英国都铎时期的社会贫困与慈善、救济政策

李建彬

原文出处：《华东师范大学学报：哲社版》(沪)1998年第06期 第58-63页

作者简介：李建彬 本校历史系博士

内容提要：都铎王朝时期，英国社会贫富严重分化，开始引发社会冲突，对社会秩序的稳定产生严重威胁，都铎王朝政府不得不推行一些慈善救济制度，以自上而下地承担起救济贫民的封建家长责任。这些慈善救济制度虽然体现了统治阶级的意志，但维持了社会秩序的相对稳定，为都铎王朝时期的繁荣和强大奠定了社会政策的基础。

关 键 词：英国都铎王朝/社会贫困/旧济贫法/社会经济史

在不同的历史时期，社会贫困常常存在不同的表现形式，带来不同的社会问题，影响甚至阻碍社会经济的发展。各个国家为解决社会贫困往往采取不同的社会政策，以保证社会秩序的稳定，维持社会经济的持续发展。本文拟对英国都铎王朝统治时期的社会贫困及其解决的情况进行探讨，抛砖引玉，以求教于学术界同行。

一、农业社会的普遍贫困与慈善、救济传统

在都铎王朝时期及以前，英国一直是一个以农业为主的国家。贫困作为一种社会现象，它普遍存在于农业社会之中。因为在农业社会的生产条件下，人力、畜力是生产的主要动力，生产完全受自然条件的限制，使人类难以产出巨大的物质财富，以战胜自然、保全自我；加之，农业社会大都普遍推行不平等的社会分配制度，人类可以利用的财富往往大量集中在少数人手中，使得社会绝大多数人时刻都面临着生存难以维持的危险。

然而，正是由于贫困是农业社会普遍存在的社会现象，农业社会的人们在观念上常常认为，一个人因为天灾人祸等意外事件而陷入贫困是自然而然的事情。因此，农业社会并没有因为社会贫困的大量存在而出现严重的社会问题，使整个社会陷于不断的动乱和变革之中。在中世纪早期的英国，人们无力抗拒自然的束缚、摆脱物质上的贫困，往往皈依基督教，在宗教信仰中寻找安于贫困的精神寄托。在12世纪左右，基督教会福音传道运动在英国极为兴盛，甚至许多拥有大量财富的人也开始笃信基督教教义，在教会或修道院附近志愿地过着一种使徒式清贫的生活，这使得社会贫困进一步神圣化（注：布伦达•博尔顿：《中世纪的改革》(Brenda Bolton,The Medieval Reformation)，伦敦1986年版，第26页。）

在都铎王朝初期，英国社会各界针对社会贫困极度恶化的情况也在力所能及的范围内采取了许多慈善、救济措施。这些慈善、救济措施大都由中世纪时期的济贫制度发展而来。在中世纪的庄园、教区和城市中，人们往往采取习俗相沿和因地制宜的办法以防止由于贫困而产生的较为熟悉且不断发生的不安全情况。在政治、经济和社会上占保护人地位的统治者据此常常对依附于他们的被统治对象承担和提供人身保护和生活保障。教会的慈善组织和各行各业的行会组织也为游踪不定的流民、乞丐等等提供大量的救济。这些慈善救济形式在中世纪极为普遍，并在都铎王朝时期发展、延续了很长的时间。

“在庄园中，身体健全而无瑕污的维兰寡妇可以不付过户费而保有租地权，这种惯例似乎是相当普遍的，就象城里的寡妇通常可以继续经营她丈夫生前的行业或商店一样。如果维兰的寡妇另外嫁人了，租地权就转移给她的子女。至于非维兰的田地，即自由的或租用的田地，寡妇有权获得收成的三分之一，‘作为她的赡养金’。……有些地区，还把这种‘赡养金’原则的应用范围扩大到年老体弱具有维兰身份的佃户身上。这种佃户可以把他的租地让给他的儿子，保留几英亩田地和一所库房、农舍或几间房间，为他和他年老的妻子作终老之用。”（注：约翰•克拉潘：《简明不列颠经济史：从最早时期到一七五○年）》上海译文出版社1980年版，第408页。）

