中国古代报灾检灾制度述论

张文

【原文出处】《中国经济史研究》(京)2004年01期，第60～68页。

【作者简介】张文，西南师大历史系　400715

【内容提要】 中国自古以农立国，灾害频发，因此，荒政是历代政府民政工作的重中之重；旨在对灾荒进行及时申报和检查的报灾检灾制度，是荒政后续工作得以顺利展开的基础。此制发端于先秦时期，经汉魏时期的发展，至两宋时期趋于成熟，并在明清时期得到最终完善。它的发展历程，集中反映出历代政府在赈灾救荒方面的制度化进程，显示出中国古代社会在小农经济安全运行方面所做的不懈努力和有益尝试。

【关 键 词】中国古代 报灾制度 检灾制度 荒政制度化

    对于中国古代的荒政问题，学界历来给予了高度重视，研究成果非常丰富。然而，对于其中的重要程序——报灾检灾制度，却研究甚少。（注：参见卜风贤：《中国农业灾害史研究述论》一文的介绍，该文载《中国史研究动态》2001年第2期。举凡以报灾检灾为题的研究，目前仅见王培华：《元代北方水旱灾害时空分布特点与申灾体覆救灾制度》（《社会科学战线》1999年第3期）一篇。其他涉及到这一问题的，多是在谈及救荒措施时间接涉及。如邓云特：《中国救荒史》（上海书店1984年复印本）、孟昭华：《中国灾荒史记》（中国社会出版社1999年）、王晓清：《元代前期灾荒经济简论》（《中国农史》1987年第4期）、张兆裕：《明代万历时期灾荒中的蠲免》（《中国经济史研究》1999年第3期）等。）因此，本文以中国古代的报灾检灾制度为题，对此问题进行一番初步研讨，以期对中国古代荒政体系的整体恢复，有所助益。

    　　　　一

    中国自古以农立国，很早即形成重视荒政的传统。先秦时期，是中国古代报灾检灾制度的滥觞期。相传夏禹时，有悬器招言者制度。其曰：“教寡人以道者击鼓，告事者铎，讼狱者鼗，谕以义者钟，有忧欲鸣者磬。”（注：[清]陆曾禹等：《康济录》卷3《命条陈以开言路》，文渊阁四库全书本。）其中，“告事者”及“有忧欲鸣者”所告之事及所鸣之忧，当不排除有灾荒一类的事情。商人尚占卜，卜辞中多有“有灾”、“亡灾”、“有崇”、“来艰”、“告秋”之类的占辞和验辞。其中，有些或有报告灾害的含义。如“艰”字，卜辞指祸患，“来艰”指祸患来到。《铁云藏龟》182.3：“癸丑卜，出贞：旬有崇，其自西有来艰。”当然，甲骨文的“艰”多指战争灾祸，但许多未指明为战争的卜辞也不排除有灾荒之义。“秋”字，甲骨文像一只蝗虫，唐兰释为秋收之“秋”。但自从郭若愚、温少峰、袁庭栋等人释为蝗虫，认为是蝗灾之谓，学界多从之。（注：温少峰、袁庭栋：《释秋》，《上海师范学院学报》1979年第2期。）似此，则“告秋”一方面有报告秋收的意思，另一方面也有报告灾害（蝗灾）的含义。（注：于省吾主编：《甲骨文字诂林》，中华书局1996年版，第1829—1836页。）只是商人告秋对象是神灵与先祖，“告”为祭名，即“诰祭”。而商王如何获悉此类消息的，尚不得其详。

    周人以农为本，更为重视荒政。据《周礼》的说法，周代已建立了初步的荒政体系，由大司徒总揽其职。《地官·大司徒》：“以荒政十有二聚万民。一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去几，七曰省礼，八曰杀哀，九曰蕃乐，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盗贼。”其中虽未说明报灾检灾的办法，但如此重视荒政事宜，当有这方面的规定。如周人有行人一职，为采诗官，通过采诗以观民风。在采风过程中，附带将各地灾荒情况上报，应是自然之举。如《诗·大雅·云汉》描述旱灾情况：“旱既大甚，涤涤山川。旱魃为虐，如惔如焚。”《诗·秦风·权舆》记秦人之叹：“于我乎每食四簋，今也每食不饱，于嗟乎不承权舆！”《诗·豳风·七月》记农夫之叹：“一之日觱发，二之日栗烈；无衣无褐，何以卒岁？”此外，三代君主多喜出游巡豫，当也是了解民情的一条重要途径。

