文化与旅游学院讲师，中国人民大学清史研究所博士研究生，主要研究方向为中国近代社会经济史。

【摘    要】嘉庆之前，养廉银用之于灾荒救济并不为中央政府所提倡，但嘉庆十八年(1813年)的河南灾荒却改变了这种局面。捐献养廉银救济竞荒成为清朝荒政体系的重要组成部分，在短期内，它在一定程度上缓解了灾荒的破坏，但从长远看，成为官员贪污腐败的一个根源。捐廉助赈彰显出清朝中央的财政能力大大下降，地方势力影响清朝政治格局的趋势凸显。

【关 键 词】养廉银；灾荒救济；政治格局

养廉银用之于救荒，在嘉庆之前属于偶然为之的事例。乾隆四十六年(1781年)，由于甘肃捏灾冒赈侵蚀监粮一案。各级官吏为减轻或解脱罪名，倡导捐廉救灾以此向皇帝邀功[1]卷一千一百四十，乾隆四十六年，辛丑，九月，甲寅。乾隆六十年(1795年)，汉江盛涨，在各堤修补无多的情形下该县地方官员等捐廉维修[1]卷一千四百六十九，乾隆六十年，乙卯，正月。嘉庆之初，皇帝对于地方官员将养廉银捐出用于灾荒救助并不表示支持。嘉庆六年(1801年)，由于军需用度浩繁，湖北官员的捐廉倡办灾荒得到嘉庆皇帝的嘉奖，但同时。他强调“然此事终不可为法，恐流敝扩大至于需索属员，仍剥削朕之百姓，特书此谕[1]卷八十三，嘉庆六年，辛酉，夏，四月，辛酉。此后虽国家常有灾荒发生，皇帝对于官员捐廉救灾的请求均予以拒绝。直至嘉庆十八年(1813年)，河南发生严重饥荒，养廉银成为各级政府纾缓灾荒影响的重要工具之一，由此形成由皇帝倡导、督抚推行、地方官员积极响应的捐廉助赈体系。各级官员将其养廉银用之于灾荒救济，对遭遇灾害时期的吏治建设和社会矛盾的缓和都产生了一定的积极作用。同时，嘉庆十八年豫省灾荒后，养廉银救济灾荒成为国家的经常之举，这种转变事实上也反映出清朝中央财政亏空的状况与日俱增，中央对地方财政控制能力不断下降，预示了地方权力即将成为影响政局的关键。

    一、嘉庆十八年的河南灾荒

养廉银本不用来救济灾荒，该制度旨在通过提高官员待遇，维持吏治清明，而灾荒救济原是封建国家的重要职能，资金多来源于中央财政。养廉银大规模用之于灾荒救助，这表明国家财政遇到诸多困难，嘉庆十八年的河南大规模灾荒，将这两者紧密联系了起来。与以往灾荒相比，此次灾荒情况异常严峻。灾害之初是大范围的旱灾。大旱之后又是大涝，旱涝交替，人民生计困顿，社会秩序混乱。

此次灾荒先是旱灾频仍。早在七月初十日，河南巡抚长龄就曾专折汇报河南的旱灾灾情：“查至祥符等十八厅州县，自五月以来，得雨均未沾足，早秋渐次黄萎，晚禾种后未能长发，秋收无望。多已成灾。并有得雨稍次、早晚秋禾间有受旱之新郑等十三州县．收成减薄。虽一隅歉收，民情不无捕据”[2]。至八月初，干旱情况日益严重，除长龄前已奏报的祥符等十八厅州县成灾外，成灾州县增至二十六厅州县[3]。

其次，旱灾肆虐之后，洪涝灾害接踵而至并迁延数月。八月十四日、九月初二日李亨特连续奏报汛情，到九月初七日李亨特奏：“据黄沁厅驰报，沁河于二十六、二十八两日内陡长水五尺五寸；又据陕州驰报，万锦滩黄河于二十八日巳、酉二时共陡长水五尺八寸，二十九日午时复长水二尺五寸各等情”[4]457 。十月初五，睢汛漫工，“此次漫水去路仍从四十九年河形，经由数百里，一路澄清，始达洪泽湖”[4]458。

