灾害政治学：研究视角与范式变迁

李翔

【原文出处】《华中科技大学学报：社会科学版》(武汉)2012年4期第75～80页

【作者简介】李翔，华中科技大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430074

 李翔(1977-)，男，湖北武汉人，公共管理学博士，华中科技大学马克思主义学院讲师，研究方向为公共治理和地方政府问题。

【内容提要】 灾害政治学是灾害学与政治学互相交融产生的新兴学科，尽管其研究成果并不丰富，且仍在为学科范畴的划定和研究框架的定型而努力，但其研究意义和重要性随着世界范围内灾害事件的增加和加剧而日益凸显。本文在探寻政治与灾害内在联系的基础上，对现有灾害政治学研究的视角作出宏观、中观和微观的划分，并且对其研究范式的演进进行了历史梳理，以期对灾害政治学能够获得广泛认可、具有独立性的学科身份做出一定理论贡献。

【关 键 词】灾害政治学/视角/范式变迁

引言
    当代政治学研究中，各种交叉学科、边缘学科不断发展、繁荣，生态政治学、地缘政治学、网络政治学等新兴学科应运而生。政治学的研究前所未有地覆盖几乎所有的社会科学领域。然而，“灾害政治学”至今仍然未能作为一门具有独立性的学科被广泛认可，主要有两方面的原因：主观方面，对灾害的政治学分析在研究视角的原创性上受到质疑。由于这个领域的创始者主要是地质学家和社会学家，并非政治学家，甚至连部分政治学家也认为它主要是一个技术问题，或至多是附属的政治研究现象。客观方面，灾害政治学的研究成果还不足够丰富，它为政策制定者提出解决问题的建议较为宏观。灾害政治学在防灾、减灾研究方面没有地质、建筑学专业，在救灾、重建研究方面没有社会学、经济学具体，可以说灾害政治学仍在为学科范畴的划定和研究框架的定型而努力。
    学科发展或理论创新必须顺应时代的要求，符合社会发展的客观规律，满足经济发展和人民的需要。灾害政治学先天不足的生存环境不能影响其发展的意义与价值。灾害自发生之时起即演变为政治，从受灾的区域到整个国家，从紧急响应的救灾阶段到恢复重建的复兴阶段，事件的政治化在灾害影响的发展过程中持续，现代政治必须回应灾害作为“外生冲击”对政治系统带来的影响。
    灾害政治学作为新兴政治学科确立的意义在于，它不仅紧密地贴近现实、贴近时代，能够为巩固和发展国家政权和统治秩序服务，而且还可以推动和拓展政治学研究的广度与深度。因此，提出并确立灾害政治学并非照搬某种西方政治学理论，抑或是玩弄某种学术概念，而是它具有广阔的时代背景和现实的国情需要。
    一、“灾害—政治”关联寻证
    灾害政治学未能明确确立的主要原因是不少人认为灾害问题与政治的融合并不充分，灾害的政治学分析在一定程度上缺乏缜密的逻辑推理，要解决这个问题必须进行“灾害—政治”内在关联的寻证。
    对于什么是灾害，联合国国际减灾战略(UNISDR)的定义是“一种严重扰乱正常运作的社区或社会的突发性、灾难性事件，它造成人类、物质、经济或环境损失，事故破坏的规模程度超出了受影响社区或社会自身的承受与应对能力”[1]。我国灾害学专家王子平认为，灾害“是指由自然的或社会的原因造成的妨碍人的生存和社会发展的社会性事件”[2]18。从国内外对灾害具有代表性的定义可以看出，灾害有自然的和人为的，其兼具自然属性和社会属性。
    尽管从灾害的定义上看不出其与政治的直接关系，但它们之间确有内在的逻辑联系。
    首先，灾害起源于政治的联系。灾害的发生虽根源于自然，但其促发往往与政治腐败、战乱频仍、人类活动过度有关。中国古代思想家认为有德行的君主应该关心他的臣民，促进他们的福祉并保护他们。但如果他不能表现出这些君主素质，突现的灾异则被认为是政治异常的结果，是对皇帝的谴告。春秋时期的墨子学派较早提出灾害是上天对君主进行谴责这一观点。西汉董仲舒系统地提出了“灾害天谴”学说，他认为灾害完全是由于统治阶级“失道”、“失德”而引起的，这一观点对汉代以后人们对灾害的认识产生了重大的影响。以“天命”自居的历代封建帝王对“灾害天谴论”奉若圭臬。每遇灾害发生，他们都要援引此说自咎、自查，而且对大臣们上书言事也更加宽容。大臣们则借此时机，或批评朝政，或倡议改革，或用来打击政敌。不仅如此，严重的自然灾害甚至还能够为叛乱者所利用，成为朝代更迭的转折点。此时的灾害由一种自然现象演化成一种政治资源或政治手段，对政局产生很大的影响。
