【内容提要】“收养孤老”律是明清社会救济立法的重要体现，既与社会经济发展、社会结构变化、地方政治治理形式转变有关，又与明清统治者的重视、立法监督体系的健全、社会救济机构的设置及管理有关。它不仅体现传统社会救济基本意图，而且在“仁政”理念的基础上，从法律上规范了“孤贫”救济。救助孤贫不仅仅是理念问题，需要一定资金的支持和制度的保障，必要时还应该整合社会资源，调动社会成员的积极性。传统政治体制则决定明清统治者不可能提供充足的资金，也不可能有完善的制度，不会去整合社会资源，更害怕社会成员的介入。因此“收养孤老”律例实施的实际效果，也是有限的。

【英文摘要】The adoption of the lonely elderly people by law is the important embodiment of the legal system of social relief, which not only is relevant to the economic development of the society, the change of the social structure and local governance, but also has something to do with the attitude of the rulers and the perfection of the legislation and supervision system and social welfare institutions. The law expresses the basic thought of the traditional social relief. And on the basis of the policy of benevolence, it also standardizes the adoption in terms of legislation. Social relief calls for financial backing, guarantee of political system, integration social resources if necessary, and social members' motivation. However, the traditional political system of the Ming and Qing Dynasties makes it impossible for the rulers to provide sufficient fund, complete legislation and integrated social resources. As a result, the actual effect of adopting lonely elderly people by law is limited.

【英文标题】The Law of Adopting Lonely Elderly People during Ming and Qing Dynasties and Its Relations to Social Stability

【关 键 词】收养孤老/养济院/善会/社会保障adopting lonely elderly people/almshouse/charities associations/social security

中国社会中的慈善活动和互助行为有着悠久的历史传统。从观念形态上看，慈善意味着对受困群体的同情、怜悯和关爱，由此产生出一系列相应的救助行为和公益行为；从组织层面看，主要有四类慈善机构起着济贫帮困作用，它们是宗族慈善组织、宗教慈善组织、政府慈善组织和社会慈善组织。从国家与社会关系看，这些机构可分为政府救助机构和社会救助机构两类。从历史变迁特征看，慈善发展大致可以划分为三个时期：一是宗教慈善占主导地位的汉唐时期，二是政府慈善救济为主的宋元时期，三是社会慈善勃发的明清时期。勃发时期的特点是王朝有“收养孤老”的法律规定，通过法律以保证社会救济制度的推行。
