中国红十字救灾学理论初探

孙语圣

【原文出处】《探索》(重庆)2010年6期第140～144页

【作者简介】孙语圣（1967－），男，安徽省肥东县人，副教授，历史学博士。

【内容提要】 中国红十字救灾学是中国社会发展和中国红十字运动的必然结果，做好红十字的理论研究更是红十字事业深入发展的现实要求。中国红十字救灾学以实现灾害损失最小化、追求社会效益的终极关怀、寻求与救灾学的契合等为研究目标，研究任务是建构红十字救灾学的基本框架、研讨红十字会与救灾学的基本关系、救灾技术方法等，将救灾与备灾理念、灾害信息机制、制度与法律设置、救灾应急机制、资源动员与开发机制、救灾管理、备灾工作、救灾绩效评估机制等作为研究对象，采取灾害学、社会学、法学、文化学、传媒学等研究方法，等等。

【关 键 词】中国红十字会/救灾学/学理研究/实证研究

    一、中国红十字救灾学研究的社会历史背景
    中国红十字救灾学研究的产生不是偶然的，它是中国社会发展和中国红十字运动的必然结果，尤其在灾害日渐严重的今天，做好红十字运动救灾学研究实属必要，而且红十字会也逐步将备灾、救灾等救灾学的重要问题上升至首要的职责和任务。同时，做好红十字的理论研究更是红十字事业深入发展的要求。
    （一）中国红十字救灾学是中国社会发展和红十字运动的必然结果
    中国红十字会从事灾害救助的力度和广度，主要取决于两个方面的因素：一是其自身整合社会资源的能量；二是其与政府在公共事业领域的分野和博弈状况。红十字组织和政府对各自的认识以及互相关系的定位至关重要。在民国时期，由于内乱频仍，政局更迭频繁，社会秩序混乱，人民颠沛流离，弄得民穷财尽。面对一系列社会问题，如赈济灾荒等，民国政府显得力不从心，被迫实行社会责任的“让渡”。在此种情况下，以红十字会为代表的民间组织及其众多社会成员自然责无旁贷地担负起这种“让渡”过来的责任。中华人民共和国建国后，在全能政府时代，红十字组织逐渐被挤到社会的边缘地带，甚至连生存都成了问题，自然无从施展经世济难的天然职责。改革开放以来，伴随政府职能和政治体制的逐渐转型，国家与社会关系的重新定位，国家行政权力从经济领域和社会领域不同程度地退出，国家与社会的二元分化开始进行，中国社会力量日渐崛起，这为红十字会等社会救助团体开展救助活动提供了很大的空间。
    （二）日益加重的灾害成为红十字会救灾学研究的宏观背景
    我国土地辽阔，人口众多，生齿浩繁，地理环境复杂多样，自然变异十分强烈，是世界上自然灾害最严重的少数国家之一。据统计，1949年至1998年间，我国各种自然灾害造成的直接经济损失高达25000多亿元，平均每年造成的损失大约占平均GDP的3％～6％，财政收入的30％左右，是发达国家的数十倍。自然灾害给人们的生命安全带来巨大威胁。新中国戚立以来我国有50多万人因灾死亡，是世界上灾死亡人口最多的国家之一。[1]
    上世纪90年代以来，我国年均受灾人口达3.7亿人，农作物受灾面积7.4亿亩，因灾倒塌房屋418.2万间，直接经济损失超过1000亿元，灾害损失比上世纪80年代高出40％。在发生的各类自然灾害中，洪涝、旱灾和地震造成的损失最为严重，所造成的损失占到损失总量的80％～90％。中国有2／3的国土面积不同程度地受到洪水威胁，近半数的城市分布在地震带上，灾害风险很大。自20世纪90年代以来，随着全球气候变化，中国进入新的灾害多发期，自然灾害发生频率和造成的损失呈明显上升趋势。[2]
    灾害救助是政府部门的一项社会责任，但由于我国灾害频发、灾害严重，救灾工作十分艰巨，往往超出政府的实际救助能力，使其难以应付。中国红十字会的定位是“政府人道主义工作领域的助手”。这个定位很明确。只要是有大的灾害，中国红十字会都参与了救助；即便平时，也积极致力于备灾的各项预防工作。在《中国红十字会法》和各个时期颁布或修订的《中国红十字会章程》中，都将灾害救助列为其重要职责和任务之一。