    其次，灾害与国家起源的联系。历史记载，东方国家的兴起与灾害的防范和治理密切相关。在国家形成以前的氏族社会中，尧、舜、禹三位部族首领威望的取得与灾害的防范与治理不无联系。《尚书·尧典》记载尧执政后的首要政务是派人观测天象，制定历法。在尧帝让位于舜之后，舜以治理水患安定天下。禹接受舜帝禅让首领之位后治水有方，并尝试建军立制，但他没有延续原始部落的禅让制度，而是将位置传给了自己的儿子启。启的即位是王位世袭继承制的开端，也建立了中国历史上第一个国家夏。可见，国家起源于人类对共同行动目标的追求，它是灾害防范与治理最好的组织形式，本质上来自于以普遍权威性对全社会实施控制和管理的需要。正如恩格斯所说，“在社会发展某个很早阶段，产生了这样的一种需要：把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律。随着法律的产生，就必然产生出以维护法律为职责的机关——公共权力，即国家。”[3]538-539
    再次，灾害治理与政治本质的关系。哈罗德·D.拉斯韦尔直截了当地在其1936年的经典著作中将政治定义为“政治就是谁得到什么、什么时候、如何得到的过程。”戴维·伊斯顿在《政治体系》一书中提出，政治是“为社会做出和执行权威性(或有约束力的决策)的行为或相互交往，政治学是研究受权力分配和运用的影响下的价值物的权威性分配”[4]139。灾害治理就是组织和运用公共权力，通过政治决策在灾害环境下分配社会稀缺价值，从而保持政治稳定、经济发展和社会和谐。在当代社会，灾害与政治的联系能够以最直接、最简单的方式识别。当任何重大灾害发生之后，政府必须面对三个政治问题：首先是定义事件，它是政治性的，必须交代究竟发生了什么事情，尽管它往往是用科学或技术术语表达，但它开启了定义事件和构建其意义的进程；其次是解释事件，灾害发生的原因究竟是天灾还是人祸?抑或是兼而有之?为何损失如此之大?是否有方法预防或减缓灾害影响?这些问题涉及相关公共政策及其影响，它们的混合加速了事件的政治化；再次是应对事件，无论是救灾响应还是恢复重建阶段，依据西方政治学家对政治的经典定义，借助权威以利用和分配资源的活动本身就是政治。
    综上所述，笔者认为灾害与政治关联密切。灾害政治学是一门借助政治学的理论与方法分析和应对自然或人为灾害事件的人文社会学科。由于政府进行公共管理的本质是对社会价值的权威性分配，表现为主体的行为方式、行为结果与行为准则[5]。而社会价值主要包括安全、收入和尊重[6]。灾害作为引起社会混乱和使生命财产损失的事件，它将危及收入和安全价值，进一步可能引发尊重价值的问题，甚至会影响一个权威性分配的过程本身的合法性——政体。因此，灾害政治学的核心问题是如何在灾害发生前后对社会价值进行权威性分配，以满足公民安全、收入和尊重的需要，乃至维系整个政治体制的稳定。它具体包括灾害政治理论、灾害环境下的政党政治、政府灾害政策与治理、政府责任伦理与问责制、国际(全球)减灾合作政治等分支部分。
    二、灾害政治学的研究视角
    虽然灾害与政治的关系显而易见，但学术界在这方面的研究成果并不丰富，只有少数的政治学学者将注意力放在这一灾害学界所谓的“概率低微而后果严重”的问题上。
    尽管如此，从上世纪20年代至今，灾害政治学研究已经历了三个阶段的发展历程。第一代的灾害政治学研究最早出现在《美国政治科学评论》上，它有两项具有代表性的研究成果：一是1925年伯恩哈特(Barnhart)的《内布拉斯加州的降雨量和人民党》一文分析了干旱对美国广大区域的不同影响与人民党崛起的关系；二是1946年沃克(Walker)和汉森(Hansen)的《地方政府与降雨：地方政府在北部大平原的问题》。该文关注的是在美国东部到西部的更广泛的和更艰巨的环境下适应地方政府管理模式的困难。然而，第一代灾害政治研究的星星之火似乎难以形成燎原之势。事实上，真正引起更多学者对这一主题的兴趣的是1966年阿布尼(Abney)和希尔(Hill)在《美国政治科学评论》上发表的“自然灾害作为一个政治变量：飓风对城市选举的影响”，他们的研究发现1965发生的贝特西飓风并没有影响新奥尔良的地方选举，这与作者最初的预测刚好相反。