    一
    洪武元年(1368)，朱元璋对中书省臣言：“中原兵难之后老稚之孤贫者多有失所，宜遣人赈恤之。”省臣曾以国用不足劝止，遭到朱元璋的训斥：“老者民之父母，幼者民之子弟，恤其老则天下之为子者悦，恤其幼则天下之为父母者悦。天下之老幼咸悦矣。苟置其困穷而不之恤民将怃然曰恶，在其为我上也。固周穷乏者不患无余财，惟是无是心，能推是心，何忧不足？今日之务此最为先，宜速行之。”[1]所以“国初立养济院以处无告，立义冢以痤枯骨，累朝推广恩泽。又有惠民药局、漏泽园、幡竿蜡烛二寺。其余随时给米给棺之惠，不一而足”[2]。为保证“养济院收养鳏寡孤独废疾不能自养”的措施实行，朱元璋先将其著之于令，随后编入《大明律》。朱元璋将旨在规范孤贫救济社会行为的“收养孤老”，以法律的形式加以确定，并“永为定制”。
    《大明令·户令·收养孤老》：“凡鳏寡孤独，每月官给粮米三斗，每岁给绵布一疋，务在存恤。监察御史、按察司官，常加体察。”该条确立了官方救济孤贫的基本范围和标准，并责成监察御史、按察司官行使监察之责，以确保法律和政策得到推行。明洪武十八、十九年律，即《律解辩疑》所载明律，即在此基础上制定的。律云：
    凡鳏寡孤独及笃废之人，贫穷无亲属依倚，不能自存，所在官司[应收养而不收养者，止]以监守自盗论。
    该律对收养的范围进一步明确，并规定对政策贯彻不力之官员进行惩处。洪武二十二年(1389)律，即《大明律直解》对官吏渎职有了更加明确的规定：
    凡鳏寡孤独及笃废之人，贫穷无亲属依倚，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十。若应给衣粮而官吏剋减者，以监守自盗论。
    洪武三十年(1398)律中“收养孤老”条未作变动。洪武三十年律，即《大明律》被明王朝奉为“一代大法”，自颁行之日起到明末，除万历十三年(1585)合刻颁行《大明律附例》时改动55字外，内容未有变更。
    清军初定燕京，但天下兵革未定，所面临的是巩固和扩大胜利的问题。在这种情况下，刚刚归顺的明朝降臣争相建言“速定律令”，为多尔衮所采纳。顺治元年(1644)，多尔衮谕令：“法司官会同廷臣详译明律，参酌时宜，集议允当，以便裁定成书，颁行天下。”[3]经过近三年的努力，清代第一部成文法颁布，即顺治三年(1646)的《大清律集解附例》(实际是顺治四年四月二十四日颁布)顺治三年《大清律集解附例·户律·户役·收养孤老》：
    凡鳏寡孤独及笃废之人，贫穷无亲属依倚，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十。若应给衣粮而官吏克减者，以监守自盗论[凡系监守者，不分首从，并赃论]。
    该律基本沿袭了明律的基本内容，只在明律的基础上加入小注[4]一条，则进一步明确了对“监守自盗”的处置标准是不分首从，坐以赃罪，此后的雍正三年(1725)律，乾隆五年(1740)律，“收养孤老”律文都没有变更。
    清代的律为不易法，而例却因时损益。例原以辅律，非以破律，是所谓“例因案入，例实由律出”[5]。乾隆五年(1740)以后，还形成五年一小修、十年一大修的制度。律与例并行的用意是，“盖法者，一成不易之举矩；而情者，有曲折轻重，非可以概论者也。是故断法有律，而准情有例。律守一定，而例则因时而变通”[6]。有清一代，“收养孤老”前后共增删修订有例7条①。
    二
    “收养孤老”自明代入律，又经过清代的因袭发展，前后达500余年，无论统治者重视与否，各级官吏贯彻执行情况如何，对社会的影响也应该是很大的。
    “收养孤老”律在法律上保证了孤贫人口的基本生存。统治者的初衷是为了维护社会的稳定，以维护自己的统治秩序，但通过立法、执法、监督等环节所建立的社会保障体系，还是具有法制化效应的。
    首先，通过国家机关的立法和执法活动，确认和保护孤贫人口得到基本救助的原则。