    春秋战国时期，报灾方面未有明确记载，但已有报穷制度。《管子·入国》记载当时有“通穷”之制：“所谓通穷者，凡国、都皆有通穷，若有穷夫妇无居处，穷宾客绝粮食，居其乡党以闻者有赏，不以闻者有罚。”据此来看，这种“通穷”制度，主要是针对居地社会成员中的贫困人口而言的，但造成贫困人口处境艰难的原因当然包括灾荒在内，因此，“通穷”制度，也带有报告灾荒的内容。如《晏子春秋》载齐景公时，连日霖雨成灾，“公饮酒日夜相继，晏子请发粟于民，三请不见许，遂分家粟于氓，徒行见公。曰：‘怀宝乡有数十，饥氓里有数家，百姓老弱，冻寒不得短褐，饥馁不得糟糠，里穷而无告，无乐有君矣！……’再拜请身而去。公追及之，曰：‘……请奉齐国之粟米……委之百姓。……’晏子乃返。”从这段史料来看，晏子对治下人民的贫困状况是相当了解的，应该是通过“通穷”之类的制度获得的信息。而这种“通穷”，是对连日霖雨成灾后的情况报告，当属报灾之制。随后，晏子乃命仓官出巡百姓人家，凡“家有布缕之本而乏食者，使有终月之委；绝本之家，使有期年之食。……三日吏告毕，上贫氓万七千家，用粟九十七万钟。”要了解哪家是“有布缕之本而乏食者”，哪家属于“绝本之家”，当然首先要勘验各家所受灾荒程度，这一过程当属检灾制度的雏形。不过，这时的检灾行政，往往与赈恤合而为一，更为重要的是，随检灾而致的赈济程序，多是临时性的行政措施，并未形成固定制度。因为晏子是以辞职相威胁，才得到以国粟赈济命令的，并非常制。关于这一点，《周礼·地官》中的规定似更符合制度化特征，其中规定：司救“凡岁时有天患民病，则以节巡国中及郊野，而以王命施惠。”但《周礼》一书的内容有不少都属于理想成分，究竟事实如何，尚待证明，姑且存疑。

    检灾行政中，首先要确定受灾程度，以作为对民户进行减免赋税和进行赈济的依据。先秦时期对灾荒程度的界定多为描述性的，如凶、歉、饥、荒等，是以五谷失收情况而定的。但据《管子》一书的记载，某些描述性话语也有粗略的量化标准。《管子·八观》：“其稼亡三之一者，命曰小凶；小凶三年而大凶，大凶则众有遗苞矣。”即庄稼损失三四成以内为小凶，连续三年小凶为大凶。又《管子·枢言》：“一日不食比岁歉，三日不食比岁饥，五日不食比岁荒，七日不食无国土，十日不食无畴类，尽死矣。”据此看来，先秦时期检灾方面已经有了初步的数量化标准。

    检灾救济包括两个方面，一是减免租税，二是实物赈济。先秦时期，这两个方面都有了一定的制度雏形。《周礼·大司徒》：“荒政十有二聚万民。……二曰薄征。”薄征，即减免租税。《管子·大匡篇》：“赋禄以粟，案田而税，……上年什取三，中年什取二，下年什取一，岁饥不税，岁饥弛而税。”所谓上中下三等年成，是指庄稼丰收的三种程度；根据这三种程度，制定出相应的收取租税标准。岁饥免税，岁饥缓税。赈济方面，《周礼·地官·司徒》中制定有饥荒时期的食物匮乏标准：“凡万民之食，食者人四鬴，上也；人三鬴，中也；人二鬴，下也；若食不能人二鬴，则令邦移民就谷，诏王杀邦用。”据测算，周代一鬴约合市制1.2398斗，约12.4升。（注：吴承洛：《中国度量衡史》，商务印书馆1993年影印本，第128页。）每人四鬴，月食将近50升，按每月30天计算，即日食约1.66升，这是上等定量标准；每人三鬴，月食约37升，日食约1.2升，为中等定量标准；每人二鬴，即月食24.8升，日食不足1升，这是人均食量的最低标准，若低于此标准，则将实行赈济。这或者可以被看作是当时的社会贫困线。按照《汉书·食货志》所载李悝的说法，战国时人月食1.5石。一石约为10斗，每斗为10升，1.5石即150升，每升约为今制（每升1000毫升）五分之一强，1.5石约当今30升多一点，即日食定量为人均1升多，相当于《周礼》中规定的中等食量标准的月食37升。据此可见，《周礼》中的定量标准是符合实际的。以2.48斗的最低标准计算，则每月缺食约5天。结合《管子·枢言》：“一日不食比岁歉，三日不食比岁饥，五日不食比岁荒”的说法，周代的最低生活标准约当发生大饥荒时的情况。即从理论上说，周代是在发生大饥荒时，才进行无偿赈济。

