01

经济结构

很久以来，中国农业经济的特点就是集约耕作和人多地少。从17世纪中叶至第一次世界大战前夕，世界上发生了一连串的经济革命——商业的、农业的、工业的和财政的革命，把一个又一个国家改造成为工业化国家，而在清王朝统治下的中国却一切如故，它的人民还像千年前他们的祖先那样生活着。虽然帝国政府试图建立现代工业，以此作为整个自强运动的一部分，但这种努力以失败而告终。此外，通商口岸的外国商人和不少中国企业家也建立了现代化工厂，以期从手工业开始占领中国市场，但这些新企业同样不能产生足够的力量改造中国经济。事实上，传统经济部门能够与现代经济部门相抗衡，并且共处在一起。因此，清代中国经济仍是落后的农业经济。

清代中国经济到底如何落后，只用一个例子即可说明。当一个国家的现代经济成长起来的时候，其经济结构一定会发生变化。这种转变最突出的特点就是劳动力在农业部门的比例以及农业在国民生产产值中的比重都下降了。例如日本，从1879年至第二次世界大战前夕(1938年)，农业部门所占劳动力比例从83％降为46％，而制造业和服务业二者所占比例却从17％升至54％。同时，农业部门在净国民生产产值中所占比重从64％降为20％，而制造业和服务业二者的比重却从36％升至80％。虽然我们没有清代中国的有关数字，但刘大中和叶孔嘉最近所作的研究可以对此进行说明。根据他们的研究，1933年中国农业部门所占劳动力比例仍高达79％；在净国内生产产值中的比重则为65％，在其余部分中，传统的非农业部门占19．6％，政府部门占2．8％，剩下的现代经济部门还占不到13％。这些研究说明一个事实，清代中国经济结构的变化很小，迟至1933年，仍保持在与日本工业化前夕的1879年大致相同的水平上。

虽然清代中国经济结构没有多大变化，其经济却不是停滞不前，而是有了很大增长。我所说的很大的增长是指经济中产品产量和服务量的增长，人均产量并未随着增加。在过去的几个世纪里，中国生产的增长主要由于人口和耕地面积的增加，资本投入只起很小的作用，技术改进的作用是微不足道的。

由于有了何炳棣和德怀特•H•珀金斯的研究成果，过去几个世纪里中国人口和耕地面积增长的情况得以大致说明。如表1．1所示，中国人口在1400年到1957年期间，从6500万至8000万左右增达6．47亿。这就是说，在过去的五个半世纪里，中国人口的增长率为800％一1000％。在工业化到来之前，这样的数字是很可观的。在农业社会里，人口的巨大增长必须有农业产量的相应增长伴随着。那么在过去几个世纪里中国是如何养活其不断增长的人口呢?德怀特•H•珀金斯对此所作的说明很有道理。根据他的估计，1400年至1957年中国人口增长了十倍，而耕地面积增加了四倍以上。但仅有耕地面积的增加并不足以满足粮食的消费，在增加的粮食产量中只有大约一半是来自耕地面积的增加，其余应归因于单位土地粮食产量增长了100％(

清朝对中国经济最有推动力的变化就是农业从人口密集地区扩展到了土地过剩地区。下面我还要更多地谈到这一变化：这里只要指出清朝经济的两个不同时期就够了。第一个时期从17世纪中叶到19世纪中叶，这是个经济大幅扩张时期，因为在这两个世纪里，中国人口增加了两倍(从10000万一15000万增至41000万)，耕地面积增加了一倍(从6亿亩增至12．1亿亩)。但从19世纪中叶到第一次世界大战前夕的第二个时期却是个停滞的时期，人口只增长了5％，耕地面积增加了大约10％。从表1．1中的资料看来，很明显地，在第一个时期，人口的增长伴随着耕地面积和单位面积粮食产量的增加，但在第二个时期，却主要靠耕地面积的增加来提供粮食以满足消费需要。简言之，清代中国并未发生现代经济的成长，但同时其人口和耕地面积确实有大幅增长。到了清末，中国经济仍很落后，还主要靠农业来支持，但在20世纪的世界中，中国的人口和土地是如此庞大，以至于使大多数国家都相形见绌。