    纵观我国古代社会救济制度的发展，统治者关注的重心始终是荒政，而对于社会弱势群体的日常救助，在制度探索和法律制定上则相对缓慢。宋朝的居养措施有了较大的进步，由临时性走向了经常性的政策，基本实现了社会救济的制度化，构建了一套比较完备的社会保障体系，但对于恤养孤贫仍停留在具体政策的实施上。明朝首次把“收养孤老”写入了《大明律》，这是对社会保障法制建设的一大推动。但是明朝在法律的执行过程中，却没有形成相配套的制度体系，所以对孤贫的救济，无论是救济标准、机构建设，还是监督执行等方面都缺乏比较完善制度。清王朝在因袭明代“收养孤老”律的基础上，以一定数量的律例、则例、章程等进行补充，使收养对象、标准、救助机构的运作方面有了比较具体的规定，与此同时，还逐步完善自上而下的监督检查体系，也就在一定程度上保障该条法律的有效执行。政策上升为法律和制度，使政策具有了稳定性。
    其次，严格要求官吏和救助对象遵守法律，从而使法律规范能够发挥其本身的功能。
    “收养孤老”律明确救济孤贫为官员的基本职责，应收养而不收养以及监管不力就要受到法律的制裁，这是该律的核心所在，也是确保孤贫救助事务的底线。收养孤老是地方政务之一，也是法律规定，地方官吏可以徇私舞弊，但不敢完全破坏收养孤老机构；救助对象可以改换名目而冒名顶替，但不敢不收养额定救助的人。法律规范作用应该说是明显的。
    再次，“收养孤老”律在理念上虽然没有跳出历史的局限，特别是传统的人治凌驾于法律之上的当时，但是其社会意义与政治意义应该说是巨大的。
    民为邦本，本固邦宁；水可载舟，亦能覆舟；治大国若烹小鲜之道在于安民。历代统治者为了维护自己的统治，对于人民采取的是牧养之道。朱元璋曾讲过：“为治之道有缓急，治乱民不可急，急之则益乱；抚治民不可扰，扰之则不治。故烹鲜之言虽小，可以喻大，治绳之说虽浅，可以喻深。”[7]这是一种浅而易见却又很高深的统治权术。尽管统治者在维护自己的利益时，不会以人民的意志为转移，但引导人民顺从统治，巩固统治基础，却是他们的治绳之道，“收养孤老”律无疑是统治者牧养治绳之道的组成部分。
    明清王朝在制定“收养孤老”法律的同时，进一步发展和完善社会保障制度，保障项目也从一般的收养，扩大到医疗、丧葬、安抚等救济方面。以法律来约束和督促各级官吏，不但规范了救济行为，而且提高了救济效率。朝廷每年从财政中拨出相当份额的钱款，并调拨粮米等作为养赡孤穷之资，意在保证孤贫人口的基本生存需求。在全国广设养济院、普济堂、栖流所、留养局、育婴堂等机构，意在挽救无助的孤老、婴幼，使他们不至流离失所。从养济院、留养局等机构的规章条款及实施效果来看，确实在一定程度上限制了许多孤贫流民的活动，也在一定程度上缓解了社会由于贫穷所造成的各种问题和动乱。
    养济院的设立，使一些“鳏寡孤独及笃废之人无亲属可依倚者”得到救助，他们的生存有了一定的保障。养济院兴废与章程虽然屡经蜕化，但一直发挥着应有的作用，以至在民国初期还沿用清王朝的旧制。如山东省的社会保障经费由财政厅拨给，各地的养济院也依然按照旧章运作。如济宁州的养济院，旧在西关文胜街东，有大门3间，房屋32间，后来倒塌，至道光(1821-1850)时，仅存房屋6间，贫民皆不住堂，只是按期赴州署支领口粮；民国初期，也没有修缮养济院，依然按旧制发放口粮[8]。明清王朝的各类救助机构，在流民安置问题上发挥着应有的作用，在一定程度上缓解了流民聚集带来的隐患。
    明清两代均存在较为严重的流民问题，明清在安抚流民问题上的失误，激化了阶级矛盾，逼迫流民进行反抗。然而。明清王朝利用各地的栖流所，对流民实施收容与资送，这种安抚方式，虽然不能说完全缓解阶级矛盾，但在维护统治秩序方面还起到一定作用。
    应该承认，明清王朝对孤贫的救助，完全是基于维护统治秩序的目的，但在客观效果上，还是使相当一部分社会弱势人群得到救助，有了栖身之所和生存之资，哀号遍野与怨声载道的现象也有所减少。我们不能将明清王朝的孤贫救济作用无限夸大，但也应该将之作为明清王朝得以长期延续的一个因素，更重要的是，某些成败还能够给我们提供一些经验教训。
