本文第一作者吴佩林教授

清代政书没有实授知县任期的直接记载，现有的三年之说主要受外官大计和历俸制度的影响，针对的也是实授官，署理、代理知县的任期则为研究者所忽略。据多种文献的互证互补可知，清代四川南部县共有167任、155位知县，官衔分实授、署任和代理三种，能确定官衔的145任知县中，实授52任，署任80任，代理13任。在能确定任期的109任知县中，实授知县平均任期最长，为2.4年；署任知县任数最多，平均任期只有0.9年；代理知县的平均任期为1.5月。官员迁调、差委、丁忧、患病、议降议革是影响实授知县任期的主要原因。署任知县的平均任期与署理为期一年、督抚的随意调署以及任内遇有委署别缺、战死、病故及革职等情况密切相关。

清代；知县；任期；四川南部县

清朝知县之任期，习惯上以三年为一任，学界已有研究借助方志系统考察后认为其任期普遍未达到三年。另有一些学者的个案研究结论类似，如王志英考证出袁枚七年共任四县县令的事实，其中溧水县令一个月，江浦县令半年，沭阳令两年，江宁令四年。据陶希圣回忆，其父亲陶炯照的任期更短，“光绪三十年署夏邑知县，光绪三十二、三十三年署新野县，三十四年署安阳县，宣统元年、二年署叶县，三年署洛阳知县”。这些研究对于明了知县任期有重要贡献，但仍有遗憾。一是因为部分地方志对知县的记载过于简略，甚至多有错漏，以这些史料为依据，结论不足以令人信服。二是清代知县分实授、署任或代理三种类型，但既有研究者在计算任期时多不加区分，导致结论过于笼统，并不能反映实际状况。不仅如此，就知县任期而言，还有诸多问题需要进一步追问：清代知县的任期究竟规定为几年？一地知县的数据往往残缺，其任期如何能够统计得出来？是哪些因素影响或左右着知县的任期？任期的长短对地方治理有何影响？时人对任期有何议论与改革？笔者以为，对这些问题的探讨，不仅有助于了解清代州县任官制度的多重特性，还能认知清代官僚体制的运作实态与困境。前人的研究之所以没有很好的回答这些问题，其根本原因在于“文献不足征”。欲解决这些问题，系统利用那些保存完整且历时久远的州县档案、到当地进行田野考察是有效的解决途径。基于此，本文以《南部档案》为主要史料，并藉《清代缙绅录集成》（以下简称《缙绅录》）、《申报》、地方志、官箴书、笔记等文献和田野考察所得，从四川南部县出发，集中探讨知县的任期年限问题，希冀能在既有研究的基础上有进一步的推进。

吴佩林等编《地方档案与文献研究》

一、所谓知县“三年一任”说

民国以来的一些学者习惯认为清代知县的任期为“三年一任”。民国时期黄超云，“清代知县阅俸五年以上，始许提升，三年以上，始许题调，可见县官仍以三年为一任。”现代学者也这样认为，如李国祁，“清代基层地方官的任期由于大计的关系，在理论上是规定三年一任，并可无限制的连任”；王笛，“清代对地方官三年一考核，视其称职与否分别去留。任期三年，一般不连任”；张研，“地方官理论上1任3年”；谢国兴，“照理论上讲，地方官一任为三年”；史玉华，“知县一般三年一任”；吴吉远，“州县官一般均三年一任”；吴仁安，“州县官每一任为期三年，而每三年举行一次考绩”；刘鹏九，“清代县官实行限任制，三年为一个俸期，亦即三年一任”。至于“三年一任”依据何在，他们均一笔带过，没做考证。

考诸史料，清代政书并没有知县任期为三年的明确记载，有关清代知县任期的记载主要有两类。

（一）对外官的三年考核制度。在清朝，其考绩之法分为三类，“在内曰京察，在外曰大计，各以三年为期；武职曰军政，以五年为期”。知县作为外官，考绩为大计，时间为三年。考核时由督抚填注考语，以“守、才、政、年”四格评等级，卓异者优叙推升，以“贪、酷、罢软无为、不谨、年老、有疾、浮躁、才力不及”八法处分官员，其他为平等。知县根据以上考核或迁调、或留任、或降革。