02

国库收入的来源

广义地说，清政府的收入来源可分为四类：赋税、捐献、租金与利息，以及官办企业的利润。从公有土地所得的租金以及政府在私人工商业中的存款所生的利息可忽略不计，因为它们最多只占国家国库收入的1％。官办企业的利润(这种利润的产生主要通过某些省份滥发纸币与铜币所引起的通货膨胀)只见于清朝的最后几年，在一定范围内具有财政上的重要性。就像几乎所有其他国家一样，清代中国国库收入的主要来源是赋税。捐献起着辅助作用，但在紧急时期，它对于帝国政府的财政平衡有很大的意义。

捐献指私人将财物自愿捐给国库。清代有两种捐献，一种被称为捐纳，另一种是报效。人们都知道，清朝社会由绅士与平民两个阶级组成。绅士又可分为两个阶层：官僚与士大夫。官僚是社会的统治阶级，而士大夫是官僚的后备军，并且构成官僚与平民之间的中间集团。每一个想获得更高社会地位的平民都可以通过科举考试当官，或通过捐纳买官。一方面某些考试等级和荣誉职衔随时都可买到。另一方面只有在特定时机(军事征讨、严重水灾等等)才有正式官职可由捐纳获得，并且只有那些绅士才可捐官。因此，捐纳制度开辟了社会地位变动的另一个渠道，同时也成了政府财政收入的又一来源。

在18世纪后期和19世纪前期，人们通过购买名义上的考试等级、官衔和品级每年向国家捐纳大约300万两，另一方面每次在特定时机出售官职的收入从200万两至3000万两不等。在19世纪初，这种收入对于中央政府来说是颇为重要的。根据罗玉东的著作，捐纳所得数额(不包括各省用掉的部分)在雍正年间(1723—1735年)占到了国库总收入(漕粮不包括在内)的9％，在乾隆年问(1736一1795年)几占17％，嘉庆年间(1796—1820年)占54％，道光年间(1821—1850年)占36％，咸丰年问(1851—1861年)占23％。但在清朝最后几十年中，当政府支出与日俱增的时候，由这一来源所得的收入却在减少。因而捐纳在政府财政中的作用大为下降。

报效是巨商向政府捐献一种方式。他们通常是产盐区的盐商和广东的行商。由于帝国政府授予他们垄断特定贸易的特权，每逢特别时机，如皇帝出游、自然灾害、战争等，他们就自愿地或应官吏的要求，捐献巨款。根据两位学者的研究，大致在乾隆和嘉庆年间，他们的报效款共达4000万两左右。但国库是否真能在长时期内从商人的捐献中得到很多收入，还是有疑问的。由于商人恐怕无力一次捐献一笔巨款，管辖他们的官吏又极想获得善于筹款的声名，所以报效的款项总是先从公款中预支，再由商人分期交付，结果他们欠政府的钱越来越多。用一位两淮盐运使的话来说，他们的报效已成有名无实了。

赋税是维系国家组织运转的血络。清政府从明朝(1368—1643年)继承了全部赋税结构，并使其运转了两个世纪，变动很小。只是在鸦片战争(1840一1842年)和太平天国运动(1850—1864年)之后，才开始征收新税，并在政府财政中起了越来越大的作用。在第四章中我将对这一时期税收结构的变化进行数量分析。这里只简要论述一下清末的几种主要税收就够了，包括几种传统的税和新税。传统的税包括田赋、盐课、内地关税(清末改称为常关税，以别于海关税)和杂税。新税包括海关税、厘金以及各种在地方上对商业交易和工商行号征课的税捐。

田赋是清代国库收入最为重要的来源。田赋一般由两部分组成：地丁税(按文义说，即为土地税和徭役合并而成)和粮税。土地税就是严格意义上的田赋；而丁税基本上是成年男子按规需服徭役改为支付货币的一种折纳金，虽然财产的多少和其他标准在评估折纳额时也往往考虑在内。由于丁税的赋税负担具有严重的累进性，而且它的评估和征收都存在着行政上的困难，在1725年至1750年问，丁税即被取消，并按比例与严格意义上的田赋合并为一。例如，直隶省丁税按照田赋1／5的比例合于后者，即田赋每两加征0．2两。这种合并后的税从此取名地丁税。除以货币支付的地丁税外，大多数地方的土地所有者还须向政府交纳一定数量的谷物，即粮税。但随着经济的日益货币化，到清末粮税一般都折纳银钱了。