    “收养孤老”律例没有否定民间力量参与社会救济，而明清王朝在巩固统治的过程中，对民间力量的看法也有所改变。如明朝末年，江南的各种善会的兴起，“善会是所有以行善为宗旨的社团的统称。其形式分别有同善会、一命浮图会、惜字会、恤嫠会等等，而且精神的支柱又不同程度地受到儒、佛、道三教的影响”[9]。对于这种具有民间救助的组织，王朝虽然没有提倡，但也没有反对，在某种程度上，一些地方官员还积极倡导。明末善会“不似宋代的救济组织，处处由中央政府或地方官领导，而以地方上无官职而有名望的人为领袖，同时被救济的人的资格并不受官方机构所订的注籍所限制”。民间力量得以进入社会救济的行列，“明末善会可说是一个前所未有的中国社会新现象”[10]，这种新现象即便在发展过程中不是一帆风顺(因为是符合社会发展的需要，必然会越来越强大)，也会得到官府的认可并提倡。
    清王朝在入关之初，为防止民间力量集结成反清势力，清王朝打击民间结社活动，对民间力量参与社会救济持否定态度，而随着政治统治的巩固，对民间控制也趋于宽松，率先从江南地区兴起的私人善堂，不但得到朝廷的认可，地方衙门也尽力提倡。这一转折的标志，是康熙四十五年(1706)，当时“颁赐京城广宁门外士庶所建普济堂‘膏泽回春’匾额及御制碑文，每岁恩赏崇文门税银千两，口粮银二百两，两堂地租银千两，为养赡孤贫之用”[11]。这一行动表明朝廷对民间参与社会救济开始持鼓励态度，而雍正二年(1724)的上谕，则开始在全国鼓励民间参与社会救济，将民间的救济纳入朝廷的规范。
    凡老疾无依之人，每栖息于此，司其事者，乐善不倦，殊为可嘉。圣祖仁皇帝曾赐额立碑，以旌好义。尔等均有地方之责，宜时加奖劝，以鼓舞之。但年力尚壮及游手好闲之人，不得借名混入其中，以长浮惰而生事端。又闻广渠门内有育婴堂一区，凡孩稚之不能养育者，收留于此，数十年来，成立者颇众。夫养少存孤，载于《月令》，与扶衰恤老，同一善举，为世俗之所难。朕心嘉悦，特颁匾额并赐白金。尔等其宣示朕怀，使之益加鼓励。再行文各省督抚，转饬有司劝募好善之人，于通都大邑，人烟稠集之处，照京师例，推而行之。其于字弱恤孤之道，似有裨益，而凡人怵惕恻隐之心，亦可感发而兴起也。[12]
    这道诏令不但承认了地方慈善组织的合法性地位，而且要求地方官进行劝募，大力推广。新生事物往往来自民间的智慧，而其发展壮大则往往需要官方的支持和推广。“收养孤老”律例允许地方官员利用地方力量实施救助，一方面是调动民间力量的积极性及资金，另一方面也把民间力量纳入法律的约束范围。
    民间善堂的建立需要得到官方的认可，凡符合建立善堂标准的各种善堂，要得到地方衙门的批准，由官方给予执照，官方则要实施一定的查验，实质上是一种有效的监控。清王朝在防范地方力量发展壮大的同时，试图将地方力量纳入自己的轨道，虽然在一定程度上限制民间救助事业的发展，但毕竟打开民间救助的大门。官方需要利用地方资源，而地方资源也希望得到官方保护，社会救济体系的“官民合作”特色，给社会救助发展带来了生机。
    明清王朝以行政力量介入民间社会慈善事业，使民间慈善事业在目标上和官方取得了一致性。由朝廷主导、官民共同参与的社会救助体系，不但整合了社会资源，也有效的整合了社会力量，共同维护着政治统治基础。民间力量参与救济事业，使救济面拓宽，救济质量提高，更多的孤贫人口在沐浴着朝廷“恩泽”时，反抗情绪也有所缓和。明清王朝的末年，由于官方对社会救助问题的轻视，在社会救助方面所发挥的作用日益减少，而民间力量参与的社会救济在日益发挥作用的同时，不但有效的弥补了官府退出所造成的空白，也使民间力量得以发展，最终使一些民间力量成为王朝的反对面。
    三