据统计，当年河南省出现大面积严重饥荒，人相食记录有12次之多，饥民大量死亡及四处流徙。灾情异常严重。为了全面说明嘉庆十八年的灾荒情形，笔者对该年豫省灾荒进行了详细统计，具体灾情参见下表。

二、捐廉助赈的动因及其救助内容

清代地方遇灾，往往经报灾、刊灾、审户之后，出国家进行蠲免与赈济。嘉庆十八年的豫省灾荒也不例外。灾荒发生后，政府陆续推出多项举措，以缓解灾情，譬如对受灾地区缓征、借贷籽种、抚恤无业贫民及鳏寡孤独等。然而由于中央财政的严重困窘，灾荒救济效果犹如杯水车薪，末能有效控制灾情。此次灾荒已然无法继续由中央政府拨付大笔款项予以救济，中央救济灾荒的能力非常有限，主要表现在两方面。第一，国家进行救济之时，仍有大量饥民流离失所，四处逃荒，嘉庆十九年二月仍有报河南“各处饥民纷纷向湖北一带求食州”[5]28奏报。第二，河南受灾各处，迫于饥寒，灾民聚众扰攘的情况屡禁不止，尤其天理教的活动在当年甚是浩大。诚然，嘉庆十八年，影响政府救灾效果的因索有多种，但中央政府的资金的短缺是主要因素。豫省灾荒发生之前。中央政府需帑数千万修浚河患，却因资金问题而无法举措。[1]卷二百六十五，嘉庆十八年，癸酉，春正月，丙子。连新添设的海州、扬州官兵俸饷都无法筹集，走投无路情形之下有官员竟然奏称南商人捐办，这一主张虽被皇帝断然否决[1]卷二百六十六，嘉庆六十六年，癸酉，二月，己亥朔。但也从侧面反映出国家财政所面临的严重问题。大面积饥荒发生后，政府资金更是捉襟见肘，在皇帝上谕中多次提及国帑不足的问题[5]31。面对河南严重的饥荒，国家救济资金有限，包括皇帝在内的各级官吏将政府救济灾荒的目光转向数目比较大的养廉银。养廉银是清雍正朝开始实行的制度，对官员而言，相比较其从政府领取的俸禄．养廉银的数额极其之大，其数额往往高出官员俸银的几十倍甚至百倍。以河南巡抚官阶为例，巡抚属于从二品官员，俸银为155两[6]56，其养廉银却高达一万五千两[7]卷二百六一，户部俸饷，外官养廉一。

地方官员捐养靡银赈济灾荒，在嘉庆十八年其动因有多种。

第一是皇帝的极力倡导。皇帝的劝捐针对的多是受灾地区的督抚要员，嘉庆十八年皇帝发布上谕：“近日各督抚等多有捐廉之请，试思朕此裁汰繁费，停止工作，岂肯受伊等进奉?苦果仰体朕惠爱黎民之心，大员首捐廉俸，倡率属员赈恤灾黎，以补国帑所不逮，则即伊等尽心为周，而全活者众，其积德于身家亦不少矣。”[5]31

第二，督抚为表对皇帝的忠心，积极推崇，并全力施行，捐银动辄上万。如河南巡抚方受畴奏称：“钦惟我皇上保民若赤，偶遇水旱偏灾，不惜数百万帑金，原无藉区区之补助。而臣仰荷豢养深思至优极渥，为民为国，实所当尽之心。除现在粥厂已捐之外，兹再捐交养廉银一万两以济赈用。”[5]32

第三。督抚对下级官吏的督促。督抚三令五申，要求“各府州督率各州县一体倡捐，劝谕绅士富民量力捐，近则煮赈，远则散谷。以资彻口”^[5]24。

最后，也有官员看到饥民流离失所，饿殍载道，以地方父母官的责任来捐廉救灾。“查将粥厂遽行停止，犹恐难资接济，卑职拟再捐廉，接煮，亦不拘定日期，总俟赈银按户秤封完竣后，再将粥厂停，接放赈银，庶穷黎锄口有资，不致枵腹以待^[5]36。由此形成了由上至下，大规模利用养廉银进行灾荒救助的情境。