    二、中国红十字会救灾学的研究目标与任务
    （一）研究目标
    中国红十字救灾学是以备灾、灾害救助、灾后重建研究为主轴，探讨在经济社会发展和变迁中如何最大限度地降低灾害的损失、恢复灾区原状、追求灾害损失最小化以至有效地防止灾害的发生等。对中国红十字救灾学而言，首要的任务就是科学地确定其研究目标，并以此为基础来开展学理研究。因此，中国红十字救灾学的主要研究目标，应当是以红十字会这一民间社团为基础，以救灾学为切入点，在国家与社会二元（或多元）分化与合作的宏观背景下，寻求社会力量在备灾、救灾、防灾上所追诉的灾害损失最小化和社会效益最大化的运行机制。
    第一，承认灾害特别是自然灾害的客观性，在某种程度上具有不可避免性，肯定“灾害损失是社会经济发展与经济增长过程中必须付出的一种异常的经济代价”，[3](P24) 是社会和谐、健康、可持续发展的巨大障碍。这已经被历史和现实所证明。
    第二，灾害损失的大小，取决于多种因素：灾害本身的破坏力度；人与社会对灾害的认识和预防及抗御情况；防控措施的科学性、合理性、有效性与否；灾后的补偿机制是否完善、力度如何。以上四个方面，除第一点以外，其他都与人和社会的因素关系密切，具体来说，涉及政府相关部门、企业、第三部门和公众。其中，红十字会作为第三部门中的公益慈善团体，它在消减灾害损失上主要体现于第四方面，这也与它“政府的助手”的角色定位是相称的。但这并不妨碍它实现灾害损失最小化的目标追求，而且随着政府社会职能的“退让”，红十字会社会空间的拓展，其在上述第二、三方面的减灾业务能力将会得到加强。
    第三，社会效益的终极关怀。红十字会的慈善公益性质，决定了它的宗旨和使命。作为政府与企业之外的第三部门，以其独立性与民间性的性格、卓著公信力的信誉支撑和人道主义的旨趣，广泛集束社会资源，通过社会财富的第三次分配，实现其救灾济困扶弱的价值追求。笔者认为，红十字运动的价值追求分为若干层次：资源吸纳是红十字会得以安身立命的物质基础和人力支撑，这是第一层次；物质资源的保值与增殖、人力资源的保持与厚培，这是第二层次；制度建设和法律设置的完善、科学，建树持久、卓越的公信力，此为第三层次；捐献社会财富，提供社会服务，传播人道精神，关爱弱势人群，创建和谐社会，这是最高的层次，也是其宗旨依归之所在。
    第四，红十字社团与救灾学学理的契合。红十字会是一个有形的组织，救灾学是一个无形的学理，二者之间似无多大瓜葛；但寻找他们之间内在的关联，确是红十字会救灾学得以成立的基础。其一，两者的宗旨基本一致。红十字会是以奉行人道主义为宗旨的慈善组织和社会福利团体，其活动讲求利他性和公益性，为人们更好地生存和发展；救灾学的研究在于探索灾害发生、特征、演化规律等，目的是为了预防灾害、降低或消除灾害的损失，同样为了人类的进步。其二，两者的互相渗透和利用。救灾学的理论研究必须落实到实处，在实践中运用，才能发挥其应有价值；红十字会的灾害救助必须要懂得救灾学的基本知识，了解在不同灾种、灾害不同阶段采取不同的应急和救援措施，使备灾、救灾更有理可据。其三，有了救灾学的帮助，红十字会的灾害救助才可能由实践的层面上升到实践与理论相结合的高度，从而更好地指导红十字救灾事业的发展。
    （二）研究任务
    历史的长河流淌不息，灾害的演变表现出持续加重的趋势，而且无论是灾害起因和后果，还是抗御灾害的活动，都呈现出内容复杂化、多样化的历史走向。就中国红十字会救灾学而言，它研究的问题已经十分明确和急迫。
    首先，建构中国红十字救灾学研究的基本框架，揭示其基本的内涵。灾害的历史漫长悠久，在与灾害作斗争的过程中，各个层次、各种类型的救灾主体也应运而生。进入近代以来，具有现代意义的民间慈善社团作为新型的救灾主体，在治理社会问题上表现出巨大的组织优势，红十字救灾学研究也是在这样的背景下产生的。它主要研究红十字会救灾学诞生的历史与现实基础、灾害救治理念、灾害应急机制、灾害救治制度与法律设置、资源动员与开发机制、资源运作机制、救灾管理机制、备灾工作、备灾与救灾监督机制、灾害与救灾理论研究、救灾绩效评估体系等，以上这些部分既自成整体又互相关联，从而构成一个有机的系统。