    任何国家的法律都不能脱离政治，而法律作为政治的一种形式，在政治上发挥重要作用。政治的变化直接导致法律的变化，法律的变化又促进政治的变化。政治关系的发展变化对法的废止、修改和创制提出要求，法律则依据政治关系的发展变化而修订。以明清孤贫救济来说，可以按照政治发展来分阶段。毛佩琦在1993年曾经提出明朝开创(1368-1424)、守成(1425-1505)、祸乱(1506-1566)、中兴(1567-1586)、衰敝(1587-1644)等五个时期的划分[13]。清代至今尚没有人运用这种分期方法，但从政治发展的角度，也可以划分开创(1644-1712)、守成(1713-1787)、祸乱(1788-1859)、中兴(1860-1897)、衰敝(1898-1911)五个阶段②。不过从孤贫救济角度来看，吏治虽然与孤贫救济密切相关，但从另外角度来看，吏治的衰敝却导致民间力量的介入，孤贫救济民间化却开创孤贫救济的新阶段。
    开创期的特点是创造制度，勒定一朝典章制度。朱元璋生活在元末社会危机已经全面爆发，政治混乱已经达到极点的时期。他不论在参加起义过程中抑或是在登上大明王朝皇位后，都曾多次总结元末政局及其导致覆亡的教训，他一再说：“元之疆宇非不广，人民非不多，甲兵非不众，城郭非不坚”，但“一旦红军起于汝颍”，便“群盗遍满中原”[14]。认为主要原因在于内部的自取灭亡，所谓溃发于中。所以他坚持屏除“胡元之制”。力图仿照唐宋制度建立新的制度体系，而“收养孤老”律便在此时勒定的。清王朝初建，政局未稳，恢复社会保障体制，可以争取民心，也有利于政权的巩固。然而，在八旗铁骑横扫、三藩叛乱及各地反清武装抗击的情况下，当务之急是统一国土，没有精力、也没有能力全面恢复社会保障体制，仅仅是各地方视自己的经济状况而重建毁坏了的养济院，朝廷虽然基本没有投入，但在制度和法律上还是确立了孤贫救济的地位。
    守成期的制度体系上处于较为稳定和发展的状态，在遵循祖宗基本制度的同时，制度上也出现一些变化。这一方面说明当时的经济得到较迅速的恢复，社会日趋繁荣，史称由乱入治。另一方面祖宗建立的制度在变化了的社会经济与政治条件下，有些不合时宜，不足以应对千变万化的情况，制度在某些策略上的调整也是必然的。从孤贫救济方面来看，明代弘治《问刑条例》、《皇明条法事类纂》等史料来看，孤贫救济也出现一些新的规定，但也暴露许多弊端[15]。清代自康熙中叶以后，清王朝的统治基本稳固，对救助孤贫的财政投入也有所增加，而雍正乾隆时期对律例的修订，使“收养孤老”的法律更加完善，但所暴露的问题，也跃然于律例之中，而君主屡下诏书恤孤贫，并督促地方重建和完善养济院等救助机构，对贫困人口的救助事业有所发展。因为“收养孤老”没有纳入地方官政绩考核范围，所以地方衙门对此关注不够，各地救济机构年久失修，财政也缺乏保障，救助机构勉强维持，甚至取消，置孤贫流离于不顾的现象也开始普遍起来。
    祸乱期基本承袭前代的事例，而本朝所颁布的新例也附制度而行。本来应该是有新例依新例，无新例依旧例，无旧例依祖制；但是新例与旧例互相矛盾，祖制与新旧例也互相冲突，何者为先，何者当革，何者当兴，没有固定规则，“以恩侵法，以私掩公”，就会“政事多乖，号令不信”[16]。这期间孤贫救济的弊端明显，而朝廷并没有应对措施[17]。而清乾隆后期，人口迅速发展，土地不足以为生，大量人口涌入市镇。在商品经济并不发达的当时，进入城镇的人口谋生困难，不得不铤而走险，已经成为城镇不安定的隐患。这些社会因素导致了律例的变化，增加了栖留所、粥厂等机构，在就地收养外来流民的同时，尽可能地将他们遣散回籍，以期减少社会不安定因素。嘉道时期，流民数量增加，他们扶老携幼，千百为群，络绎不绝，涌向城镇。辇毂重地的京师，仅沦为乞丐的流民就有十万以上，而嘉庆元年(1796)二月，一个寒冷的晚上，露宿街头冻死的就有8 000人[18]。当时土地高度集中，满族内部的阶级分化也更加严重，不但流民日益增加，就连八旗兵也因兵饷不足，大量典卖旗地，也渐渐沦为佃户或流民。“富者连阡陌，而贫者无立锥”[19]，社会矛盾激化，连续镇压16年白莲教大火刚刚扑灭，全国各地的星星之火又开始燃起。此后在内外双重矛盾冲击下，清王朝的统治已经出现危机，不可能去关注社会救济，而官方的救济机构在战争与人为的毁坏下，所存无几。如山东冠县，在捻军过后，养济院的院舍就荡然无存了，普济堂原有房屋18间，也仅存6间，院中隙地也多被强邻侵占[20]。不仅仅是山东，其他地区的养济院和普济堂等救助机构也大部分荒废，土地则“欠租转佃”，转换主人，房屋则日久失修，大部分倾圮，又经“兵燹之余”，恢复实在不易[21]。