清代政书《皇朝文献通考》

（二）论俸升转的任官制度。清朝很重视历俸之制，知县历俸一般为三年。康熙元年（1662）六月上谕“内外大小官员，历俸三年考满，视其称职与否，即可分别去留，以示劝惩”。朝廷推行历俸制度，一是希望官员久任，以期俾意地方治理；二是奖励官员劳绩。因此对于知县应升之缺，有“必于本任内历俸三年以上，方准拣选题升”的规定，且历俸未满者，不得获得大计卓异。后来由于仕途肿胀，为了照顾俸深官员，实行“三年准调”“五年准升”的升转制度。乾隆十三年（1748）议准“守令各员内，凡有应题员阙，必本任内阅俸五年以上，方准题升。应调员阙，必本任内阅俸三年以上，方准题调”。

可能正是基于上述原因，以及受民国时期县长任期为三年的政策的影响，他们认为清代州县官的任期一般为三年。但笔者认为上述史实推不出三年任期说，清代政书也没有知县任期为三年的直接记载。况且既有研究所认为的“三年一任说”针对的也仅是实授官，署任官与代理官的任期并非三年所能涵盖。

至于署任官任期年限，有明确的史料记载。雍正十二年（1734）议准，命往试用道府以下、州县以上，署职各官，衔大缺小、衔缺相当者，试用一年。衔小缺大者，试用二年。果能称职，该督抚将差委效力、署印实在政绩序入本内，保题实授。雍正十三年议准，河道总督简选谙练河务者，遇有员缺简选，题请委署，待一年后，经过三汛，果能胜任，恭请实授。光绪二年（1876），湖南巡抚王文韶（1830—1908）《请变通委署州县章程疏》言及“查州县署事，一年期满，各省沿为故事”。可见署任知县一年任期有制度的规定。

王文韶

二、清代南部县知县的任期

清代南部县知县的任期如何呢？以往无现存的系统数据。笔者根据《南部档案》《道光南部县志》《同治增修南部县志》《南部县乡土志》《南部县志》《缙绅录》《申报》、南部县的田野资料及相关地方志等文献逐条考证，整理出相关数据。

根据统计，到目前为止能确认的清代南部县知县有167任155位。有些多次任南部县知县，其中游际泰在三个不同时间段任知县，计三次；王锡书、凌梦曾、李元奋、和德、牛三纲、陈闲、杜桂林、李锷、王瑞庆、袁用宾等十人两任南部令，计两次。清代南部县的知县分实授、署任和代理三种类型。署任和代理通常会在署衔中标明“署”或“代理”等字样，较易确定其类型。判断为“实授”的依据主要有三：（1）地方志的记载。方志关于知县类型的记载有署任和非署任之别，记载为署任的可以排除。但需要留意的是方志的记载并非都准确，所以仍需核查。方志记载的知县履历有表述为“除南部县”的，可归入实授知县。方志透漏的官员任职情况，前后任职在不同省份的可能为实授；前后任职在同一省份的，署理的可能性较大。另外方志记载的多为实授知县，而对署理知县常忽略不计，所以，方志没有记载的知县，其署理的可能性较大。（2）《南部档案》的记载。署衔中有“特授南部县正堂”的，可断为实授。（3）《缙绅录》的记载。《缙绅录》收录的原则上是实授知县。在能确定官衔的145任知县中，实授52任，署任80任，代理13任，署任的任数最多，占已确定任数的55%。表1为清代南部县实授、署理、代理的人数统计表。

根据表1的统计，我们可以知道，乾隆朝以后，历朝署任人数多于实授人数。代理知县除光绪朝较多外，其他各朝或很少，或没有。

《清代四川南部县衙门档案》

实授、署任和代理知县的任期差别如何？见表2统计。

由上可知，能确定任期的有109任，实授、署任和代理知县的任期差别较大。

（一）实授知县的平均任期为2.4年。在3年以下的有21人（不及1年的7人，1—2年的9人，2—3年的5人），3年以上的有14人，可以说实授知县在任不及规定3年的占大部分。