    其次，中国红十字救灾学研究需要重点研讨红十字会与灾害学的基本关系。灾害科学是一门涉猎广博的边缘学科，主要涵盖灾害认识、灾害防治、灾害管理即灾害理学和灾害工学及灾害法学，纵贯过去、现在、未来的灾害历史纬线，总结人类对灾害的认识历程与发展趋向，论述灾害科学的理论要点，作为学科成立的先导性意见。[4](P7) 对中国近现代灾害的基本特征、属性、分类、等级、整体系统、发展趋势的认识，是中国红十字救灾学研究的基本前提。灾害防治是红十字救灾学的核心内容。现代减灾系统包括灾害监测、灾害预报、灾害评估、防灾、抗灾、救灾、安置与恢复、保险与援助、宣教与立法，中国红十字救灾学研究范畴涉及灾害学的除灾害监测、预报、保险以外的全部内容，两者的研究范畴的对应度十分吻合。中国红十字救灾学研究与灾害学探求灾害损失最小化的目标也是一致的。此点在研究目标部分做了交代。
    再次，中国红十字会救灾学研究应当提供有关具体的红十字会救灾的技术方法。物质财富、人力资本、自然资源等灾害损失的计量，各种救灾资源投入、产出的构成与效益评价，备灾、减灾经济与社会效益的评估方法等技术层面的方法，红十字救灾学研究对上述问题显然不能回避，需借鉴灾害学、经济学、社会学等学科理论与方法，创造出属于自己的指导备灾、救灾等工作的技术指标和体系。
    最后，中国红十字会救灾学还需研究一系列基本关系。例如灾害与社会的关系、灾害与国家的关系、国家与社会的关系、民间慈善组织与国家的关系、民间社团之间的关系、广大公众与民间社团之间的关系等。这些问题涉及社会对灾害的认知、在灾害面前社会的反应与对策；灾害对国家整体经济社会发展的影响与国家的对策；国家与社会在灾害与救灾等问题上的合作与分工及博弈；民间社团尤其是慈善组织在灾害救治等方面如何建立协调的工作机制；公众对民间慈善社团的认知与行动能力；等等。中国红十字救灾学研究必须面对、思考和解决这些问题，这样才有利于它的正常发展。
    三、中国红十字救灾学的研究对象与方法
    中国红十字会救灾学研究作为一门新学问或学科，自然有着自己特定的研究对象，拥有和借鉴多种研究方法。
    （一）研究对象
    备灾与救灾理念。中国红十字会首先要向社会明确自己人道主义的宗旨和社会福利团体的定位，而备灾与救灾理念即是这种宗旨和定位的进一步具体化和明确化。备灾与救灾理念是红十字会基本理念之一，它主要包括社会组织的传统慈善意识、组织责任意识、社会和谐意识、社会主义核心价值观、社会主义精神文明等精神要素。
    制度与法律设置。制度和法律设置是红十字会体制建设的“金属外壳”，是红十字会备灾、救灾的制度保障和约束机制。它主要由组织制度建设、立法体系的建构等组成之，随着灾害的演化和救灾实践的发展而处于不断的变革与完善之中，其建设主体有主管政府部门、各级人大、红十字会自身，并参酌社会各界的意见。
    灾害信息机制。红十字会这台机器离开信息将无法运转。灾害信息机制一般是指灾害、备灾、救灾信息的接收、汇集、分析、综合、输出、反馈等一套信息流动程序，还包括救助能力的评估、基本信息和现有资源情况的收集，包括预警系统与公共信息。
    灾害应急机制。应急机制是在灾害突发时，红十字会与政府及社会相关部门合作、应付危机的系列程序，每一程序中又包括若干程序或步骤，力求在短时间内迅速传递灾情、及时作出部署、动员与输送救灾资源、缓解和消除灾害。其中，主要包括：应急指挥体系与职责任务、预防和预警机制（如预防预警信息、预防预警行动、预防支持系统等）、应急响应（如灾害分级及响应、灾情上报及信息处理、通讯、指挥协调、紧急处置、救护和医疗、人员安全防护、社会力量动员和参与等）、后期处置（如善后处理、社会捐赠监督、灾害考察报告与处理工作总结等）和应急保障（如通信与信息、应急支援、信息技术支持等）等。