    到了汉代，报灾检灾行政有了进一步发展，检灾方面已初步制度化。《汉书》卷8《宣帝纪》载：宣帝本始三年（前71年），大旱，诏“郡国伤旱甚者，民毋出租赋。”这说明郡国到中央之间，应有灾荒申报行政。但民户是如何向郡国报灾的，仍难以确知。检灾方面，我们注意到，诏令中对灾荒的描述仍是笼统地称为“甚者”，可知此时的检灾工作职能尚不健全，并未确定灾荒的明确“分数”，即数量化标准。到西汉末年，汉成帝时，检灾方面开始有了具体的“分数”标准。《汉书》卷10《成帝纪》载：成帝建始元年（前32年），诏令“郡国被灾什四以上，毋收田租。”据此推测，汉代的数量化检灾，当确立于元成之间。成帝以后，检灾及据此而来的蠲免租税大都有明确的“分数”。如《汉书》卷11《哀帝纪》：以“河南颖川郡水出，流杀人民，败坏庐舍。……其令水所伤县邑及他郡国灾害什四以上，民赀不满十万，皆无出今年租赋。”

    魏晋南北朝时期，检灾方面较之汉代的数量化标准似有所退步。如《晋书》卷3《武帝纪》载：晋武帝太康三年（282年），“诏四方水旱甚者无出田租。”《南齐书》卷6《明帝纪》载：明帝建武二年（495年），诏“吴、晋陵二郡失稔之乡，蠲三调有差。”《北齐书》卷8《后主纪》载：后主天统五年（569年），“诏使巡省河北诸州无雨处，境内偏旱者优免租调”等，对于受灾程度只是笼统地称为“甚者”、“失捻”、“偏旱”等，属于描述性话语，相比于西汉末年的定量化方式，已有了一定倒退。不过，这一时期，首次提到民户诉灾及遣使巡视灾荒，当为诉灾检灾制度正式形成的证据。《宋书》卷5《文帝纪》载宋文帝元嘉二十年（443年），“诸州郡水旱伤稼，民大饥。遣使开仓赈恤，给赐粮种。”次年，又令“去岁失收者，畴量申减。”所谓“去岁失收者”，当然是指受灾民户；“畴量申减”，即受灾民户向上申告灾荒、请求减免赋税的行为，当是正式的民户诉灾记录。

    唐代，检灾方面有了更为明确的规定。《旧唐书》卷48《食货志上》载：唐高祖武德七年（624年），制“凡水旱虫霜，十分损四已上免租，损六已上免调，损七已上，课役俱免。”也就是说，唐代的检灾分数分为三个等级，根据不同受灾程度进行不同程度的蠲免赈济，此举较之汉代“什四以上免田租”的一刀齐的做法细化了，增强了操作性。懿宗大中六年（864年），又以“灾沴州府地远，申奏往复，已至流亡”之弊，遂改为“自今已后，诸道遭灾旱，请委所在长吏，差清强官审勘，如实有水旱处，便任先从贫下不支济户给贷”常平、义仓斛斗。（注：《旧唐书》卷49《食货志下》。）

    　　　　二

    两宋时期，报灾检灾制度有了重大发展，尤其是民户报灾方面，有了明确的规定。整个过程包括三个步骤：

    1.民户诉灾：按规定，民户遭灾后，首先向县官司报告，称为“诉灾”或“披诉”。如仁宗时，陈耿在阆中，值“岁大旱，郡守希转运使意，不听民诉灾。”（注：[宋]刘敞：《公是集》卷53《朝散大夫殿中丞知汝州叶县骑都尉陈君（耿）墓志铭》，文渊阁四库全书本。）明确提到民户诉灾之制。

    民户“诉灾”有一定的时间限制。太宗淳化二年（991年）以前，“民间诉水旱，旧无限制，或秋而诉夏旱，或冬而诉秋旱。往往于收割之后，欺罔官吏，无从覆实。”因此，淳化二年正月作出规定：凡荆湖、江淮、二浙、四川、岭南民户诉水旱者，“夏以四月三十日，秋以八月三十日为限。自此遂为定制。”（注：[宋]王栐：《燕翼诒谋录》卷4，文渊阁四库全书本。）后来考虑到“晚禾成熟乃在八月之后”，而“旱有浅深，得雨之处有早晚之不同”，故将期限延展半个月。同时，臣僚又请以“指挥到县日为始”。（注：[宋]董煟：《救荒活民书》卷2《检旱》，丛书集成本。）不过，宋初所作的规定惟有诉水旱，其他灾害未作说明。如元佑绍圣年间（1086—1098年），“秀州数千人诉风灾，吏以为法有诉水旱，而无诉风灾，拒闭不纳。老幼腾践，死者十一人。”（注：[宋]苏轼：《东坡全集》卷76《上吕仆射论浙西灾伤书》，文渊阁四库全书本。）这件事引起朝廷关注，当时是否对规定作了修改，未见记载。但从孝宗淳熙年间（1174—1189年）颁布的诉灾令中来看，所谓灾伤都是泛指，而不再局限为水旱两灾。说明元佑绍圣以后，宋廷对诉灾规定作过修改。同时，《淳熙令》还对诉灾的格式等细节问题作了统一规定：