（二）署任知县任期平均任期为0.9年。不及1年的23人，1—2年的38人，2年以上的2人。

（三）代理知县的任期平均任期为1.5个月。由于人数较少，任期较短，在南部县知县群体中不占重要影响。

三、《缙绅录》关于南部县知县任期的记载及存在的问题

《缙绅录》记载了关于南部县知县的任职情况。对比《南部档案》和《缙绅录》的记载可以看出，不同的资料来源记录的情况不完全一致，《缙绅录》取之于中央谕令，没有完全反映一地的动态变化，而《南部档案》记录的是本地在当时发生的情况，它在史料上的精准度会高于《缙绅录》。通过对多种数据的对比与考证，《缙绅录》关于南部县知县的记载存在如下问题：

第一，时间不完整

《缙绅录》记载的首任南部县知县为乾隆朝伍泽概，而伍泽概为南部县第29任知县。换句话说，前28任知县在《缙绅录》中无记录。

第二，类型上不全面

《缙绅录》记载的除赵秉仁为署任知县外，其他均只收录了实授知县。不仅如此，实授知县的记载也不完整，伍泽概以后，冯巨钦、陈澜、李元奋、徐淳瑞、屠春林等5位实授知县就无记载。

《清代缙绅录集成》

第三，知县上任、离任时间记载有误

（一）有些部选官还在上任途中，而《缙绅录》的记载却是已经在任。如庆泰，他于同治三年（1864）十二月补，同治四年夏的《缙绅录》记录在任，而《南部档案》记载的却是其为同治四年十二月十六日到任，这年四月是黄起元署理知县。又如袁用宾，他于光绪十八年二月选，光绪十八年秋的《缙绅录》记载在任，但事实上的到任时间为光绪十八年十二月十五日。再如王廷赞，他于光绪二十九年四月补，仅仅过两个月《缙绅录》就有他在任南部知县的记载。而事实上根据《南部档案》的移交清册，他上任的时间是当年的十月四日，也就是在“补”的6个月之后，而非2个月之后。

（二）有的实授知县已离任，而《缙绅录》仍记载其在任。如《缙绅录》记载史亦杰于光绪二十六年春至二十八年冬在任上，而《南部档案》等数据记载，他于光绪二十六年九月初八日到任，至二十七年十月卸任，回籍养病。二十七年十月至二十八年六月实为邓元署任，二十八年六月至二十九年十月实为张景旭署理。

《大清缙绅全书》

王廷赞也是一样，《缙绅录》记载其于光绪二十九年夏至三十三年春在任上，而《南部档案》等则记载他于光绪二十九年十月初四日到任，三十二年二月二十二日交卸。光绪三十二年二月二十二日至光绪三十二年十月十六日由宝震署理，光绪三十二年十月十六日至三十三年十二月初四日由章仪庆署理。

（三）被选为南部县知县，但没有赴任，而《缙绅录》记载他们为南部知县。这类情况有曾先烈、饶子焕、许月华3人。曾先烈于嘉庆五年（1800）六月被选为南部知县，嘉庆五年（1800）冬至嘉庆九年春的《缙绅录》将其记载为南部知县。而根据相关记载，他并没有在南部县任上，此一时段上任的有以下几位：乔维新，于嘉庆五年二月至六年三月署南部县；杨浩，于嘉庆六年三月至嘉庆七年三月署任；周起瑶，于嘉庆七年三月至八年六月十七日在任；牛三纲，于八年六月十八日至九年四月十一日署任。

王廷赞

四、知县任期因何而变化

前面的研究已说明知县三年的任期说并不周延，实授、署任、代理三者之间差异也非常大。代理知县因其“代理”的特点，我们较易理解他们任期为何不长。本节主要就实授和署任任期的变化原因做一分析。