“中世纪的城市同样拥有各种济贫设施。手工业者行会常常为成员的不幸提供帮助、为救济院和慈善收养院(hospitals)提供资助。1216-1350年间，慈善收养院的数目高达近700家。这些慈善收养院……拥有照顾病人的各种设施，既是救济院又是旅行者的住所。具有决定性意义的是，某些市政机关还承担起救济穷人的责职，经管慈善收养院，储备谷物供应和征收济贫税。这些制度化的救济多少都带有一些慈善、施舍的性质。因为教会的教义总是宣扬‘善行’助人从炼狱进入天堂。”（注：A.L.贝耶尔：《都铎和斯图亚特王朝早期英国的贫困问题》(A.L.Beier,The Problem of the Poor in Tudor anld Early Stuarl Eng-land)，伦敦1983年版，第3页。）

在许多没有正式安排的地方，世代相沿的习俗是，为幼儿、病人提供照顾，为老年人提供了住所和赡养所需要的费用，这是中世纪时期社会成员在遭遇不幸时所能获得的最可靠的也是最主要的保护；除此之外，邻里之间按照习俗也可能提供互济，在有些地区，精神病患者有时甚至被允许通过行乞的方式以维持生存。

英国中世纪的上述这些慈善、救济制度为绝大多数贫民在遭遇不幸而使生存面临困境时提供了可能提供的生存保护，在一定程度上维持了劳动力的再生产，保证了社会的相对平衡和稳定。但是，由于这些慈善、救济制度没有法律上的严格规定，来源于约定俗成的习俗，不仅所能提供的保护程度低而且带有很大的地域性、主观随意性和不确定性，因此，它们根本不可能为贫民提供真正可靠的生存保护。一旦出现农业歉收、瘟疫流行等自然灾害以及战乱等社会变故，这些济贫制度均将遭到破坏，使许多贫民的生存面临着威胁。

二、贫富两极分化与社会对立加剧

从13世纪起，英国社会经济的发展进入到一个相对不稳定的混乱时期。从1100年到1300年间英格兰和威尔士的人口增加了将近一倍，但由于14世纪中叶起大鼠疫侵袭了这些地区，这些地区的人口出现了锐减，而15世纪最后几十年这些地区的人口增长又出现大幅度攀升。人口增长的这种涨落变化给社会带来了两种不同的压力。在人口增长的第一个上升时期，人口的增加提高了生活资料的费用，引起物价的上涨和生活质量的下降。以1415年的物价指数为100，1264年的物价指数仅为83，1310年为105，而1316、1317则分别为216和215，达到最高点。（注：阿萨•勃里格斯：《英国社会史》，中国人民大学出版社1991年版，第96页。）物价的上涨即使那些处于贫困线以下的人的生活更加恶化，又使得一些地主为保持原有的生活水平不断加重对佃农的盘剥，使原本有一定生活保障的佃农也开始陷入生存的困境。在人口增长的下降时期，劳动力市场迅速缩少，许多在大鼠疫流行时期幸免于难的农民开始要求压低地租和提高雇佣工资，地主对此感到极为不满。

为缓和社会矛盾，爱德华三世在1349年颁布了“劳工条例”，规定所有60岁以下没有生活来源、身体健康的男子和妇女，都必须按大鼠疫之前的工资水准受雇；在农村地区，地主对其佃农的劳动享有预先的购买权，严格禁止雇工和日工在其合同期内离开其主人，禁止任何人雇佣违反这一规定的人；禁止土地所有者或订约人支付超过惯例的高工资；禁止对那些身体健壮而拒绝劳动的人进行施舍，以迫使他们依靠体力劳动挣得生活所需，不服从者从严惩处。该条例虽然只是一个权宜的临时措施，但是，它第一次在法律上对贫民和身体健壮的乞丐作了明确的区分，摒弃了教会长期所宣扬的贫困神圣的观念，开始确立一种新的伦理道德标准，既贫困不是神圣的标志，而是社会应该要摒弃的、贫民劳动责任丧失的表现；另外，该法还以立法形式对如何处理乞讨等社会问题作了明文规定，是国家政权关注社会问题、实现社会控制的第一次尝试，标志着慈善、救济事业的发展开始走向世俗化。