财政重要性仅次于田赋的是盐课。清代全国有11个产盐区，每个产盐区供应一定地区的消费。虽然每个地区盐课制度并不相同，但最通行的做法是政府监督、商人出售。在这种制度下，政府给予某些盐商在指定的消费地区卖盐的垄断权；其他方面，商人按售盐多少的比例交纳一定的税款给政府。太平天国运动之后开始征收厘金，运盐出售的商人在产盐区交过税后，还得交纳叫做盐厘的内地通过税。这一新税促使盐课在公共经济中的重要性越来越大。

鸦片战争前，设在商业活动和交通集中地的内地税关对过往商品征税，还有一个独特的税关设在广东三角洲，兼管征收进出口税。鸦片战争之后，五口对外通商，但内地关税官仍管对外贸易关税，直至1858年一个独立的海关机构才建立起来。太平天国早期，起义军占领了长江三角洲，帝国政府便无法再在上海征收关税了。在这种情况下，通商口岸的英国和其他外国领事就在1854年劝说中国地方官员允许外国人代表清廷管理海关。这本是个权宜之计的安排，但很快就变为在通商口岸中外共管海关。为了监督和协调全国的海关税务，在1858年建立了一个统一的管理机构——总税务司署。从那时起，随着更多的沿海和内地口岸开放对外通商，贸易得到了发展，又由于能干的总税务司罗伯特•赫德爵士有效地管理着海关，海关税收很快就成为国库收入的重要来源。另一方面，厘金的征收和海关的独立使内地关税无法再通过征商品税为国家获取更多的收入了。这样一来，虽然内地关税上缴国库的绝对数额仍略有增长，但和其他的税比较起来，它对国库收入的重要性显然降低。

厘金是太平天国运动爆发后创设的另一种重要的税收。在该运动处于高潮的1853年，刑部侍郎雷以诫被派到扬州帮办军务，他在附近集市上创设了一种相当新的米税，以图在当地筹款应付紧急军饷。作为厘金的起源，这一发明被证明是很有成效的。次年，在帝国政府的赞同下，这一新税的征收即在扬州成为制度，征税对象不仅包括米，还扩展到其他货物。各省在此后几年纷纷效法。本来此税是应付镇压太平天国起义军紧急军饷的临时措施，朝廷本想在恢复和平与秩序之后立即予以废除。但一旦被证明是一种丰饶可靠的财政来源，它就一直征收下去了，甚至延续到清朝覆灭以后。

各省征课厘金的货物及厘金税率互不相同。一般依收税地点的不同，厘金可归为三类：产地厘金，通过地厘金及销售地厘金，其中以通过地厘金收入最巨。在19世纪后期，对很多商品既征内地关税又征厘金，这是肯定的。不过这两种税之间有三大不同：第一，内地关税是中央政府征收的，而厘金则是各省政府征收的，完全由每一省的总督或巡抚主持。第二，厘金征课的对象是一般货物，而内地关税征收对象除商品外还有货运船只的梁头税等。最后，在全国各地，征收厘金的关卡比起内地关税来要多得多。结果，厘金成了国库收入的主要来源之一，而内地关税在公共经济中变得无足轻重了。

杂税包括各式各样无法归人上述几大类的税收，其中有原有的税，例如财产契税、牙税、当税、落地税(对卸货的征税)以及太平天国以后各种新派生出来的税，如烟酒税、屠宰税，各种店铺的执照费等等。在清末的几十年中，不但新的捐税层出不穷，而且原有税的税率也提高倍蓰。于是这一类税收的增长幅度超过了其他大多数税收，而且在地方财政上占有重要地位。

上述各项赋税中，除田赋和某些杂税之外，一般都可归于间接税之类。由于太平天国起义之后创设的大多数赋税都具有间接税性质，所以清末公共经济由主要依赖直接税(特别是田赋)转变为日益依赖间接税。