    如果将阿布尼和希尔的研究成果视为第二代灾害政治研究的先导，那么第二代灾害研究的特点是其研究范围广泛——从澳大利亚丛林大火到撒哈拉干旱和东非饥荒，以及南加州危房改造及其对政策议程影响的显著性，而且这些研究带有明确的政治导向。英格尔哈特(Inglehart)、罗纳德(Ronald)、比克兰德(Birkland)、奥尔森(Olson)、斯图尔特(Stuart)、罗宾斯(Robbins)、凯勒(Keller)等人分别探讨了灾害与政策社群、政策议程、政策设计、政治回应、政治风格、价值观等政治问题之间的关系。
    自2000年到现在可视为灾害政治研究的第三阶段。盖瑞特(Garrett)和索贝尔(Sobel)引领了第三代灾害研究的前沿。在2003年，他们发表了“联邦应急管理署支出的政治经济”一文，该文研究了政治上的考量对联邦应急管理署发表灾害声明的影响，并对联邦应急管理署(FEMA)的支出进行了政治经济分析。2005年“卡特里娜飓风”之后，灾害与政治之间的联系有了更明显的直接与间接的证据。波恩(Boin)、斯特恩(stern)、库珀(Cooper)、马尔霍特拉(Malhotra)、布兰卡蒂(Brancati)、麦康奈尔(Mcconnell)和哈特(Hart)等学者对灾害与政治进行了一系列更为深入的研究。这些研究将灾害中的政治作为一个专门的研究焦点，而非仅为灾害研究中所涉及的诸多问题中的一个。它们代表了第三代灾害政治学研究的成果。
    从三代灾害政治学研究的成果来看，大致可分为宏观、中观和微观三种研究视角。
    (一)宏观视角：政治系统
    政治系统理论由美国政治学家戴维·伊斯顿于20世纪中期提出，其基本前提是政治系统—环境二分。伊斯顿将政治系统看做是一个由环境包裹着的行为系统，这个行为系统在环境的影响下产生并反过来影响环境。任何一种受其所处环境因素影响或试图影响其环境的政治系统，都可以用输入、输出和反馈这三个变量来考察。任何政治系统都通过输入和输出来维持自己的生存和稳定。
    伊斯顿把“要求输入过载”作为政治系统的一个主要压力源，而且他把“过载”进一步细分为“容量压力”与“内容压力”。过度容量压力是指某一段特定时间内，载送要求的信息输入容量过大，以至于将要进行的转换不能将其处理为决策。内容压力则是指要求的内容需要系统花费超量的时间。
    灾害对政治系统的影响是显而易见的，而且它同时引发两种类型压力。一方面，灾害是在社会或更大的子系统(例如地区或社区)中扰乱社会和物质损失的非常规事件，它对一个政治系统的需求输入急剧增加；另一方面，这些需求的新颖性和复杂性在同一时间给系统的响应能力造成严重破坏。因此，灾害成为政治危机是很容易的。
    政治系统论表明保持输出与输入之间的一定适应是系统自我维持的关键。奥尔森(Olson)提出可以运用“均衡分析”(equilibrium analysis)的方法对政治系统在灾害环境影响下进行输出、输入之间的分析。尽管这一方法能够解释灾害对政治的影响，但它仅适于宏观框架，无法分析大量具体问题。抽象性是这一模式的长处，也是其不足之处。
    (二)中观视角：议程控制
    在人们向政府提出的众多诉求中，只有其中一小部分能够得到公共决策者的深切关注。那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策日程。政策议程设置在整个决策过程中的作用至关重要，“决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为解决方案还要重要。”[7]32美国政治学家彼得·巴切西(Peter Bachrach)和莫顿·巴罗兹(Morton Baratz)指出：“能否影响政策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。”[8]947