    诸官私田灾伤，夏田以四月，秋田以七月，水田以八月。听经县陈诉，至月终止。若应诉月并次两月过闰者，各碾（展）半月。诉在限外，不得受理（非时灾伤者，不拘月分，自被灾伤后，限一月止）。其所诉状，县录或（式）晓示。又具二本，不得连名。如未检后（覆）而即种者，并量留根查，以备检视（不愿作灾伤者听）。（注：《救荒活民书》卷2《今具旱伤敕今格式下项·淳熙令》。）

    敕令中对于诉灾时限再次作了明确规定，超过的即不予受理。但同时规定，“非时灾伤者，不拘月分，自被灾伤后”一月之内均可申诉。至于民户因不知规定而未申诉者，有时朝廷也特降指挥予以减免。如政和三年（1113年）正月二十日，“尚书省言：‘检会近降赦恩，访闻开德府清丰县去年六月七日曾被旱伤，人户其间有不知条限致被（披）诉不及，可令所司勘会诣实，特与依检放灾伤人户减免均籴指挥施行。’从之。”（注：《宋会要辑稿》食贷59之9。以下简称《宋会要》。）同时，敕令还规定：官司禁止民户诉灾，属于违法行为。尽管有此项规定，但守令“贪丰熟之美名，讳闻荒歉之事”，不受诉灾文状之事仍时有发生，甚至“责令里正伏熟”的事也不罕见。（注：《救荒活民书》卷2《检旱》。）这反映出制度与现实的某种经常性背离现象。

    2.官吏检放：即官吏检查灾伤，确定放税分数的工作。包括两个部分，一为“检灾”，二为“放税”，合称“检放”。朱熹所谓“救荒之务，检放为先”，（注：[宋]朱熹：《朱文公文集》卷13《辛丑延和奏札三》，四部丛刊本。）即是此意。“检灾”包括两个步骤。第一步，“令佐受诉，即分行检视。”（注：《宋史》卷173《食贷上一》。）“检视”又称“检按”，都是检灾的意思。如“学士林镦，福州人，乾道末，为宁国府泾县宰，因检按水潦，遍行乡疃。”（注：《夷坚支癸》卷4《琴高先生》。）第二步，令佐检视后，“白州遣官覆检”，（注：《宋史》卷173《食货上一》。）即报请州官派员复查。“放税”是指根据灾伤程度，确定免除田租或两税的分数。需要说明的是，据宋人董煟说：“水旱检放，止免田租而已。”若要“免税”，须经“御批”。（注：《救荒活民书》卷1：“建炎二年七月十九日，御批：‘大水飞蝗，为害最重之处，仰百姓自陈州县，监司次第保明奏闻，量轻重与免租税。’煟曰：‘水旱检放，止免田租而已，今御批欲与免税，政（正）合唐人免调之意，高宗真中兴圣主哉。’”）但在实际操作中，两者多混在一起，统称“放税”。如《淳熙令》中说：地方官检视时“具应放税租色额外分数榜示”云云，即是租税不分。整个过程从官司受状，到遣官下乡检视，籍定灾伤程度、放税分数，再到差官覆实，《淳熙令》也作了具体规定：

    诸受诉灾伤状，限当日量灾伤多少，以元状差通判或幕职官（本州缺官即申转运司差）。州给籍用印，限一日起发。仍同令佐同诣田所，躬亲先检见存苗亩，次检灾伤田改（亩），具所诣田、所检村及姓名、应放分数注籍，每五日一申州。其籍候检毕，缴申州，州以状对籍点检，自往受诉状，复通限四十日具应放税租色额外分数榜示。元不曾布种者，不在放限。仍报县申州，州自受状及检放毕，申所属监司检察。即检放有不当，监司选差邻州官覆检（若非亲检，次第照依州委官法）。失检察者，提举刑狱司觉察究治。以上被差官不许辞避。（注：《救荒活民书》卷2《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》。）

    此外，宋朝还规定：即使民户未“诉灾”，官吏也有责任发现并报告灾伤，否则为违法，将受到处分。甚至有朝臣提议：对州县报灾不实者，“坐之”，而对夸大灾情者，“不问”，（注：《宋会要》食货57之10；《救荒活民书》卷2《检旱》。）以鼓励地方报灾。虽然如此，迫于财政压力，州县“检视灾伤，观望顾畏，不实不尽”的情况也时有发生。（注：《宋会要》食货59之10。）