03

财政组织

为了给政府的各项活动提供资金，国家就需要一个完备的税收制度。同样重要的是要有一个政府机构，它能够把从私人经济部门得来的收入有效地分拨给各项公共事务，满足其需要。目前我们对于清朝的财政管理还所知不多，这是个仍须探讨的领域。在此我试图概述一下清末的财政组织，并考察各级政府在财政事项上是如何协调行动的。

由于财政组织不过是国家官僚机构的一部分，对国家机构基本组织进行分析就会帮助我们更好地了解清朝的财政机制。从确定管理责任的角度看，任何国家组织的一个机关都被指定行使下列四种功能中的一种或几种——行政功能、监督功能、咨询功能和协调功能。行政功能是要执行一个一般性的或特殊性的任务。一个行政长官可以向其属僚下达命令，并指导他们完成规定的任务。他具有任免属僚的权力，或就人事问题提出正式建议。监督功能是要监督某些官员的工作，即定期考察分派给他们的工作是否圆满完成。一个监督官员如果发现在他监督下的官员工作不善，就可对他们进行惩戒或检举，但无权撤免他们。咨询功能是指一个机构或官员就通常由上级交下的某些待决事项提出意见或作出建议。最后，协调功能是要扮演各机构之间的协调工作。基于这一概念上的架构，我们可将1906年户部改组为度支部之前的清末财政组织做一剖析(见图1．1)。这无疑是个过分简单的图示，但它可以使我们达到了解当时主要财政机构及其功能上关系的目的。

在讨论财政机构之前，应当略述一下清政府的结构。在整个帝制时期，中国政府的结构分为三个基本层次：中央、省和地方。虽然清代在省和州县之间还有两个中间的地域管辖单位——道和府，但道员和知府不过是为各省政府执行监督任务的代表。政府的首脑是皇帝，他可以任免帝国里所有的官员，上至朝廷尚书，下至县衙门的知县。自从14世纪废除宰相之后，皇帝自己就成了国家最高的行政长官。省政府中巡抚或总督(下称督抚)是省级行政长官。最后，在县级层次上知县综理地方公务。

这一时期最重要的财政机构是户部，由尚书两名、左右侍郎四名主持。其下设有十四个清吏司和一些掌管特定事项的机构。在这些机构中，最显著的是户部银库(即国库)，户部仓场衙门、宝泉局及捐纳房(掌管卖官鬻爵)。作为中央政府的一部分，户部在任何时候都扮演着两种极为重要功能：第一，对于中央政府而言，它是国库、会计、及出纳的主管。第二，对于省级来说，它监督它们的财政工作并审核它们的年度财政报告。此外，它又是皇帝的主要经济财政事务咨询机构，并就海关收入的分配与总理衙门(中国现代外交部的前身)相协调，就铸币及河工等事项与工部相互协调(按工部之下设有宝源局，也铸铜钱)。

但大体上说，作为公共财政中心机关，户部的权力是非常有限的。它是皇帝的经济财政事务的主要咨询机构，但皇帝制定政策时大多依靠军机处(除皇帝以外最重要的决策机构)。有时皇帝还会听取各省督抚的意见。在有关洋务的财政或其他事项方面，皇帝经常听取总理衙门的意见。总理衙门掌管着海关总税务司署。因此户部并不独掌制定国家财政政策的权力。此外，虽然户部对各省财政进行监督，但不能对各省督抚下达命令。一旦户部与各省督抚的意见发生分歧，后者可以绕过户部直接请皇帝裁示。再者，户部本身并不收税，它所能支配的财政资源仅限于各省税收除了按规存留供必要的行政支出以外的解送中央部分。

为求达到支配财政资源，清政府规定了一系列经常性的报告制度，使户部与各省政府保持定期联系。各省首长必须每年向户部提交三种财政报告：全省下一年开支预估报告，半年一度的省库报告，以及一份称为奏销册的年度收支报告。虽然这种例行报告的提交直到清朝覆灭时才停止，但太平天国起义以后，各省普遍增加税收和支出，其中一大部分通常都被省方看作外销款(即不向中央政府奏销的款项)而不向户部报告。结果，这些例行报告形同具文，户部支配财政收入的权力也大为降低。