    资源动员与开发机制。资源动员与开发的内容可理解为三个层次：一是筹集资金，包括物资和货币。二是筹集资源，包括可利用的自然物质资源、社会成果资源和人力资源。三是筹集资产，包括流动资产和非流动性资产，有形资产和无形资产等所有形式的资产。完整地理解资源动员的内容对于红十字会的备灾和救灾工作有着重要的意义。无形资产和债权等纳入资源动员的范畴，无疑将扩展筹资的思路和方法，提高资源的数量和质量。资源动员的方式有媒体宣传鼓动、日常社会捐赠、资产和资金增值、打造慈善品牌、创新公益项目、培养志愿者等。
    灾害管理。灾害管理是通过法律的、行政的、宣传教育的、经济制约的或其他有关的手段，控制、约束与引导人们对于灾害的反应和与有关减灾的行为；协调有关减灾的各个区域、部门与环节；影响与改善人们的减灾观念；规划与调整减灾事业的发展目标与相应的背景条件；设计、组织、决策与指挥有关减灾的重要活动等，以达到有利于提高减灾效益的目的。[5](P23) 中国红十字的灾害管理，主要指减灾的物质管理、物流运行状态管理、备灾与救灾决策及其执行过程管理、减灾项目与绩效管理、减灾机构与部门管理、减灾的行为管理、灾害信息与资料管理。
    备灾工作。红十字会要根据自身的能力，决定备灾工作的范围和资源的使用。备灾工作包括：确定社区平时易发的各种危害；确定一般性的危害并预测其变化趋势；评估危害发生的地理分布情况；评估最易受到伤害人群；规定防止危害发生的准备工作的类型与水准，并优先考虑危害的高发地区和人群；明确社区应付危机与灾害的能力；明确其他团体、部门的作用与能力。[6]
    监督机制。监督是为确保公平、公正与效率而建立的一种社会设置，是一套由观念、组织、规范所构成的制度系统。红十字会的监督机制包括自律（内部规范、制度等）与他律（政府部门、大众媒体、社会团体、社会公众等）两个部分，监督的形式有自我约束、接受审计检查、公示、社会监督员督察、捐赠者自查等。
    灾害理论研究。灾害理论研究往往为红十字会工作所忽视，在处理灾害和突发事件跃升中国红十字会的首要职责之下，备灾和救灾等理论研究须与其实践紧密跟进，其中包括灾害学理论、备灾理论、灾害救助理论、救灾评估理论、未来灾害学理论等。每一个理论自成体系，其中又包含一系列因子理论。以上主、子理论互相联系共同组成红十字理论的庞大系统。
    灾害与救灾绩效评估。灾害评估是抗灾、救灾的重要依据。所谓灾害评估，是指对灾害规模及损害程度的估测与评定，包括灾前预评估、灾时跟踪评估和灾后终评估。救灾绩效评估是指对灾害救治的结果与经济社会效益的估算与测评，采用总体评价和典型评价相结合、定性和定量分析相结合的评估方法。
    （二）研究方法
    红十字救灾学研究本身就是一门边缘的学问或学科。本论题旨在综合运用历史学、灾害学、社会学、政治学、文化学、心理学和现代化理论等相关学科的理论与分析方法，以中国红十字会为载体，对中国近现代社团的灾害救治与备灾等一系列问题作一个系统的考察。本文拟通过下面几个方法进行研究：
    其一，历史学的方法。中国红十字救灾学研究是以中国近现代灾害发展、演进和备灾、救灾的历史进程为历史纬线，总结灾害变化的趋势和红十字会备灾、抗灾、救灾的思想、体制、措施的历程和走向。分析、比较历史上红十字宗旨、职责与权利、组织、资源构成、资源集束、绩效评估等的变迁与特点，为现今红十字提供历史经验与智力支持。
    其二，多学科综合研究的方法。由于中国红十字救灾学研究涉及方方面面的学科知识，如社会学、灾害学、政治学、文化学、法学，尤其是现代化理论、组织社会学、行政管理学、文化社会学、公共政策分析和新闻传播学等相关学科的理论与方法。所以，一方面，在运用历史学方法对红十字会的纵向历史行程宏观描述和微观观察外，重要的是通过多学科交叉方法对红十字救灾学所涉及的所有领域和层面作进一步的深入探究。在研究中注意宏观研究与微观分析相结合、自然科学与社会科学相结合、时间域与空间域的相结合、物质因素与精神因素相结合、定性研究与定量研究相结合、理论研究与实践研究相结合等。