（一）实授知县

南部县实授知县平均任期为2.4年，任期不超过三年的有21人，占了大部分。之所以如此，原因有以下几种：

第一，任内迁调他职。如张宗瀛，他于光绪七年七月二十七日到任，在光绪十年二月调管懋功屯务，在任2年7个月。

第二，中途办差。清代知县有很多临时性的差委，需要中途离职。如知县凌梦曾、王锡书、李元奋、游际泰、陈闲、袁用宾等6人均是由于中途办差，差竣回任。

就任期而言，陈闲于嘉庆九年七月二十七日到任，嘉庆十一年六月被差委运铜，首次任期为1年10个月。袁用宾第一任于光绪十八年十二月到任，二十年六月调办文阁，任期为1年6个月。凌梦曾的第二任于乾隆四十一年五月初四日回任，至陈联拔于乾隆四十一年十一月接署，任期仅5个月。

第三，官员丁忧、患病或终养离任。清代规定官员丁忧必须回籍守制，南部县共有罗凤罔、颜钟运、张贤符、袁用宾等4位知县在任闻讣丁忧，其任期分别为2年3个月、5个月、2个月、4年8个月，其中只有袁用宾的任期超过了规定的三年。王瑞庆、史亦杰、王廷赞等3位知县患病离任，其任期分别为3年、8个月、2年4个月，史亦杰和王廷赞的任期不及3年。李汝霖刚到任即病故，在任仅1个月。李葆芳于光绪十年十一月二十九日到任，至光绪十二年九月初九日交卸，在任1年9个月后终养。

第四，官员离职处分。一些实授官由于触犯规条，不到三年便被革职。朝廷也担心这些官员知道要受处罚，趁机作恶，因此采取措施缩短他们从被弹劾到离职的时间。乾隆帝指责这些官员“既昏惰无能，多留一日即误一日之事，理应即令离任，另委贤员速为整顿，方于地方有益。”这样，清代规定一经弹劾，就可摘印，命其离职，在任时间也就缩短了。

（二）署任官

关于清代署任官的任用，笔者认为署理不只是一种临时代理，署理的用法多种多样，署理不但出现在两任官员交替和官员任内的临时出缺中，而且在选拔优秀人才、新设置的州县、督抚对州县官的调动、世袭职位接替和奉赠忠烈等方面也得到了广泛运用。署任知县的任命、作用、运用与实授有一定的差异，平均任期仅为0.9年，那么影响署任知县的任期因素有哪些呢？

首先，与清代规定署任官的任期为一年有关。南部县有25任署县的任期约为1年，大部分署任知县的任期在1年左右，整个署任知县的平均任期为0.9年，与1年相近，可见署任1年任期的规定对署县任期的影响之大。地方督抚基于私利，通常会变向利用此规定，将署任1年的官员委署别缺，其遗缺又令人署理。而且清代的试职制度规定试职期为1年，先令署理，1年之后实授。而南部县很少出现先署理再实授的情况。署任知县任期超过两年的只有两任。因此，地方督抚变向的利用署任一年期限的规定使得绝大多数署县的任期在1年左右。

本文部分资料来源于《申报》（1872年4月30日创刊）

其次，署任期内遇有委署别缺、战死、病故及革职等情况，缩短了任期。如张起洙，他于乾隆三十一年十月到任，在乾隆三十二年春调署蒲江令，署任5个月。署县邓元鏸于光绪二十七年十月初三日到任，至光绪二十八年六月十九日回省，署任8个月即调职。署县王赞武于嘉庆五年二月剿匪战死于富村驿，署任2年4月。署县卢于光绪十四年十月初十日到任，至光绪十五年六月二十日病故，署任8个月。署县宝震于光绪三十二年二月二十二日接署南部令，于同年十月六日因剿匪不力撤任，署任仅8个月。