    学术界普遍认为，以灾害为代表的突发事件是促成公共问题进入政策议程或改变现有政策议程的重要因素。西方学者从两方面研究了灾害事件对政府政策议程的影响。一方面，灾害事件会促使政府改变了公共问题进入政策议程的机会和可能性。比克兰德(Thomas A. Birkland)认为，自然灾害和技术灾害事件在公共政策中是焦点事件，它们帮助带来新的问题的议程，并允许新的参与者，形成决策过程的一部分[9]53-74。詹姆斯·E.安德森(James E.Anderson)提出了推动社会问题进入政策议程的四种触发机制，包括政治精英介入、危机事件、抗议活动、媒体曝光。他认为在危机事件的影响下，人们会将社会上与之相关的事都统统与这一事件联系起来，它可能使政策问题戏剧化地发展并迅速引起公众广泛而深切地关注，从而迫使政府作出反应并加速某些政策问题进入政策议程[10]72-75。其结果可能导致通过新的立法，这甚至是政治家们在以前一直在犹豫要考虑的问题。另一方面，灾害事件改变了原本政府议程上各类待处理事项轻重缓急的顺序。奥尔森等人认为，灾害对占领导地位的领袖和团体手中过去的议程控制产生威胁[11]97-110。它建立或授权一些团体，产生新领导人，同时削弱另一些组织和领导人。灾害对原有议程提出新问题以及产生新的议程设置需求，使政策议程的内容或顺序得以改变。当一个社区、区域或国家进入恢复和重建阶段，由于全新的商业和发展的机会可能会大量浮现，形势将变得更加复杂。议程挑战会在短时间内迅速出现，往往表现为新的需求以及具有冲突性项目数量的大量增加。
    灾害事件的发生反映出社会和政府存在的一些问题，对这些问题的思考、重视和解决是防止和减少灾害事件再发生的重要举措，而这必然涉及政策议程的改变，甚至涉及整个国家发展战略的调整。
    (三)微观视角：避责管理
    尽管国内外自然以及人为引发的灾害日益频繁，但灾害并不等同于危机，只有公共部门对灾害处理不当时才会引发灾害性公共危机。灾害性公共危机通常会招致媒体与社会掀起的问责风暴。在治理由飓风、地震、病毒、污染等引起的公共危机的过程中，当官员们无法将其应对中的严重失误归因于不可预见的意外之时，势必会削弱民众对政府的信心，损害政府的信誉，甚至使政治制度的合法性受到怀疑。
    进入21世纪，指责(blame)成为一个被广泛使用的术语，政治家和官僚努力寻求能够避免指责战略与方法，学者们也在帮助政治家和官僚设计完美的避责战略。早在16世纪，马基雅维里(Nicolo Machiavelli)发表的名著《君主论》中提出，君主应把那些不受欢迎的法规措施的制定权委托于他人，而将那些会赢得好感的掌握在自己手中。20世纪40年代赫瑞银(Herring)则提出了经典的“避雷针”(lightning rod)比喻。20世纪80年代之后，美国学者肯特韦弗(Kent Weaver)将心理学中“负面偏见”的思想引入这一领域，开拓和丰富了官员规避责任研究的视角和内容。美国“911”事件和卡特里娜飓风发生后，波恩(Boin)、麦康奈尔(McConnell)和哈特(Hart)等学者所著的“领导风格、危机回应和指责管理：以卡特里娜飓风为例”一文对布什总统应对公共性灾害危机的领导风格、危机反应和指责管理(blame management)进行了研究，认为其在应对“911”恐怖袭击事件中是成功的，但在卡特里娜飓风灾害中的表现却十分糟糕。2010年，当代著名公共管理学者克里斯托弗·胡德也发表了专著《推卸责任》，论述了官员推卸责任的战略与方法。这些问题触及现代政府行政和公共服务行为的核心，这种从行政官僚个人角度出发来探讨灾害影响的应对构成了灾害政治学研究的微观视角，越来越受到政治学和公共行政研究者的关注。
    三、灾害政治学研究范式变迁