省级的财政机构包括布政司和几个其他单位，每一机构负责某项特定税收。在省级官制等级中，主管布政司衙门的布政使级别仅次于督抚，在太平天国起义之前，布政使对于督抚相当独立。但此后随着中央政权的衰落和地方权力的上升，布政使常由督抚建议任命，因而实际上变成了后者的下属。如同中央政府的户部一样，布政使掌管省库，还是督抚的首席财政顾问；但又与户部不同，户部基本上是个监督机构，而布政使却在地方行政和田赋及各项杂税的征收方面，对知县行使行政支配权。另外，他一般还负责监督厘金的管理。

大多数省份还设一名粮储道(江苏两名)。他的职责是管理省内粮税，以提供北京或各省军事单位消费之需。他与督抚一起就漕粮(每年运送京师的定额粮税)事项对漕运总督负责。漕运总督负责船运事项，以满足京城地区的粮食消费需要。此外，还有一名由督抚选派的厘金总办，负责办理新设捐税。还有一名盐运使和盐法道，管理盐课。太平天国起义之前，盐课是一种中央政府的税收，督抚按朝廷的命令对盐课的征收进行监督，甚至代表中央政府对其行使行政管辖。此后由于中央政权的衰落，盐务实际上变成了各省管辖的机构。

常关(内地税关)和海关是中央的财政机关，但大多数在督抚的监督之下。常关税由监督管辖，有些监督是皇帝直接任命，有的由户部提名，还有些是督抚委派。但户部对他们都有管辖权。另一方面，海关由中外共同管理。每一个对外通商港口都有一名中国监督，由皇帝任命，或由督抚委派。还有一名由总税务司(一个由总理衙门管辖的外国人)选派的外国税务司。直到清朝末年的时候，外国税务司的职责一般只限于估定与核算海关税款，中国监督则根据中央政府的指示负责关税的征收、保管和处分。只是在1911年革命之后，眼见着中国已无力履行偿还贷款、支付赔偿的能力，外国税务司才完全接管了海关税收的管理。

不言而喻，在地方上，知县是租税的征收者及保管者。他受命在其辖区内征收田赋和各项杂税，并将除地方额定开支数额以外的税收上交布政使和粮储道。另外，如同督抚必须向中央政府提交年度收支报告一样，知县也得向省级(确切说是布政使)提交同样的年度报告。还应提到，虽然还有其他机关(海关、厘金局、所、常关等等)分布各地，特别是在商业活动中心，但它们不过是省或中央财政机构在地方的代表，在任何意义上都不属地方政府的一部分。

一般地说，田赋和各项杂税的征收属地方上知县的职责，但有很多例外。第一，在有些省、知府和同级行政单位(直隶州和直隶厅)官员也在其辖区内征收一部分田赋。在满洲和新疆的某些地区没有府以下的行政区划。因此知府自然行使知县的一切职责。第二，在知府衙门所在的城市，知府往往征收某些销售税，例如商税或落地税。第三，太平天国起义以后，各省政府纷纷设立特别机构征收属于杂税一类的新税目，特别是那些收入较为可观的税。最明显的例子是直隶征收的烟酒税，湖南的稻米输出税和广东的赌税。

04

各级政府的财政关系

我们已大略描绘了清朝的财政组织，即可简要地考察各级政府的财政关系了。这就是说，不同层次的政府机构是如何相互协调以便分配从私人征课而得的收入，以满足公共支出的需要。这是每一个国家组织都面临的问题。各国为解决这一问题一般都混合采用如下四种方法：税源划分制、税收共分制、附加税制和补助制。其中最主要的是税源划分制。在这种制度下，主要的税收来源在各级政府间进行分割，每一级政府对某一项或某一类税收具有排他的支配权。例如美国，海关税收专属联邦政府，财产税几乎完全是地方税，一般商品税和机动车执照费一般是州税。税收共分制的办法是：一种税或某种税完全由某一级政府征收，然后将税收根据有关各方的安排分配给各级政府。我们可举两例：美国的遗产税由联邦政府和各省政府分配。附加税制指高层政府除了依其本身所定税率外，为满足低级政府的需要更征收附加税。这种办法在斯堪的那维亚国家中是很普遍的。最后，补助制是美国联邦政府经常采用的办法，高一级政府用这种办法帮助低级政府执行某些计划，或解救其财政危机。清代中国也采取各种办法协调各级政府间的财政关系，但方式颇不相同。