    据此可见，宋朝对于报灾检灾事宜的规定是相当详细的。反映出宋朝在灾荒赈济的管理方面，已积累了相当的经验，形成了一套完整的管理模式。当然，在实际执行中，由于程序繁多，在当时的通讯、交通条件下，也有负面影响。如“至八月则收状，至九月则检放，至十月则抄札。又有检放未实而再覆实检放者，亦有抄札未实而再覆实抄扎者，往往多至十一月而后定。然后官司行救荒之政，下劝分之令，虽至十二月民犹有未得食者。”因此，南宋嘉泰元年（1201年）十月三日臣僚建议：今后“‘如有灾伤州县，委本路常平使者先次措置合用米斛，日下多置场分，先于普籴拘钱入宫，以备收籴。□西分头多委检放抄札宫，限十月内须管一切了毕，不得迁延，及不得漏滥，务要全活民命，免致流殍。’从之。”（注：《宋会要》食货58之24。）

    3.放税赈济原则：检灾之后，是放税和赈济程序。放税的标准，取决于受灾程度的大小，而采取什么样的赈济方式，则要视放税的额度而定，这是宋朝检放赈济的一般原则。

    首先，是灾伤分数，这是放税多寡的依据。宋朝在唐代三分等级的基础上，又有了进一步的发展，即一般情况下，灾伤分数与放税分数大体上是统一的，往往灾伤多少，即放税多少。刘安世《尽言集》卷6《奏乞赈贷凤翔府界饥民》云：“巨闻秦风诸郡各收五分，惟是歧下实所不及。然而转运司牵于邻州之例，放税止于五分。”是为灾伤五分，放税五分。司马光说：“放税多及十分，是大饥之岁也。”（注：[宋]司马光：《传家集》卷33《言蓄积札子》文渊阁四库全书本。）所谓大饥，即基本上是灾伤十分，因此放税也是十分。当然，放税不及分数的事情也时有发生。如苏轼说：“勘会元佑八年，河北诸路并系灾伤，内定州一路虽只是雨水为害，然其实亦及五分以上。只缘有司出纳之吝，不与尽实放税，内定州只放二分。”（注：《东坡全集》卷65《乞减价粜常平米赈济状》。）又如王岩叟说：“以灾伤的实分数除放，若放及七分者，灾伤已是十分。”（注：《古今图书集成·食货典》卷98《（王岩叟撰）请依旧法赈济免河北贷种粮出息疏》。）可见，灾伤分数与放税分数之间有一定的距离是相当普遍的现象。大体上来看，宋朝灾伤放税分数也分三个等级：灾伤五分至二分为小饥，放税也在五分至二分之内（也有极个别的放税不及一分）；灾伤五分至七分为中饥，放税在五分至七分之间；灾伤七分以上为大饥，放税也在七至十分之间。

    其次，是放税分数与赈济的关系。据时人王岩叟的说法：“祖宗赈济旧法：灾伤无分数之限，人户无等第之差，皆得借贷，但令随税纳元数而已，未尝有息也。”后“官吏阴改旧法，必持灾伤放税七分以上方许贷借，而第四等以下方免出息。”（注：《古今图书集成·食货典》卷98《（王岩叟撰）请依旧法赈济免河北贷种粮出息疏》。）王岩叟所说是指赈贷一事，实际上，无偿赈济北宋时期一般都以放税七分以上为标准。至南宋高宗末年以后，改为放税五分以上即许无偿赈济。绍兴二十八年（1158年）九月十九日诏：“在法，水旱检放苗税及七分以上赈济。缘田土高下不等，若通及七分方行赈济，窃虑饥荒人户无以自给。可令今后灾伤州县检放及五分处，即令申常平司取拨义仓米，量行赈济。”（注：《宋会要》食货57之21。）若不及规定的放税分数，或并非田地受灾的情况，是否进行赈济，以及用什么方法赈济，则要视朝廷的诏令而定。当然，有时地方官因灾荒紧急，虽不及分数仍自行进行赈济，属于应急程序。如元佑元年三月二十六日，“夔州路提举常平官傅传正言：‘州军去岁灾伤，放税分数不多，亦有全不申诉者。臣见民间困急，不敢坐视，已依灾伤及七分以上赈济。所有专辙之罪，谨自劾以闻。’”（注：《宋会要》食货57之9。）

    南宋以后，基本以放税五分为无偿赈济的标准。对于不及分数的，与北宋时期要由朝廷特批不同，地方上也有一定的审批权。如绍熙年间（1190—1194年），繁昌下属二乡饥，在法：“统县旱不及五分，法不应救荒。”由于吴汉英请于州里，特准依五分法赈济。此后“岁行之，二乡之民以济”（注：[宋]刘宰：《漫塘集》卷28《故兵部吴郎中（汉英）墓志铭》，文渊阁四库全书本。），成为地方性的标准。