最后，官僚体制运作的复杂性及出缺的突然性，导致署任官的更调频繁。知县颜钟运于光绪五年四月初九日丁忧离任，黄际飞于四月初十起署理南部县正堂，至五月二十六日交卸，署任仅40天，体现了出缺的补署无序。知县李汝霖在光绪十四年正月二十四日病故后，代理县朱令于二月初一日起至二月十五日交卸，仅代理半月。大挑县解令于二月二十六日到三月十五日代理南部令仅20天，署县王世钧则从三月十五日到任，至十月初十日交卸，署理了7个月。短短8个月，换了三任县令，可见署理任期的复杂性。而督抚善意的优瘠区调剂和恶意的随意调署则加剧了署任官任期的短暂与混乱。

邓元鏸书法联

五、时人对州县官员任期的认识与讨论

就吏治而言，知县任期的长短对一地的影响甚大，任期长则有利于知县熟悉民情、推行政务。嘉庆二年福建布政使汪志伊（1743—1818）也认为“郡守县令当久于其任，以历俸三年始，准调繁，宜其吏习民安，以收绩效”。著名维新派人士麦孟华（1875—1915）认为为官久任有利于社会治理，“一曰久任，安其土地，习其人民，谙其风俗，扰其人情，察其好恶，辨其土宜，衡其利害，规划有年，然后可举一事”。

而且，不同的任用方式会直接影响他们对地方社会的治理，署任官相较于实授官则不利于地方政务的推行。有些署任官对地方不负责任，随意搜刮，遇事推诿。署任官的任期短、威望不够，导致胥吏调动不灵，也不利于知县治理。在清末社会转型时期，时人对州县任期短、调署无措的现象进行了尖锐的批判。光绪三十一年十二月二十七日政务处奏疏指出了州县官更调频繁、任期短暂的情况，“查州县通计不及一年者，或十之三四成，或十之四五成，且有至十成以上者。至于实缺人员，亦复纷纷更调”。黄遵宪（1848—1905）也批评了此种状况，“今制州县各官员多缺少，朝令附郭，夕治边地，或升或迁或调或降或调剂或署理或代理或兼摄，甫知其利，甫知其弊。尚有所作为，而舍此，而他去矣”。晚清英国驻华公使威妥玛（1818—1895）认为中国内患未平的原因在于“中国大臣实有认真出力者，然而良臣不能处处皆是，而且不能久任地方，常往别处调用，而有人补其缺，未必尽一样出力认真”。张之洞（1837—1909）也指出了官员更调频繁，苛索扰民，“调停委署，官无久任，苛派差徭，逼勒强输，民无上富，十室九空”。

针对知县任期短暂、频繁更调的弊端，解决方案大多认为官员宜久任。政务处就提出“嗣后，各省督抚务须慎简，庶僚畀之久任，庶贤者得所藉手，而不才者亦无可滥竽矣”的意见。贺长龄（1785—1848）则主张改进优脊缺调剂，他批评了优脊缺的更调，认为此种调剂不仅使优缺者亟图牟利，脊缺者无心任事，而且促使胥吏不听指令，刺激匪徒肆行无忌。同时导致钻营、腐败之风更甚。因此贺长龄要求变更这种做法，对脊缺的认真办事官员，任满两年再调剂，其他官员三年任满后再调整。还有一些官员基于各州县的苦乐不均，养廉银也不足以应付差费需索，从均定公费着手对脊区给以照顾，以使官员久任。刘坤一（1830—1902）和张之洞（1837—1909）奏疏提出“各省体察本省情形，省州县繁费，禁上司需索。其办公不敷者，拟为拨给职田一法，仿行边城养廉田制”。四川总督赵尔巽（1844—1927）则改革四川州县经费制度，他奏议：“拟定分最繁要、繁要、繁缺、中缺、简缺为五等，共需银九十二万六千两，由藩库按季从税契项支给。提解平余、夫马等费作为凑拨公费之用，不再向州县摊捐。最繁要每缺每年公费银一万二千两，另加八千两。繁要每缺每年公费银一万两，繁缺每年公费银七千两，中缺每年公费银五千两，简缺每年公费银四千两。”用改革州县经费的角度来从制度上使官吏久任。