在传统的中国，全国所有的土地在理论上都是属于皇帝的，其逻辑后果就是，所有税收都由皇帝处分。因而各省、地方政府就没有各自的税收来源。早先满足统治者的办法大致是税收共分制和补助制两种方式的混合。首先，地方政府所征的税收分成两部分：一部分称为存留，作为必要的地方开支费用，存留在地方衙门；另一部分叫作起运，上交省政府。通常省一级也是如此处理，一部分留在省里，作为中央政府同意的必要开支，其余由中央政府处分。其次，中央政府也可下令将各省起运部分或全部运送至京师，运送其他省份的称为协饷。协饷类似补助制，它们之间的唯一不同在于，补助制是上级政府直接拨给低级政府，而协饷则是由中央政府命令一省拨款给另一省。

由于各省财政收入的情况极其不同，中央政府在18世纪初建立了一种解款和协款制度。在这种制度下，各省按其富裕程度和财政需要给分为自足的、不足的和有余的三类。一省税收（不包括盐课和常关税收入）刚够应付其军饷和政府机构开支的被列入自足省份（福建、广东、广西），因而无需把税收上交给京师或协济他省。税收远不足以应付本省开支的省份属不足的一类（陕西、甘肃、四川、云南、贵州），它们不但不用向外提交税款，还有权从其他省份得到补助。有余一类包括那些省份（山西、河南、直隶、山东、江西、湖北、湖南、浙江），它们的税收超过开支的要求，因而将剩余的收入上缴京师或协济其他需要的省份。

然而，不管这是解款和协款制度具有何等适应性，人们从一开始就发现它有缺陷，还须采取其他措施。允许留作地方开支的那部分税收不能满足地方政府的需要，这一点我还要在第三章详加讨论。此外，尽管人口增长了，又有通货膨胀，但清初确定的存留额几乎没有变化。地方官员必须要想办法凑钱应付地方政府的活动、维持其属僚的薪饷。既然他们是实际上的征税人，他们就很自然地把征收附加税作为解决地方政府财政问题的最可行的办法，结果征收附加税就成为地方财政的流行办法。

再者，“预算”的不足和固定不变不仅仅是地方的问题，实际上在各级政府中都普遍存在这种现象。地方政府可以把征收附加税作为解决办法，而高级政府机构却认为用规费和摊捐的办法解决问题更为方便。低级政府与高级政府衙门进行公事往来必须交各种规费，比如饭食银或解费，以供维持上级官署各种支用，这已形成习惯。为了应付“预算”中未包括或未完全包括的各项开支，各省政府经常要求地方官员提供经常的或特别的捐款。由于这种“捐款”是省政府强派给地方政府的，其数额也由省政府决定，因此叫做摊捐。这种规费和摊捐只不过是低级政府为了协助高级政府衙门支应各项开支的一种手段而已。简言之，这是一种反方向的补助制。

在清末的几十年中，清政府越来越依靠附加制和补助制这两种办法，以解决财政上的困难。因为接二两三的军事上的惨重失败，使得中央政府的各项开支，诸如外债利息、赔款、国防费用等等，都急剧增加。由于不能用例行上缴京师的收入履行这些义务，清政府命令各省政府摊缴“合理”数额，以便度过危机。义和团运动以后，各省都兴起了现代化运动，例如修筑铁路、兴办现代学校、建立现代警察部队，在在需要巨额资金。那么，省政府是如何筹集款项，一方面支应北京朝廷分派的摊款，同时在各省兴办这些新兴事业呢？除其他办法外，增加田赋附加税，提高盐价是最常采用的办法。换句话说，在清末，附加制和反方向的补助制在协调各级政府间财政关系方面扮着最重要的角色。

作者：王业键
来源：王业键著、高风等译：《清代田赋刍论（1750-1911）》第一章，人民出版社2008年版。注释从略。