在祸乱期，官方的孤贫救助往往成为个人的行为，如明代吕坤《实政录》所提倡的养济院政策[22]，虽然“在一定的范围之内唤起了人们对社会救济问题的关心，产生一定的影响。但是，他的养济院政策对以鳏寡孤独政策为中心的国家救济政策没有发生任何影响”[23]。再如清代刘衡在四川梁山县勒定“绅捐孤贫章程十七条”、“官捐孤贫章程十六条”，发布“收养孤贫劝捐告示”等，身体力行，使收养孤贫扩大到200余名，远远超过朝廷规定的收养数额[24]，也只不过是地方官的个人行为，并没有引起朝廷救济政策的变化。当官方救助机构遭到破坏的时候，民办救助机构却蓬勃发展起来。民办救助机构的发展契机，除了地方经济发展因素之外，朝廷控制能力萎缩和民间在动乱中寻求自保有密切的关系。朝廷控制能力萎缩，不是朝廷对地方力量的失控，也不是出现所谓的“公共领域”导致官方难以介入。
    衰敝期的制度取舍出现混乱，不但制度的弊端显现无遗，制度崩溃的征兆也显露出来。明代的衰敝期，“民心、兵心、士子之心，将吏之心，无所不坏，要皆在廷诸臣之先坏而种种因之。重贿所归，使人不知法纪；以科场为垄断，以文字为纠连；举贪官污吏之所渔猎，豪绅悍士之所诳骗，愤帅骄兵之所淫掠，聚毒于民。民心既去，国运随之”[25]。政以贿成，法纪虽存，然而人心不在。清代的衰敝期，“宫廷之般乐无度，本可以招丧亡，而官僚之庸之贪之腐，之高高在上，近于土木偶人，之收受陋规，几于公然舞弊，则当为辛亥革命之因”[26]。此时“地方官吏全无实政，废事者酒色烟赌，终日酣嬉；有余力则奔走形势，不知其他；喜事者则任用蠹役，厚结劣绅；攘夺剥削，无所不至，而民情疾苦，毫无恫念于其中”[27]。中央官吏“除去早衙签到外，闲来只是逛胡同”[28]。真是败亡之典可述，败亡之政警人。在这种情况下，官方的救助机构根本不能发挥作用，而民间的救助有研究者在通过对社会保障实践的历史考察指出：“一定时期内的生产力发展水平，或社会经济发展水平是决定该时期社会保障实践活动的决定性因素。”[29]从主观上来说，古代帝王都希望泽被苍生，人民安居乐业，但是主观必定受客观因素的制约。“历任父母非不欲举行恤孤之政，但州民复业无几，钱粮征收有数，存其心，无货于财，安能及此哉！”[30]社会需要救助的孤贫数量很多，而朝廷经济实力有限，是救助理想与现实之间所存在必然的矛盾。每增加一名孤贫，意味着财政预算中要增加一份支出；每增加一间房舍，意味着一个艰苦的筹资过程。统治者十分清楚，社会弱者是收之不尽、养之不竭的，所以清王朝自建立伊始，就对地方收养孤贫限定了数额。“各州县收养孤贫，准于地丁内报销者，每处不过数名，或十数名不等。此外或有官地官房收租或金交商生息，经费有限，而额数亦拘。”[31]孤贫的确认也有严格的条件制约，这些制约条件主要包括年龄、残疾程度、户籍、政治道德等条件，还要受到养济名额的限制。孤贫要进入养济院接受救济，首先必须取得乡约邻佑保状，经地方官员的严格审查，最终报皇帝核准。“在统治者眼里，一个名额不仅仅意味着一名孤贫，更重要地，它意味着一项钱粮的征收。”[32]养济机构的名额确立后，继任者往往因袭不变，有研究者在考察两湖大部分州县不同年代所修方志时发现，其中所载孤贫名额都是一样的，部分州县也有增额和额外收养的情况。增额意味着地方财政负担的增加，其难度较大，一般要奉上级命令或征得上级同意。
    在政府财政困境加剧的情形下，官方收养孤贫的条件限制越来越严苛，“普济堂以收养贫病老人为主，而养济院则比较强调贫困的残疾之人”[33]。当政府财政困境加剧或社会动荡之际，孤贫钱常成为被裁革的对象。在没有财政支撑的情况下，即使是笃废疲隆极度困苦之人，也应该与养济院无缘。一旦财政状况好转，养济机构的堂宇又得以修建，孤贫支出重又列入预算，传统的养济救助事业就这样在时兴时废、时宽时严的过程中发展的。