在上述种种动因之下，各级地方官员积极捐廉赈灾。他们通过广设粥厂，捐廉买谷，捐棺掩埋饥民尸骨等方式展开救助。

第一，设粥厂收养流民、乞丐及贫苦幼孩。养廉银首先用于为灾民提供食物，以解燃眉之急。鄢陵县知县捐廉设厂煮粥收养贫民展至闰二月底为止，并捐廉收养之流民流丐以及苦幼孩，共计三百七八十口不等，所有需用煮粥米石，均由其捐廉购买。尉氏县知县汪景焯在展赈期间，每日共计大小五千余人^[5]135，其捐廉购备米石，进行煮粥放赈。

第二，捐廉买谷赈济。灾荒时期，买谷赈济能长时间持续救助灾民。官员们用养廉银买谷赈济有两种情形。一种在饥荒发生后，由于地方仓储不足无力救济，由官员捐廉买谷。如试用知县王曾澍、洧川县事试用知县夏琳，捐廉“备买不敷米十三石一斗五升七合五勺，毋庸再行请领”^[5]135。另一种是先动甩“常漕谷石”，然后再由官员，“俟秋成各照市价捐买还仓” ^[5]125。就后一种情形而言，官员先动用国家常年谷石进行赈灾，事后必须及时购买补足，这笔购粮款多取自各官员的养廉银。

第三。捐廉备棺或买地掩埋饥民尸骨。严重的饥荒之下，饥民的死亡是不可避免的，为防止因灾民死亡而发生严重的疫情，官员们也作了一些准备工作，这些工作的资金大多也来自于官员的养廉银。嘉庆十八年的灾荒以黄河以南灾歉较重，饥民流离，饿毙者甚多，尸骸暴露在外，第二年情况更是严重。据史料记载：“嘉庆十九年正月中下二旬暨二月初六、十五六等日，屡次大雪，天气冱寒，兼以贫民于秋问刨食草根树皮并经霜损坏养梗，肠胃受毒。春深瘟疾盛行，各处多有倒毙。”^[5]135在此情形之下，河南督抚自己捐廉买地三段，计二十八亩，施为义冢，并札九府四直隶州：“倘有路毙之人暴露荒郊，致被牲畜残毁，深为可悯。该牧令为民父母，各有仁心，自应捐廉备棺，飞饬所属各州县，各捐廉。置买棺小隙地。凡有路毙贫民，随时收殓埋葬，俾免暴露残毁。”^[5]54

三、捐廉助赈的效果及影响分析

嘉庆十八年严重的自然灾害，困窘的国家财政状况，在客观上促成了朝廷上下同心协力、共同应对灾荒的救荒体系，并形成皇帝积极倡导、官员踊跃捐献养廉银用于赈灾的状况，这对于国家吏治的建设、灾荒的救济及社会矛盾的缓和都有积极意义。

首先，通过鼓励官员捐献养廉银实现了奖廉惩贪的目的，有助于吏治建设。养廉银制度实施根本目的是为了减少贪污腐败现象，避免官员中饱私囊，力图励精图治。雍正年问，由于俸禄的低微。官员私自征收养廉银的行为由局部蔓延全国，所征收的数额是逐渐走高，官场腐败日益严重。为了解决这个问题，清廷中央将养廉银的征收正式纳入国家体制，作为政府的一项重要经济政策。雍正帝认为“若设官而不为计及养廉之资，则有司之贤者、将窘迫而莫能支。不肖者、又横取而无所检，是以酌定将钱粮耗羡均给各官。此揆情度理，上下相安之道”^{[1]卷之八十二，雍正七年，六月，乙酉}。皇帝希望在保障官员的高薪后。其能保持清正廉洁，不再私征贪占。

养廉银用之于灾荒救助后，政府更是将官员是否积极捐献养廉银用于救灾作为重要的奖惩标准。史载宝丰县县令捐廉买米，并不动用仓谷，得到督抚的公开表彰，并以此为模范向全省推广，认为该县“办理甚属妥善。为此札仰该府州立即转饬所属各州县遵照。各就地方情形实心妥办，务使贫民均沾实惠州”^[5]61。汝州熊象阶，由于长时间捐廉煮粥，“将该州先行记示奖，并令通饬煮赈各州县一体遵照在案” ^[5]87。督抚并密查各府州县，对于那些“各州县首捐廉俸．并劝谕绅士富户量力捐输”的地方官员给予奖励记录，丽对于吝惜自己财力，首先动用仓谷进行救助的官员则严行斥责。国家将养廉银的使用从经济杠杆变为政治工具，通过以捐廉助赈进行政绩考核，将那些关心民瘼，积极赈灾的官员鼓动和团结起来，对于澄清吏治具有积极作用。