14世纪以后，农奴制度在英国开始瓦解。农奴制的瓦解产生了两个直接的社会后果。首先，许多农奴摆脱了封建的人身依附关系，获得了人身的自由，但是，他们也失去了原先按照习俗所享有的人身保护和生活保障，他们之中除少数人能够上升为富有土地所有者之外，绝大多数人成为拥有少量劳动工具的雇农，他们依靠租种地主的土地或打临工为生，陷入生活的不稳定之中。其次，地主为增加自己的产业，开始采取更加有效的生产组织管理方式，或压低劳动工资，增加地租，加重对雇农的剥削；或肆意兼并土地，扩大地产，把公共牧地据为己有；或采用新的经营方式，把农田圈围起来放牧养羊，都直接对自由农民的劳动和生活产生威胁。这两方面的后果均直接加剧了贫富两极分化和社会对抗。

15世纪末，人口增长的迅速攀升和农业的歉收，以及随后出现的美洲白银的大量流入，均引起了生活资料费用的大幅度提高。以1301-1310年主要肉食、谷物类食品的价格编成的“生活费用”的指数为100来计算，1491-1500年的指数为127，1531-1540年增加到210，而1541-1550则到上升到287，至1551-1560年间竟高达464。（注：约翰•克拉潘：《简明不列颠经济史：从最早时期到一七五○年）》上海译文出版社1980年版，第259-260页。）16世纪30年代以后，亨利八世等国王推行宗教改革，大量教会地产被剥夺，许多富裕地主利用土地易主的机会，恃势侵夺自由农民的土地，或加重对雇农的剥削，许多小土地所有者纷纷破产。尤为严重的是，从15世纪末开始的零星的圈地运动，在16世纪初大规模展开，促进了农业资本主义的发展，使社会经济生活产生了深刻的变化。贵族地主采取强制手段大规模地把农田和公地圈围起来放牧养羊，不仅使许多自由农民失去了可以利用的公地，小土地所有者失去了赖以为生的小块园田，而且由于圈地养羊使耕地变成牧场，使用的劳动力较少，造成大量雇农失业。而大量失业雇农的存在，则造成劳动力供大于求，使得雇主得以处于极为有利的买方市场，能够竭力压低在业雇农的工资，造成在业雇农收入的减少。有关学者根据1517、1549、1605年都铎王朝政府组织的几次圈地调查委员会的调查资料统计，从1455到1607年的150年间，24个郡共圈地516,673英亩，占其总面积的2.76%，被驱逐的家民约有30,000到50,000人。（注：陈曦文：《英国16世纪经济变革与政策研究》，首都师范大学出版社1995年版，第55页。）1500-1600年间，谷物的价格上涨了6倍，而工资仅上升了3倍。工人与雇农的处境异常艰难，法兰西斯•培根说，他们“只是有房子的乞丐”（注：C.利斯和H.索利：《欧洲前工业社会的贫困与资本主义》(C.Lis & H.Soly,Poverty and Capitalism in Preindustrial Europe)，哈费斯特出版社1982年版，第72页。）。

16世纪以后，由社会贫富分化加剧而形成的社会贫困化日益严重。根据16世纪初期的税收记录来估计，英国当时的贫困人口数目很大，约占到了总人口的三分之一至二分之一。（注：A.L.贝耶尔：《都铎和斯图亚特王朝早期英国的贫困问题》(A.L.Beier,The Problem of the Poor in Tudor anld Early Stuarl England)，伦敦1983年版，第4-5页。）据记载，16世纪30年代，萨福克南部的巴博夫百户区有居民2,277人，其中的1,375人不是没有土地，就是没有房子；在拥有纳税土地的902人中，620人只有一间农舍。16世纪后期，乡村中最贫困的居民占农民总数的三分之一至四分之一，他们一般都没有能力购买“正常”年份所必需的足够的食品。几乎任何地方，5%的社会上层总是控制着全部财富的40-50%。（注：C.利斯和H.索利：《欧洲前工业社会的贫困与资本主义》(C.Lis & H.Soly,Poverty and Capitalism in Preindust-rial Europe)，哈费斯特出版社1982年版，第73页。）