    此外，户等也是一个确定放税赈济的标准。宋朝的户等是根据民户占田及拥有财富的多寡，将其分为主、客两类，主户一般指占有土地、拥有一定财产、并且缴纳赋税的民户；客户则是没有土地、并且不负担赋税的民户。主户中，根据财力的多寡分为五等，第一、二等为富裕上户，第三等为中产之家的中户，第四、五等为贫乏下户。赈济的一般原则往往是自下而上，即先赈济客户、下户，有余，方及中户，故中户往往是难以得到赈济的。董煟说：“凶年饥岁，上户力厚，可以无饥。下户赈济，粗可以免饥。惟中等之户力既不逮，贩又不及，最为狼狈。”（注：《救荒活民书》卷1。）中户得以沾赈济之惠，往往是在灾情相当严重的情况下，由朝廷特批执行的。如大观二年八月十九日，工部言钜鹿城被淹。“诏见在人户依放税七分法赈济，”先未包括中户在内。后经办官吏报告说：钜鹿受灾严重，欲将第三等的中户亦依第四等户条赈济，朝廷方才同意。（注：《宋会要》食货57之13。）

    　　　　三

    宋以后各代，大体继承了宋制，并有了一定发展，但蠲免分数却往往不及宋朝。元成宗“大德元年五月，江浙行省照得近准中书省咨，该各处遇有水旱灾伤田粮，夏田四月，秋田八月，非时灾伤，一月为限，限外申告，并不准理。例合随即委官检踏，行移廉访司体覆，获到牒文，以凭除免。准此。”（注：陈垣校补：《元典章》卷23《户部·江南申灾限次》，励耘书屋丛刻本。）此制大体上与宋朝类似。江浙行省对告灾时限一月提出异议：“江南天气、风土与腹里俱各不同，稻田三月播种，四、五月间插秧，九、十月才方收成。若依覆（腹）里期限，九月内人户被灾，不准申告，百姓无从所出，致使逼迫流移，连年皆有此弊。”（注：《元典章》卷23《户部·江南申灾限次》。）蠲免方面，至元新格规定：“水旱灾伤，皆随时检覆得实，作急申部体分。损八以上，其税全免，损七以下，止免所损分数，将及六分者，税即全征，不须申检。”（注：《元典章》卷23《户部九·水旱灾伤随时检覆》。）与宋朝遭灾二三分亦予蠲免相比，元朝的规定显然不及宋朝的优厚。诉灾检灾方面存在的问题也与宋朝类似，据称“近年以来，有司遇人户申报，不即检踏，又按察司过期不差好人体覆，中间转有取敛，人民避扰不肯申报，虽报不待复，趁时番耕，以致上下相耽，官粮不得到官，民间虚被其扰。”因此，规定：“都省除已札付户部遍行合属，今后但遇人民申告灾伤者，令不干碍官司从实检踏，及就便行移肃政廉访司，随即差官体覆虚实，须管依期申部呈省。若有检踏体覆不实，违期不报，过时不检，及将不纳税地并不曾被灾捏合虚申者挨问，严加究治，仰依上施行。”（注：沈刻本阙文，见陈垣校补：《元典章》卷23《户部九》。）

    明代，报灾检灾制度更为细致。报灾之法，太祖洪武元年（1368年）八月下诏规定：凡水旱之处，不拘时限，可随时申报。（注：[明]徐光启撰、石声汉校注：《农政全书校注》卷44《备荒考中》，上海古籍出版社1979年版。）孝宗弘治年间（1488—1505年），始定时限为：“夏灾不得过五月终，秋灾不得过九月终。”神宗万历（1573—1620年）时，又规定近地以五月、七月为限，边地以七月、九月为限。（注：《明史》卷78《食货志二》。）检灾之法，洪武二十六年规定：“凡各处田禾遇有水旱灾伤，所在官司踏勘明白，具实奏闻。仍申合干上司，转达户部，立案具奏。差官前往灾所覆踏是实，将被灾人户姓名田他（地）顷亩，该征税粮数目，造册缴报本部立案，开写灾伤缘由，具奏。”此后，又多次作出补充规定。蠲免方面，洪武时，勘灾既实，尽与蠲免。弘治中，定为全灾免七分，自九分灾以下递减。又止免存留，不及起运，后遂为永制。（注：《明会典》卷17《灾伤》。）但明代对于水灾不及三分者，“例不免粮”，（注：[明]余继登：《典故纪闻》卷16，中华书局1981年点校本。）较之宋朝二分亦予蠲免明显有所不及。不过，明代除对有田者实行税粮蠲免外，万历十二年还规定对无田者则以蠲免“丁口盐钞”进行折算。（注：《明会典》卷17《灾伤》。）这一规定无疑是较优厚的，可被视为“一条鞭法”产生前后在赋役税制方面的某种反映。只是此制是弘治至万历年间议定的，并不能代表此前一二百年的情况。因此，总体上看，明代的蠲免程度仍未超出宋朝。