其次，从短期看，莽廉银的捐献在一定程度上缓解了灾荒带来的困境，对灾荒救济起到了正面影响。而以较长时间段来看，它的消极作用不可小觑。如前所述，嘉庆十八年河南严重的灾荒，国家无力救济，地方官员动用数额较为可观的养廉银，在一定程度上弥补了中央灾荒救济的不足，起到了救助灾民的作用。同时，官员捐养廉银救助灾荒，向灾民展示了官员的亲民作风，并带动绅商、富户捐助款项用于救灾，在一定程度上缓和了灾荒带来的严重社会矛盾。值得指出的是，官员捐廉银以用之于灾荒救济，并非寻找到一条从根本上解决社会问题的方法，养廉银救灾的作用有限。主要原因在于，由于救灾所需经费庞大。养廉银不可能形成长期的影响力；更为重要的是，将养廉银用于灾荒救济，影响到了各级官员正常的行政开支，产生了消极后果。

地方官员的养廉银多用于灾荒救济，增加了地方官员的财政负担，滋长了官员的不良作风。嘉庆十八年，频繁的捐廉赈灾，地方官员们颇感吃力。通许县知县陈书升的养廉银为每年一千四百两，当该县灾荒时，其捐廉银一千两，后又续捐廉买米二百石。一年的养廉银几乎全数用尽，以至“奉加展一月，职现在无项可筹” ^[5]131。灾荒的恢复需要一定时日，饥荒之时，救济灾荒中央政府屡次勒令地方官捐廉办赈，而大灾之后的安民工作，还强调地方官员的捐办，“自十二月初一日起，至来年正月底止，在于城乡设厂散给，所需一切经费，悉令地方官捐办” ^[5]125。大笔的养廉银用于捐助灾荒，用于地方支用的数额必将入不敷出，公事开销数额减少，大灾之际开源节流的办法效果甚微。在一些区域出现了非法盗取银两、损公肥私的风气滋长，州县骚扰小民在所难免。

其三，此次捐廉助赈对清代中期之后国家权力格局产生一定影响。上述已提及，嘉庆十八年捐廉助赈出现的主要原因在于中央财政的困窘。问题的严重性在于，嘉庆之后，中央财政盈余的状况如明日黄花一去不复返，捐廉助赈便呈现愈演愈烈之势，官员们捐廉助赈也就成为分内之事了。在嘉庆十八年，皇帝劝说官员捐廉助赈的理由有两点：一是国家帑银短缺，官员们为国尽心；二是捐廉助赈也有助于官员们行善积德。而道光五年，由于甘肃雨水不及时，皇帝也发布上谕，要求官员捐廉助赈，“该督及司道等，分别捐廉买粮，以为倡率”^{[1]卷八十八，道光五年，乙酉，九月，王辰}。这种语调与嘉庆十八年皇帝劝捐的口吻相比有天壤之别。如果说嘉庆十八年，皇帝让大臣们捐廉助赈的说辞还欲抱琵琶半遮面，到了道光五年则转变为赤裸裸的命令，捐廉助赈也就由偶尔为之转变为国家的常态举措。因此，嘉庆十八年俨然成为中央财政力量变化的界标。中央财政力量的变化，预示着清代中期之后政府权力格局将出现重大调整。乔纳森·H．特纳认为“权力、财富与权威存在着高度相关的情况”[8]¹⁹⁸，嘉庆十八年中央政府开始重视利用地方官员的养廉银进行灾荒的救济，凸显出地方经济对于救灾的重要性，呈现了清王朝中央财政收支的困境，财富和权威的下移必然导致国家权力的分散。换句话说，社会上层内部之间复杂的政治和经济关系发生变化，而这是社会冲突的条件之一，地方官员对于地方事业管理的加强，必然导致地方离心力的出现，成为清中期之后地方势力产生和发展的肇端。

参考文献