三、贫民与贫民流浪及其社会问题

在16世纪初，对社区治安和社会稳定最具威胁的是贫困人口中的流浪者，即没有固定住所的流民，他们来源于失业者、退伍的军人、失依的家臣和仆人、失去土地的农民、游民等等。（注：G.M.特里维廉：《英国社会史》(G.M.Trevelyan ,English Social History)，企鹅丛书1986年重印版，第128页。）他们大都为成年男性，常常露宿街头或住在慈善收养院，以乞讨、打临工、或偷窃、甚至抢劫为生。在宗教改革之前，教会的各类慈善机构为他们提供了大量的救济，因而大城市、宗教圣地常成为他们的聚集之地。宗教改革之后，大量的教会慈善机构被取消，他们的稳定的救济来源中断了，许多流浪者为生存所迫常常不得不挺而走险。有关学者根据资料估计，在17世纪30年代以前，实际的流浪者人数在整个贫困人口中仅仅只是少数。（注：P.斯莱克：《1598-1664年英国的流浪者与流浪犯罪》(P.Slack,Vagrants and Vagrancy in En-glish,1598-1664)，《经济史评论》(Econlmic History Review)，第27卷第11册，1974年。）

16世纪上半叶，在贫困人口中人数最多的是有固定住所的贫民。尽管他们中的一些人随着生活条件的恶化有可能沦为流浪者，但是在法律上他们和流浪者有着严格的区别。安分守己的贫民可以获得法定的救济，流浪者不仅没有如此权利，而且常常被当作罪犯而受到惩处。流浪者一无所有，而贫民则拥有少量财产，他们常常居住在房租较低的郊区、乡村荒地和树林中，既无能力雇佣仆人，也无能力抚养许多孩子。各地的贫民数目占当地总人口的比例从五分之一到三分之一不等，其中妇女占多数。据统计，在都铎王朝后期和斯图亚特王朝早期，英国70%以上的贫民是身体健壮的失业者，即便是他们能找到工作，获得的收入也是非常的低。（注：A.L.贝耶尔：《都铎和斯图亚特王朝早期英国的贫困问题》(A.L.Beier,The Problem of the Poor in Tudor anld Early Stuarl England)，伦敦1983年版，第5-6页。）

16世纪中叶至17世纪中叶，英国又一次进入了人口增长的高峰，与大鼠疫以后不同，此次人口增长高峰的到来是由于人口的高出生率和低死亡率引起的。它除了引起了生活费用的上涨之外，还给社会带来了其他方面的压力。在人口增长的前期，社会面临着社会结构年轻化的问题，必需承担起抚养大量无生产能力的年轻人而带来的经济负担。在人口增长的后期，由于成年劳动力增多，劳动力市场竞争加剧，社会面临着普遍的就业问题。

16世纪中叶，农产品的价格是世纪初的两倍。从16世纪40年代起，手工业品价格随着需求的扩大也出现了急剧的上涨。由于宗教改革以后，中央政府的行政支出大幅度增加。亨利八世以后的几位国王为解决政府的财政问题，增加货币发行量，引起货币贬值和物价的进一步上涨。16世纪90年代，农业的又一次歉收使原已极为困难的经济形势雪上加霜。至16世纪末，农产品的价格涨至16世纪初的6倍。（注：罗杰•洛克耶：《都铎和斯图亚特王朝时期的英国：1471-1714年》《Roger Lockyer,Tudor and Stuart Britain,1471-1714》，朗曼公司1985年版，第110页。）17世纪上半叶雇工的实际工资较16世纪初至少下降了50%以上。（注：A.L.贝耶尔：《都铎和斯图亚特王朝早期英国的贫困问题》(A.L.Beier,The Problem of the Poor in Tudor anld Early Stuarl Eng-land)，伦敦1983年版，第7页。）许多身强体壮的贫民无以为生，成为游手好闲的流浪者。

由于16世纪中叶以前的政府反流浪法严格限制身强体壮的贫民流浪，许多贫民为了摆脱贫困，通常从事一些依附性的工作和劳动。年轻人对此极为热衷，他们从主人那里获得衣食住行的保障，可以免于物价上涨而给生活带来的后顾之忧。在17世纪，农村中有三分之二的劳动力生活和工作在主人的家中，充当主人的仆人或为主人从事耕作；城里的比例比农村高，在二分之一至三分之二之间，其中包括学徒和家仆。（注：A.L.贝耶尔：《都铎和斯图亚特王朝早期英国的贫困问题》(A.L.Beier,The Problem of the Poor in Tudor anld Early Stuarl England)，伦敦1983年版，第8页。）政府对主人使用贫民做家仆极为鼓励，试图以此减少贫民的流浪，使穷人获得稳定的救济。但是，由于主人和家仆之间的矛盾时常发生，许多贫民一般都很难在主人那里寻找到稳定的生活保证，因而也常常受到主人的驱逐，直接地沦为流浪者。