有研究者认为，晚清州县官任职制度紊乱的深层矛盾在于“人治”与“法治”的无法协调，官僚队伍恶性膨胀不可避免以及良性政治不能见容于恶劣社会环境等因素。也正是由于这些原因，上述措施虽然能在一定程度上扭转了知县任期短、调署无措的弊端，但不可能从根本上解决问题。这种情况不仅在清末未有改观，而且延续到民国。黄超云根据福建统计年鉴，认为福建省民国二十三年（1934）至民国三十三年期间，一年内一县更动两三次县长的甚多，如二十八年一县更动两次的共九县，更动三次的共二县；二十七年一县更动两次的共十一县，更动三次的一县；三十年，一县更动两次的共十一县，更动三次的四县。平均计算，一任县长仅一年有余，而每年全省有过半数县份更动县长。河南省自民国十九年十月起自二十二年八月这三年间（民国20年下期，民国21年上期按110县计算，余均按111县），每任知县的平均任期为8个月又21天。根据广东番禺县二十四年来历任县长任期久暂统计表的分析，自1911年9月21日至1935年5月22日共有40任县长，平均任期为7.4月。这些都说明民国时期的县官任期更为短暂与杂乱。

结语

时下，利用大数据研究历史已是大势所趋，人心所向，但我们需要特别清醒的是，要想得到正确的结论必有赖于基础数据的准确。如果基础数据不完整、有错漏，终会功亏一篑。学界以往关于清代知县任期的研究存在研究资料利用不当、统计方法不科学的问题，结论多有不实之处。在资料方面，前人研究主要根据地方志，但地方志对知县上任时间的记载过于简略，多有错漏，而且对知县离任时间无记载。有些知县会不止一次在同一地任职，在地方志通常只有一次记录。在研究方法上的问题更大：首先，既有研究一般是用“记录县官的首尾时间差/县官数量”获得任期时间，或用第一个与最后一个的任职时间差做数字推理。这种做法风险极大，因为知县的数量一旦有问题，或换届之际新任知县久不莅任，整个结论便不能成立；其次，对每一任知县的任期没有进行缜密考证，也不可能推断出知县平均任期的正确数据；第三，既有研究忽略了对署任和代理知县的考察。实际上，清代知县分为实授、署任和代理三种类型，实授和署任在任命、任期、运用和作用等方面存在重大差别，但前人在统计任期时，不按类型区分，笼统的将所有知县的任期按实授知县来处理。欲克服这些问题，首先要做的是厘清一地知县的实际数量，确定个体知县的任期。在数据上除了利用缙绅录、地方志一类的数据外，更要充分利用历时久远而且相对完整的州县档案，甚至包括民间文献。

清代政书没有关于实授知县任期的直接记载，现有的三年之说主要受外官大计和历俸制度的影响所致，针对的也是实授官。署理知县的任期规定为一年，这一点为相关研究者所忽略。通过对四川南部县知县的个案研究，我们可以得出如下结论：（一）署任和代理知县也是知县群体中的重要组成部分。清代南部县167任知县中，有11人两次或三次在不同时间段任南部令，因此有155人任南部知县。在能确定任期类型的145任知县中，实授52任，署任80任，代理13任，署任的任数最多，占已确定任数的55%。（二）实授、署任、代理知县在任期上存在重大差别。实授知县的平均任期最长，为2.4年，大多不超过3年。署任知县平均任期为0.9年。代理知县的任数较少，任期也短，平均为1.5个月。（三）清代政书没有关于实授知县任期的直接记载，现有的三年之说主要受外官大计和历俸制度的影响所致，针对的也是实授官而不是所有知县。清代四川南部县的大部分实授知县的任期没有达到三年，除了官僚体制运作的复杂外，官员迁调、差委、丁忧、患病及议降议革也有一定的影响。署任知县的平均任期之所以仅为0.9年，一年的任期规定及督抚的调署是其主要原因，此外，任内遇有委署别缺、战死、病故及革职等情况也会缩短其任期。

一言以蔽之，清代知县三年任期说并不成立。