    科学发展是一个常规科学与范式革命相互交替的过程。范式是人们对世界认知的模型化，是用来组织观察和推理的参考框架[12]43。采取不同研究范式的研究者，在研究的价值、视野、逻辑和世界观上都存在极大的差别，这就形成了各种范式之间的“不可通约性”。每种范式的解释力都会受特定时空限度的制约，当经历时空转换后，旧范式就需要修正或者被新的范式替代。尽管灾害政治学的研究成果并不十分丰富，但纵观现有研究文献，笔者认为灾害政治学的研究范式经历了从统治到治理的变迁过程，这一过程伴随着全球政治科学发展与变革发生。
    在西方政治学的渊源中，君主政治统治的观念留存已久，与之相似，中国传统政治学历来存在一种王权主义传统，即君主制政治传统，并一直延续到近代而未曾中断。中国传统政治学以儒家所讲的家国同构来构建自己的理论体系，并设计了修身、齐家、治国、平天下的理想程序。其理论与现实功能都主要服从于统治者治理国家、安定天下的政治要求，其核心宗旨还是为了论证君主统治的合法性。
    在政治统治的范式下，灾害政治学研究以政府权力为基础的、对社会价值进行权威性分配。在灾害发生之前的阶段，从建筑物标准制定、土地使用规划到区域总体发展战略，政治权威以行动或不行动、决定或不决定、主动或被动的方式在一切事物中分配“生命安全”的价值；其次，在受灾害冲击后的应急阶段，政治权威为受灾人民的“生存”分配医疗、居住、食品供应等服务，满足其基本生存需要；最后，在长期恢复和重建阶段，为灾民的“生活”分配机会，包括救灾补助、贷款、重建项目建设及以工代赈的政策等。
    治理被视为统治方式的一种新发展。与强调国家权威的传统政治统治范式不同，治理一般是以国家和社会互动的方式处理公共事务。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁[13]19。从20世纪50年代至20世纪60年代，尽管各国政府几乎都坚定不移地表达了对国家促进社会经济发展能力的信心，但这种方式的局限性日益明显，学者们已认识到各国政府往往不能独自决定社会政治的结果，而且治理的重要力量往往存在于政府之外。他们建议缩编政府以及把国家以前的一部分责任转移给私营部门，以便更有效地实现社会经济和政治的目标。
    灾害政治学治理的研究范式以国家，市场和民间社会共同管理公共事务的方式为特征。它强调了市场与社会的地位与作用。在治理范式的框架下，学术研究重点逐渐转移。在政府研究方面，突破了以往运用绝对权力应对灾害的研究思路。为了彰显善治的特点，新的研究往往集中在灾害治理过程中政府行为的合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性之上。更大的转变体现在整个灾害治理研究重点由政府行为向市场机制和公民社会倾斜，改变了管理过程中权力运行向度自上而下的格局。这些研究包括：以建立公私伙伴关系、税收减免、公共服务私营化等由“政府主导”向“市场中心”转变的新自由主义的灾后重建模式；非政府组织的动员与作用；灾后复兴中的公民参与；国际援助与多边援助机构对受援国政治经济的影响等。
    事实表明，受突发灾害影响的国家往往在灾后不久经历重大的治理变革，这种变化更有可能发生在财富分配不公和有社会政治冲突历史的地方。为什么在这样的背景下发生治理变革尚无完全充分的解释，目前，学者们假定灾害能够鼓励受灾者自发建立组织，他们被鼓励以公共利益的名义采取行动。这种动员最终波及政治领域，在政治上增加公民的声音，它往往引致政治体制的变化。因此，人们普遍认为灾害能够增加公民社会的力量，改变现有的管理模式，从而促进治理变革。
    结语
    随着灾害事件发生的频度和影响的不断增加，灾害政治学的研究价值日益明显，尤其对发展中国家而言。当国外灾害政治学方兴未艾之时，我国相关研究大多徘徊于政府对不同类型、不同层级灾难的具体管理，至多在管理体制机制上初步探究，并没有将研究上升到灾害政治学学科理论的高度，更不用说对学科范畴与方法等一系列问题的研究[14]。因此，借鉴发达国家的经验与成果，结合我国国情，重视和深化灾害政治学的研究具有重要的理论与现实意义。