在16世纪，许多贫民为了逃避物价上涨、寻找生计、摆脱生活的贫困，常常不得不作大规模地迁移，即离开出生地到其他地方去谋生。贫困家庭的年轻人和独立的手工业者为了找到好的工作、挣得高的工资，经常远离父母和家乡，进行改善性迁移。而在圈地运动中失去土地的农民，为生计所迫也常常不得不举家作生存性迁移，以找到安身之处。在16世纪20年代，全国每年的迁移人口大约占总人口的15%，到17世纪上升到30%以上。1599年，米德尔塞克斯郡的一个村庄大约三分之二至四分之三的年轻人离开了家乡而到城里或其他村庄去谋生，他们很少在一个地方呆很长时间，常常不断地更换自己的工作和主人。（注：A.L.贝耶尔：《都铎和斯图亚特王朝早期英国的贫困问题》(A.L.Beier,The Problem of the Poor in Tudor anld Early Stuarl England)，伦敦1983年版，第8-9页。）

但是，绝大多数贫民的迁移常常面临着许多不幸。由于迁移贫民的数量太多，多数贫民通常很难找到安全可靠的落脚点。在城市，廉价贫民劳动力的大量迁入，使本地居民失去了许多就业机会而沦为贫民；在乡村，大量贫民的迁入使土地由于被过度开垦而荒芜，收成日益减少，以至于难以保证贫民的粮食供应。因而，在17世纪初的城市郊区和林地村庄到处都充斥着贫民。尤为严重的是，由于贫民迁出原来居住的地区，相应地也失去了原先享有的地方性保护，他们为生存所迫常常成群结队地组成各种帮派，从事偷窃和抢劫，有的为反对地方官员的压榨甚至发动大规模武装暴动，直接地对社会公共治安秩序和统治者的稳定统治造成严重威胁。在16世纪中叶，英国各地相继发生了一些以下层贫民为主的反抗运动。早在1526年，当诺福克公爵在东部英格兰与一批造反的群众对话时，人们就曾这样对他讲：“既然你问谁是我们的头领，他的真实名字就叫‘贫困’，是他和他的弟兄‘需要’领着我们这样干的。”（注：C.利斯和H.索利：《欧洲前工业社会的贫困与资本主义》(C.Lis & H.Soly,Poverty and Capitalism in Preindustrial Europe)，哈费斯特出版社1982年版，第84页。）因此，贫民的迁移和流动对社会秩序的稳定所产生的不利影响已日益成为都铎王朝的统治者所面临的最严重的社会问题。

四、都铎王朝时期的济贫措施与社会控制

16世纪以后，由于社会贫困化加剧，贫民的数量日益增多并对现存社会秩序产生严重威胁，富有的社会上层对于贫困的看法以及对待穷人的态度发生了很大的变化。在中世纪，教会作为社会的精神领袖，在竭力劝导穷人安于贫困的同时，也竭力向富有的社会上层宣扬，要积善行德以求永生。因而，安于贫困的穷人时常会受到社会的普遍赞赏，许多富人为了“赎罪”也时常向教会和穷人捐赠自己的财物。但到都铎王朝后期，由于贫富社会差距拉大，富人日益感到穷人对他们存在的威胁，纷纷要求政府对穷人采取严厉的限制措施，强制身强体壮的流浪者参加劳动，对无劳动能力的穷人给予救济。他们从不同角度对如何处理和解决社会大量存在的贫困问题提出了许多不同的看法。

一些“御用”思想家认为，社会是一个各个组成部分均相互依赖的有机体，国王好比人的大脑和心脏、法官好比人的眼睛、手工业者好比人的手、农民好比人的脚，他们在社会有机体运行过程中都发挥着各自的作用，因此，为维持社会的正常运行，社会的每个组成部分都不能无所事事，社会对于穷人的游手好闲要加以限制，富人应该承担起救助穷人和为他们提供工作机会的责任。