    韦伯曾指出：“中世纪，家族在欧洲实际上已消失了，在中国却完好地保存着，它与经济团体一起在地方行政机构中起作用，并在某种程度上向未知的其他方面发展。”[34]中国古代国家的形成，不是因为家长制家庭关系完全解体，而是在家长制家庭内部的血缘关系和与之相辅助而成的公社土地关系直接演变而来。因此家长制家庭关系在国家发展过程中国家化了，以婚姻为纽带的家族关系也政治化了。正如梁启超所讲：“而所谓家族之组织，国家之组织，村落之组织，社会之组织，乃至风俗、礼节、学术、思想、道德、法律、宗教一切现象，仍岿然与三千年前无以异。”[35]家庭单位作为社会基本组织的形态，在中国得以长期延续，内部有着类似于国家的权力分层，具有政治和经济的双重功能。每个家庭的成员在“忠孝”的规范下，服从于具有最高权威的“父家长”，这种家庭本身的稳定性，构建了整个社会的稳定秩序。这种稳定性不但削弱了社会变革的潜力，也给朝廷的施政带来了阻力。地方衙门施政得不到当地宗族的支持，不但权力难以深入到基层，而且会影响到地方的稳定。
    在以家族为本位的社会中，皇帝被渲染为国家的“家长”，而社会成员则成为其子民。“中国政府就完全建立在这种伦理关系上。客观的家庭孝敬是国家的标志。中国人认为自己既属于他们的家庭，同时又是国家的儿子。在家庭内部，他们不具特性，因为他们所在的实体单位是血缘和自然的单位。在国家内部，他们同样缺少特性，因为国家内部占统治地位的是家长制。政府的任务仅仅是落实皇帝预先制定的措施。皇帝像父亲一样，掌管一切。”[36]正是这种“父”与“子”的权力关系，塑造了其在社会保障中的“施舍”理念和被动性。
    与清代救助机构的大量出现相呼应，世家大族效法范仲淹家族义庄，纷纷设立义庄。据统计，清代仅苏州就有义庄达179个，其中清代创办168个，占94％[37]。对同族贫困者进行救助是义庄的建庄原则。明清时期家族一般都拥有一定的经济基础，即以义庄为主要形式的族产。族产除了用于祭祖、修谱之外，主要用以救济困难族人。设立义庄救济族人，有利于维护社会的稳定，因此得到朝廷的支持，“立家庙以荐蒸尝，设家塾以课子弟，置义庄以赡贫乏，修族谱以联疏远”[38]，成为清王朝的祖训。
    这种宗法模式的传统社会结构，决定了社会保障以家庭为主的自我保障性质。在传统社会，家庭、宗族特别是宗族所设立的族田、义田等承担了保障的主要职能，但其具有较强的封闭性、狭隘性、排他性，在很大程度上限制社会性的保障事业发展。
    古代统治者将救济孤贫视为朝廷的责任，是统治者代天理物的职责所在。在早期儒家传统中就已经有了“政府应是社会福利的主要甚至是唯一提供者的想法”，所谓“天下之穷民而无告者，责令官司收养，可谓仁政矣”[39]。中国历史上的大部分时期，均以儒家思想作为治国的指导思想，“天地之大无弃物，王政之大无弃民”，这是历代统治者所标榜的“仁政”原则。
    中国古代国家一直是一种家国同构的结构方式，朝廷视臣民为“子民”，百姓视朝廷为“父母”，“父母”对“子民”的生产、生活等各个方面全盘负责，被认为是十分自然的事情。明清“收养孤老”以法律的形式明确了这种责任，落实到现实中。作为一种“罪”的认定，官吏不收养孤贫，就是失去“父母”的责任，要受到责罚，而百姓的孤贫被收养，官吏则尽到抚育之责，为民“父母”的政治体现在法律当中。
    法律的制定需要符合社会现实，如果是“法因弊立，弊由法生，循环往复”[40]，不但法律的尊严容易受到伤害，人民也将失去对法律的尊重。清代的“收养孤老”律例在执行过程，曾经出现过许多问题，统治者不去从根本上找原因，仅因弊立法，当然也免不了陷入循环往复的怪圈。
    救济孤贫所追求的是社会利益而非经济利益，其立法的真正意图应该在于构建一个稳定的社会，但统治者所着眼的仅仅是巩固统治秩序。所以朝廷在救济立法和政策制定及实施中，体现出较强的被动性和阶段性。在统治秩序面临危机的时候，统治者往往注意“施仁政”，而一旦国家安定或出现财政上的困窘时，救济孤贫又变为“非急务”。有清一代统治者所关注是大规模的自然灾害所引起的社会混乱，弱势群体的日常救助责任更多的为地方所承担，在维护社会的稳定为朝廷的首要目标时，也失去社会稳定的一个重要方面。