【参考文献】

    [1]Let’s learn to prevent disasters! UN/ISDR：http：// www.unisdr.org/2004/campaign/pa-camp04-ristdandeng.htm.

    [2]王子平：《灾害社会学》，长沙：湖南人民出版社1998年版。

    [3]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：《马克思恩格斯选集》(第2卷)，北京：人民出版社1995年版。

    [4]戴维•伊斯顿：《政治体系》(中文版)，北京：商务印书馆1993年版。

    [5]朱广忠：《公共管理的本质与表现形式》，载《光明日报》2010年12月5日第6版。

    [6]王沪宁：《拉斯韦尔及其政治学理论》，载《国外社会科学》1983年第9期。

    [7]托马斯•R.戴伊：《理解公共政策》，彭勃译，北京：华夏出版社2004年版。

    [8]Peter Bachrach，Morton Baratz..“Two Faces of Power.”，American Political Science Review，vol.56，No.4.Dec.1962.

    [9]Thomas A. Birkland.“Focusing Events，Mobilization， and Agenda Setting”，Journal of Public Policy，Vol.18， No.1.1998.

    [10]詹姆斯•E.安德森：《公共决策》，唐亮译.，北京：华夏出版社1990年版。

    [11]Olson，Richard Stuart，Robert A. Olson and Vincent T. Gawronski.“Night and Day：Mitigation Policymaking in Oakland，California Before and After the Loma Prieta Disaster”，International Journal of Mass Emergencies and Disasters 16(2)，1998.

    [12]艾尔•巴比：《社会研究方法论》，邱泽奇译，北京：华夏出版社2008年版。

    [13]格里•斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，华夏风译，载《国际社会科学杂志(中文版)》1999年第1期。

    [14]李昊：《灾难政治学的学科建构：理论、原则与路径》， http：//www.sss.net.cn/ReadNews.asp? NewsID=22926&BigClassID=2&SmallClassID=2&belong=sky，2009-05-13