16世纪20年代前后，人文主义者也已开始致力于研究贫困对社会的威胁问题。他们认为，人的物质的贫困是社会犯罪的根源，而贫困通常是由懒惰造成的，因此，要解决由贫困而引起的犯罪等社会问题，社会应该制定法律，严厉制止贫民的无所事事和游手好闲，同时也应该要加强对贫民的教育，改变穷人普遍存在的懒惰的习性，使他们安分守己地工作。在亨利七世和亨利八世时期，人文主义者得到国王的赏识，他们的主张很快成为社会上层解决贫民问题的主流观点。如亨利八世曾聘用托马斯•莫尔等人文主义者作为自己的吹鼓手和教师。托马斯•莫尔以当时社会中大量存在流浪问题为立足点，对16世纪初英国社会存在的弊端作了揭露，写下了著名的《乌托邦》一书，在书中他明确提出了禁止行乞、强迫所有身强体壮的穷人参加劳动的主张。

对贫民、尤其是身强体壮而游手好闲的穷人采取惩治的措施，是都铎王朝时期政府立法从一开始就采用的手段。（注：A.L.贝耶尔：《都铎和斯图亚特王朝早期英国的贫困问题》(A.L.Beier,The Problem of the Poor in Tudor anld Early Stuarl England)，伦敦1983年版，附录。）从1495年到1531年政府制定的各项立法一直把反对和制止贫民流浪作为主要内容，1531年制定的惩治流浪者法令一直实施到1572年。但是，1536年法案对1531年惩治流浪者法令作了修改，除强调对违法者严惩不贷之外，还首次规定，对有劳动能力的乞丐参加劳动要付给工资；教区执事或两位其他官员每周必须收集居民们自愿捐赠的救济物品以便用于贫民救济；市长、警官和其他城市官员应设法为有劳动能力的乞丐寻找工作。此法开创了官方政府承担救济贫民责任之先河，表明政府的济贫政策已开始从单一惩治政策转向惩治与救济相结合的政策。

在爱德华六世统治时期，流浪者人数多得惊人，国王为此成立了一个由24人组成的专门委员会以研究解决乞讨流浪问题，决定把流浪者分成几类，并分别为他们设立各种机构，如慈善救济院、儿童学校和感化院等。1547年，为进一步打击流浪犯罪，国王颁布了新的法案，规定第一次被判定犯有流浪罪者，其胸口将打上"V"字烙印，并要被罚做两年奴隶；如无人收留则送到城里或教区去做工，如继续拒绝劳动则增加惩罚，在其脸上或额角上打上一个表示奴隶身份的"S"字烙印，并罚至终身为奴或处死；该法同时还规定，如果受监禁的流浪者做工赚了钱，或获得一笔遗产，就可以获得自由，地方官员应该设法为没有流浪的失业者、无劳动能力者、残疾人和老年人提供住处，并把每周收集到的救济物品集中到教区教堂，以便用于对他们的救济。

1552年，为筹措救济经费，政府立法开始引入救济义务的制度，在当年制定的法案中强行规定，每一户居民每周必须根据其财产和收入状况捐资以济贫民，拒绝捐赠者经教区执事劝告后仍坚持己见者，上报主教。1563年法案进一步明确规定，经劝告后仍拒绝承担救济义务的居民将受到法律制裁，而没有能力收集到救济物品的政府官员也将要受到一定的处罚。1572年，议会立法把流民和其他找不到工作的人作了区分，规定政府应该为找不到工作的人提供工作的机会。该法同时还再次恢复用严刑酷法制止流民的做法，规定第一次流浪要被鞭打和耳朵穿孔，第二次要重罪判刑，第三次则处死。1576年，议会制定了新的立法，规定每个自治市和特许集市要把原料提供给身强体壮的失业者，以便使他们有活可干；每一个郡的治安法官要为那些不愿工作的人建立感化院。1598年，议会制定了“禁止流浪汉、流民和身强体壮的乞丐”的法案，恢复1531年法案以前的严刑酷法，强调如果乞讨流浪一经查获则被系于马车后鞭打，然后强制遣送回家，治安法官有权把屡教不改者投入监狱或感化院、放逐出本国和罚做划船苦工等；另外，该法案还规定各教区要设立救济员一职，专门负责征收济贫税，并组织身强体壮的穷人参加各种劳动、付给他们报酬。