    “收养孤老”律例的核心内容在于规范官吏的救助行为。律文明确规定官员“应收养而不收养”的行为要受到法律制裁，但又限制收养的名额，给付有限的资金，而何者应收养又没有明确的规定，这就为官员规避责任提供了便利，更没有缘由对他们实行制裁，从《刑案汇览》合刊本所收的7 600多件来看，“收养孤老”方面没有一个刑案，则可见这条法律的实施情况。
    孤贫救助虽然“收养孤老”律例的支持，但是救助事务却取决于地方官的素质。康熙曾经感叹：“有治人，无治法，但能真正任事者亦难得。”[41]雍正则认为：“治天下惟以用人为本，其余皆枝叶事耳。”[42]在行政权力包揽一切的当时，“人存政举，人亡政息”，所依赖的是“人治”。在“人治”的政治环境下，法律必须服从于政治，而政治则取决于主事者，在这种情况下，君主的“喜怒哀愁”与地方官的“奉上安下”紧密地联系在一起。君主的“喜怒哀愁”，使救助政策缺乏稳定和连续性；地方官的“奉上安下”，使他们只注意把和上级的关系弄好了，而置人民的利益于不顾。因此，我们对“收养孤老”律例在当时所起的作用，既不能估计过高，也不能说作用全无。
    注释：
    ①条例089.01：“鳏寡孤独，每月官给粮米三斗，每岁给绵布一疋，务在存恤。”(此条系明代旧例。乾隆五年，以孤贫口粮，按季支给，现有定例，所以将此条删除。)
    条例089.02：“直省州县所属养济院，或应添造，或应修盖者，令地方官酌量修造，据实估计，报明督抚，在于司库公用银内拨给，仍不时查勘，遇有渗漏之处，即行黏补完固。傥有升迁事故，造入交代册内，取具印结送部。其正实孤贫，俱令居住院内，每名各给印烙年貌腰牌一面。该州县按季到院，亲身验明腰牌，逐名散给口粮。如至期印官公务无暇，遴委诚实佐贰官代散，加结申报上司，毋许有冒滥扣克情弊。若州县官不实力奉行者，该督抚即行查参，照例议处。”(此条系雍正十二年，户部议覆山东布政使郑宝禅条奏定例。)
    条例089.03：“军流等犯，除年逾六十不能食力者，照例拨入养济院，按名给与孤贫口粮外，或年未六十而已成笃疾不能谋生者，亦一体拨给。其少壮军流各犯，实系贫穷又无手艺者，初到配所，按该犯本身及妻室子女，每名每日，照孤贫给与口粮。自到配日起，以一年为止，于各州县存贮仓谷项下动用报销。各州县有驿递之处，一切应用人夫，酌派军流少壮中无资财手艺之犯充当，给与应得工食。无驿递之州县，公用夫役，均令一体充当，逐日给与工价。仍令该督抚照各处现行章程妥协办理。”(此条系雍正十三年定。一作乾隆二年，户部议覆福建巡抚卢焯条奏定例。雍正九年定例有“流犯年逾六十拨入养济院，给与孤贫口粮”之语，是以有“照例”二字。)
    条例089.04：“京师五城各设栖流所一处，安顿贫病流民。其修理房屋工料，及衣食药饵之资，每年每城动支户部库银二百两备用，如有不敷，许其赴部具领。如或有余，留于下年备用。该城御史督率司坊等官，实心办理。如有虚冒侵蚀等弊，照例交部治罪”。(此条系雍正十三年定。
    条例089.05：“老人九十以上者，地方官不时存问，其或孤寡，及子孙贫不能养赡者，州县查明赈恤，详报督抚奏闻，动用钱粮，务令得沾实惠。”(此条系乾隆五年，遵照雍正元年谕旨定例。)
    条例089.06：“各省流寓孤贫，如籍隶邻邑，仍照例移送收养外，其在原籍千里以外者，准其动支公项银两，一体收养，年底造册报销。”(此条乾隆九年，户部议覆吏科给事中锺衡条奏定例。乾隆十八年一度停止，但没有明令废除。
    条例089.07：“凡被灾最重地方，饥民外出求食，各督抚善为安辑，俟本地灾祲平复，然后送回。”(此条乾隆十三年奉特旨纂为例。乾隆十八年一度停止，但没有明令废除。)以上见柏桦编纂《清代律例成案汇纂》，未刊稿，教育部人文社会科学研究重点项目。
    ②此阶段划分系作者本人的认识，并没有得到学界的认可。本人的理由：开创期截止是以康熙五十一年(1712)的滋生人丁永不加赋为标志；守成期是以台湾林爽文起义为标志；祸乱期是以此时期内忧外患接连不断为标志；中兴期是以洋务运动及所谓的“同光中兴”为依据；衰敝期以戊戌变法为起点。

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