    四、中国红十字救灾学研究的理论基础
    中国红十字救灾学研究能否成为一门学科，确实值得商榷，但作为具有理论与实践意义的一门学问，还是没有问题的。它拥有属于自己的基本概念、基本原理和基本理论。这些要素构成了红十字救灾学的理论框架与体系。探讨这一框架和体系的内容，并做出一些概括，将会有助于红十字学说的建立和红十字实践的发展。
    （一）中国红十字灾害历史理论
    从历史视野探讨红十字救灾学是这门科学的重要基础。灾害问题体现了人与自然的互相关系，把灾害放在人与自然这一宏观背景下进行考察，方有全面而深刻的理解。人与灾害的关系体现了很强的历史性，人就是在灾害的冲击、对灾害的认知和治理灾害的历史进程中一步步走过来的。这一进程造就了人与灾害关系的多重主体与客体。
    在自然界中，人首先是个受动的存在物，是自然界从低级到高级发展运动的产物。由于人作为有别于其他的特殊存在物，具有能动地适应环境的特质和潜能，也就是说，人一方面顺应着自然，另一方面作为自然的对立物又改造并逐渐支配着自然，其主体性逐渐增强。在与灾害作斗争的长期过程中，人与人之间互相联系，结成日趋多种和多重的关系主体，依靠集体的智慧与能量认识、制约和战胜灾害。这种主体即组织，有临时的公众集合体、固定的社会集合体即社团、置于公众和社团之上的最权威集合体即国家或政府等。尤其是近代以降，伴随国家与社会分野的渐趋明朗，社团组织聚集更多来自多方的物质、智力与制度资源，处理社会事务的能力、效益与时俱强。中国红十字会便是这样的重要社团组织之一。
    具体来说，红十字社团的救灾历史理论主要表现为：
    首先，红十字社团在百余年的慈善公益实践中积累愈益厚重的救灾学认知理论：灾害的类型、特性、分布等自然属性及变化趋势；灾害的衍化、后果等社会属性及历史效应；灾害与社会发展域际和层际的微观联系；灾害与社会宏观治理的目标位置的关系；等等。
    其次，红十字社团积累了丰富的应付与治理灾害的历史方法。历代救灾思想、政策与措施及其得失是红十字承继历史的一笔难得的宝贵精神遗产。其内容极其丰厚博大，为红十字救灾救助等慈善活动提供直接的方法论借鉴。如公益慈善思想的继承，灾情的接收与传送，测灾、报灾、勘灾、定灾、赈灾的灾害赈济程序，资源动员和监督机制的社会化，除害的治本性对策等。
    （二）红十字灾害社会理论
    红十字救灾学研究涉及多门学科知识，尤其是社会学、灾害学、管理学、新闻传播学等学科的理论与方法。红十字灾害社会理论直接吸收现当代各门社会科学的研究成果为红十字事业服务，其重要特点是面对现实，为解释和解决当前社会具体问题提供科学的方法与手段，具有很强的针对性和现实性。如灾害统计理论与方法、灾害损失评估理论与方法、组织社会学理论与方法、灾害管理理论与方法、资源动员理论与方法、绩效评估理论与方法等，都是需要专门研究的处于应用层面的红十字救灾学方法理论。
    总之，中国红十字救灾学研究是“红十字学”研究的一个分支学科，现在仍处于一个尝试阶段，本文只起抛砖引玉的作用，希望有更多更好的红十字相关理论研究涌现出来。

【参考文献】

    [1]中国近50年自然灾害经济损失达5万亿元[N].羊城晚报，1998－06－01.

    [2]15年自然灾害损失超千亿[N].新京报，2005－09－28.

    [3]郑功成．灾害经济学[M].长沙：湖南人民出版社，1998.

    [4]马宗晋等．灾害学导论[M].长沙：湖南人民出版社，1998.

    [5]姚清林等．灾害管理学[M].长沙：湖南人民出版社，1998.