    对于地方官吏匿灾不报或赈济失时，历代明帝曾不断作出规定。太祖时，荆蕲水灾，命户部主事赵乾前往赈济。迁延半载，怒而诛之。青州旱蝗，有司不闻，逮治其官吏。（注：《典故纪闻》卷3。）遂于洪武十八年作出规定：“灾伤去处，有司不奏，许本处耆宿，连名申诉，有司极刑不饶。”（注：《明会典》卷17《灾伤》；《续文献通考》卷32《国用三·振恤》。）但匿灾不报的事仍时有发生。诉灾检灾方面存在的问题与宋朝一样，主要也是因为检灾程序过于烦琐，往往造成放税赈济延误。为此，宣宗时，以“民饥无食，济之当如拯溺，救灾奚待勘？”（注：《明史》卷78《食货志二》。）即允许地方官员应急处置。万历九年更明确规定：“地方凡遇重大灾伤，州县官亲诣勘明，申呈抚、按。巡抚不待勘报，速行奏闻；巡按不必等候部覆，即将勘实分数作速具奏，以凭覆请赈恤。至于报灾之期，在腹里地方，仍照旧例，夏灾限五月，秋灾限七月内。沿边如延宁、甘固、宣大、山西、蓟密、永昌、辽东各地方，夏灾改限七月内，秋灾改限十月内。俱要依期从实奏报。加州县、卫、所官申报不实，听抚按参究；如巡抚报灾过期，或匿灾不报，巡按勘灾不实，或具奏迟延，并听该科指明参究。又或报时有灾，报后无灾，及报时灾重，报后灾轻，报时灾轻，报后灾重，巡按疏内明白从实具奏，不得执泥巡抚原疏，至灾民不沾实惠。”（注：《明会典》卷17《灾伤》。）

    除了地方有司按规定向上申报灾伤之外，明时由中央派往各地巡视的使者往往也有报灾之举。如“洪武间，行人高稹陕西巡察私茶回，备言道路人民疾苦。太祖喜曰：‘古之使者，以览观风俗、咨询民情为务。今稹亦可谓能利国富民矣。’擢泓胪寺丞。”（注：《典故纪闻》卷5。）

    与宋朝将灾伤大体分作三等的做法不同，明代将灾伤分为两个等级，曰极灾、次灾，或曰轻灾、重灾。（注：[明]叶永盛：《玉城奏疏·勘报水灾疏》，丛书集成本。）一般而言，重灾为十至八分，轻灾为七至五分。《农政全书》卷45《备荒考下》云：“伏睹《大明会典》，洪武初，令天下县分，各立预备四仓，官为籴谷收贮，以备赈济，就责本地年高笃实人民管理。盖次灾则赈粜，其费小；极灾则赈济，其费大。”尽管是作两级区分，但这一规定与宋朝五分以上赈济，五分以下赈贷的做法颇为相似，可看作是对宋朝赈济原则的继承。

    明时对赈济对象所作区分，较之宋朝也有所不同，系将民户分为三等：一等曰极贫，二等曰次贫，三等曰稍贫。如嘉靖八年（1529年）佥事林希元疏云：“救荒有二难，曰得人难，审户难。有三便，曰极贫之民便赈米，次贫之民便赈钱，稍贫之民便赈贷。”（注：《农政全书校注》卷44《备荒考中》；《钦定康济录》卷4下《林希元荒政丛言疏》，文渊阁四库全书本。）不过，具体实施时，多对极贫和次贫两者进行赈济。如明人张陛所说：“不能举火者，谓之赤贫；稍能自食而蓄积不多及生齿繁盛者，谓之次贫；赤贫者（赈济）以斗计，次贫者以升计。”（注：[明]张陛：《救荒事宜·踏勘法》，学海类编本。）《钦定康济录》卷3上《先审户以防歼冒》载“万历己已，陈霁岩知开州。时大水，无蠲而有赈。府下有司议，岩倡议，极贫民赈谷一石，次贫民赈五斗，务必令民共沾实惠。”与宋朝的五等户制度相比，明朝的三等贫制度是对合当受济民户而言的，略相当于宋朝的四、五等户和客户。

    清代，根据清人汪志伊《荒政辑要》卷4《报灾》所载户部灾伤条例，主要包括以下程序：

    报灾：地方遇有灾伤，该督抚先将被灾情形、日期飞章题报。夏灾限六月终旬，秋灾限九月终旬（甘肃省地气较迟，夏灾不出七月半，秋灾不出十月半）。题后续被灾伤，一例速奏。凡州县报灾到省，准其扣除程限，督抚司道府官，以州县报到日为始，迅速详题。若迟延半月以内，递至三月以外者，按月日分别议处，上司属员一例处分，隐匿者严加议处。