在中央政府不断制定济贫立法的同时，各地方政府、尤其是一些贫民比较集中的大城市的市政当局为加强对贫民的控制，也开始大规模地推行各种济贫措施的试验和改革。贫民普查就是其中一些城市所采取的一项很有代表性的做法。这一做法最早在考文垂和诺里奇等地区试行，普查的项目包括贫民的姓名、年龄、职业和家庭成员等等。市政当局推行这一做法的目的主要是了解贫民的状况，以便于确定该贫民是应该给予救济还是没有资格受到救济或应该承担救济他人的义务，如果是应该给予救济，应该给予多少救济。有些城市采取了缓解贫民贫困的措施，如直接向贫民提供谷物供应，以免贫民在市场交易中受到中间商的盘剥；有些城市制定了专门计划，为诚实可靠的穷人提供工作机会；有些城市成立了贫民救济院，作为贫民救济、工作和教养的中心，如伦敦在1546-1557年间先后建立了圣巴托罗缪济贫院、圣托玛斯济贫院和伯利恒济贫院等等，这些济贫院成为以后建立的贫民习艺所、惩戒所和感化院的前身。

迄止16世纪末，都铎王朝的中央和地方政府基本上已经形成了一整套解决社会贫困和贫民流浪问题的制度和方法，这些制度和方法的基本指导思想是，惩治和阻止贫民流浪，救济“应该受到救济的穷人”。伊丽莎白女王把已有的惯例用法律的形式固定下来，制定了历史上著名的“1601年济贫法”。 

“1601年济贫法”是伊丽沙白女王将1601年以前的全部济贫法加以编篡而形成的法典，它确定了都铎王朝最后时期及至以后相当长的一段时期内英国政府实施济贫制度的基本格局。该法规定，各教区对居住于本教区的贫民负有救济的责任，但只限于本教区出生的人或在本教区住满三年以上的人；贫民如可以从亲戚、丈夫或妻子、父母或子女处获得赡养时应取消其登记资格；各教区设救济员之职，他们由治安法官推举产生，负责征收济贫税，接受贫民救济申请，调查贫民的生活情况，决定申请人是否符合救济要求，组织济贫院或感化院中的贫民参加生产劳动等等。为进一步加强对贫民救济的管理，该法把贫民分为三：第一类是身体强壮的贫民，此类贫民任何人不得给予救济，须入济贫院参加强制劳动，拒绝入济贫院做工者则用木枷囚禁或关进监狱；第二类是无劳动能力的穷人，即不能参加劳动的贫民，如老年人、病人、孕妇、残疾人和精神病患者等，此类贫民由救济院予以收容或给予“院外救济”，即由救济员直接向他们分发粮食、衣服和燃料等；第三类是不能自立的儿童，包括孤儿、弃婴或因父母贫困无力抚养的儿童等，此类人员由愿意领养者收留，如无人收留则交由愿出低价者家庭抚养，八岁以上能劳动的儿童则以订立契约的方式典当给富有的居民免费抚养，男童须跟师傅学手艺日工作到24岁，女童则给人家做仆人且服务到21岁才能结婚。（注：W.费里德兰德(W.Friendlander)：《社会福利概论》，台湾中华出版事业社1959年版，第13-15页。）

1601年济贫法的颁布和实施表明：都铎王朝时期的英国政府已经意识到社会贫困及贫民流浪对其统治的严重威胁，并开始自觉与不自觉地采取一些慈善、救济措施以解决这些问题。从1601年济贫法的内容来看，它在福利给付的方式上以家长制式的自上而下的单向发放为主，否定了福利的自由选择以及个人和社会之间权利与义务的相互关系，使社会福利分配取决于国王等社会上层少数人的好恶，最终将使贫民难以真正获得稳定可靠的生存保障。这表明都铎王朝时期慈善救济制度的历史与阶级的实质主要仍在于加强封建专制政府对社会生产的控制，保持社会秩序的相对稳定，维护统治阶级的统治。但是，从维护社会可持续发展的角度来看，它不乏进步的意义。它以法律的形式确认了国家和政府对贫民的贫困负有一定的责任，是人类文明的一大进步。另外，它使“应该受到救济的穷人”得到一定程度的救济，维持了社会秩序的相对稳定，保证了社会生产，促进了社会经济发展，进一步巩固了专制主义统治，无疑为英国封建时代都铎王朝时期的繁荣和强大奠定了社会政策的基础。