    检灾：（1）州县地方被灾，该督抚一面题报，一面于知府、同知、通判内遴委妥员（沿河地方兼委河员），会同该州县，讯诣灾所，履亩确勘，将被灾分数按照区图村庄逐加分别申报。司道该管道员，覆行稽查加结，详请督抚具题。倘或删减分数，严加议处。勘报限期，州县官扣除程限，定限四十日，上司官以州县报到日为始，定限五日，统于四十五日内勘明题报。如逾限半月以内递至三月以外者，分别议处，上司属员一例处分。（2）州县勘报续被灾伤分数，除旱灾以渐而成，仍照四十日正限勘报外，其原报被水、被霜、被风灾地续灾较重，距原报情形之日十五日以外者，准于正限外展限二十日勘报；距原报情形之日未过十五日者，统于正限内勘报请题，不准展限。若已过初灾勘报正限之后续被重灾，准另起限期勘报。（3）委员协勘灾务，不据实勘报扶同具结者，与本管官一例处分。其勘灾道府大员不亲往踏勘，只据印委各官印结，率行加结转报者，该督抚题参。（4）遇灾伤异常之地，责成该督抚亲往踏勘，将应行赈恤事宜一面奏闻。如滥委属员贻误滋弊及听从不肖有司违例供应者，严加处分。（5）地方报灾之后，该管官若将所报灾地目为报荒地亩，不令赶种，留待勘报分数，致误农时者，上司属员一例严加议处。

    蠲免：（1）凡水旱成灾，地方官将灾户原纳地丁正赋作为十分，按灾请蠲。被灾十分者蠲正赋十分之七；被灾九分者蠲正赋十分之六；被灾八分者，蠲正赋十分之四；被灾七分者，蠲正赋十分之二；被灾六分五分者，蠲正赋十分之一。（2）勘明灾地钱粮，勘报之日即行停征。所停钱粮系被灾十分、九分、八分者，分作三年带征；系被灾七分、六分、五分者，分作二年带征；其五分以下不成灾地亩钱粮，有奉旨缓征，及督抚题名缓征者，缓至次年麦熟以后，其次年麦熟钱粮递行援至秋成。若被灾之年，深冬方得雨雪，及积水方退者，该督抚另疏题明，将应缓至麦熟以后钱粮再缓至秋成以后新旧并纳。（3）直省成灾五分以上，州县中之成熟乡庄应征钱粮，准其一体缓至次年秋成后征收。（4）入官旗地被灾，该管官将灾户原纳租银作为十分按灾请蠲。被灾十分者，蠲原租十分之五；被灾九分者，蠲原租十分之四；被灾八分者，蠲原租十分之二；被灾七分者，蠲原租十分之一；被灾六分以下，不作成灾分数。其原纳租银概缓至来年麦熟后启征。（5）恭遇蠲免钱粮，以奉旨到日为始。其奉旨以后，文到以前已输在官者，准流抵次年应完正赋。若官吏朦混隐匿，照侵盗钱粮律治罪。

    从以上规定来看，清代报灾检灾制度较之前代更为详细。如对于各级官府在报灾检灾程序中的职责分工，规定非常细致，也更为明确，可操作性强。对于官员渎职所造成的工作延误，其处罚规定也比宋朝更为严厉。蠲免方面，相比于宋朝灾伤程度与蠲免分数大体对等的做法，清代的规定显然要低得多。这主要是因为清代已全面实行“摊丁入亩”，所有杂税已打入地亩中，而宋朝仍实行人丁税的缘故。不过，宋朝的蠲免，虽非总是包括人丁税在内，但许多时候，人丁税也一同减免。因此，从总体上看，宋朝的蠲免比例仍高于清代，只是不及表面所显示的那么高。赈济方面，清代对于遭灾人口的等级划分，基本是在明代三等贫制度上形成的二分法。即所谓“贫富当分极次”。其中，“产微力薄，家无担石或房倾业废，孤寡老弱，鹄面鸠形，朝不谋夕者是为极贫。”“如田虽被灾，盖藏未尽，或微业可营，尚非急不及待者是为次贫。”“极贫则无论大小口数多寡，俱须全给。次贫则老幼妇女全给，其少壮丁男能营趁者酌给。”（注：[清]汪志伊：《荒政辑要》卷1《荒政丛言》，敏果斋七种本。）这里，赈济标准一方面是根据民户原有财产状况，另一方面又结合民户实际受灾程度，较之宋明两朝只以受灾前的财产状况定赈济等级的做法，清代的规定显得更为合理一些。

    中国古代以农为本，重视荒政工作，报灾检灾制度是其中的重要一环。先秦时期，报灾检灾制度已初具雏形。其后，经过汉魏南北朝时期的发展，至两宋时期趋于成熟，并最终完善于明清时期。从蠲免比例来看，以宋朝的最高，反映出宋朝政府对荒政工作的极度重视。对贫穷者的界定，先秦时期通常以穷民、无告、贫民等概念进行模糊介定。宋朝在这一传统的基础上，将民户划分为五等，不同等级的民户都有具体的财产认定标准，显示出宋朝在荒政管理方面的规范化特征。此后，明清两代在报灾检灾方面有了进一步的发展，但整体上并未超出宋朝所确立的基本框架。