20世纪初期，帝国主义列强加紧侵略中国，西藏地区成为英国、沙俄争夺的重点，使西南边疆的危机不断加深。尤其是英国，它先是发动了第二次侵藏战争，迫使中国签订不平等条约，后又乘辛亥革命之机妄图把西藏从中国分裂出去，继而妄想利用西姆拉会议实现这一阴谋。英国的入侵激起了中国人民的抗争，西藏地区的爱国军民在全国人民支持下奋起抗敌，江孜抗英就是其中著名的战役，内地的有识之士也纷纷呼吁筹边卫国。

    此时，清末民初的中央政府制定了哪些政策呢？为守土固边，清政府和北京民国政府也被迫制定相关政策，改变西藏的行政管理体制、建立行省即为主要内容之一，这也成为西藏地方与中央政府都颇为关心、影响西藏与中央关系的重要问题。对于这一问题，有关论著在论述清末西藏新政、西姆拉会议等问题时有所涉及¹，但对这一问题是如何演变的，英国是如何干预的，中国中央政府的反应如何，以及对后来的西藏治理与反分裂斗争有何影响，有待于作进一步的研究。本文拟根据档案、文献，简述其演变过程及原因，总结其经验教训，以就教于方家。

    一

    随着英国、沙俄两国对中国西藏侵略的加深，特别是1888年英国侵藏战争后，西南边疆出现严重危机。西藏地区的爱国军民坚决抵抗外来侵略，内地人民给予大力支持，姚莹、王锡祺等爱国知识分子还提出西藏改建行省等建议。²之所以提出西藏建省，主要是因为在英俄争夺加剧的形势下，清前期形成的西藏行政管理体制本身暴露出某些弱点。这一体制是在1793年，以《钦定西藏善后章程二十九条》的法律形式最后确立的，其主要特点是强调驻藏大臣、帮办大臣的作用，治藏的效果很大程度上取决于他们的个人素质，看他们能否处理好与西藏僧俗上层势力的关系。清前期，松筠、和琳等驻藏期间妥善处理与班禅、达赖等的关系，在守土平叛、安抚民众等方面发挥了积极作用。鸦片战争后，驻藏大臣、帮办大臣多为平庸无能或被贬失意之人，政绩平平，甚至有人卖官鬻差、大肆勒索，而少数贤能的官员如文硕还因抗英被免职，这就降低了驻藏官员的威信。而且，清政府的妥协投降政策引起西藏地方政教上层的不满，他们与驻藏大臣的关系也不断恶化，通过“春都”（民众大会）影响噶厦，驻藏大臣对藏事的影响有逐步减弱之势。1895年，清政府曾在西藏设立“洋务局”，使这一体制发生了局部变化，但仍无法抵消“春都”的影响。

    20 世纪初，英国又发动第二次侵藏战争，侵略军攻占拉萨，逼签《拉萨条约》和《中英续订藏印条约》，这又加剧了西藏地方上层对清政府的不满，以十三世达赖为首的地方集团表现出“亲俄”倾向，使形势更加复杂。在这种形势下，中央驻藏官员权威的弱化就意味着对西藏管理的松弛，严重影响中央政令的贯彻、实施，无疑对边疆稳定、国家安全产生了严重影响。再加上新疆、台湾、黑龙江、吉林、奉天已经先后设立行省，建省成为清政府巩固边疆的重要措施，对清前期形成的西藏行政管理体制进行变革，同内地一样设立行省，由中央直接派官员管理西藏的呼声也就不断高涨。

    对于西藏是否设立行省，朝野上下都颇为关注，1907年前后还引发了建省与否的争论。在民间，许多爱国知识分子以筹边为主旨，出版了多种著作，并在《东方杂志》、《广益丛报》等报刊上发表文章，指出西藏地区之所以出现了严重的危机，是因为未建行省造成的，主张与新疆、台湾、东北三省一样改建行省，以扭转局势、固边守土。一些报刊就反映了这种呼声，如1906年3月的《东方杂志》第3 卷第2期刊登了《拟改设西藏行省策》。当然，有人对此也提出异议，如1904年12月的《东方杂志》第1卷第11期就刊登了题为《西藏不能设行省》的文章，认为西藏不宜改建行省。

    在清廷内部，对于西藏是否建省也存在着分歧与争论。1906年，清政府派张荫棠入藏查办藏事，又任命赵尔丰为川滇边务大臣。张荫棠入藏后弹劾有泰等官吏，整顿吏治，还提出一系列筹藏建议，其中就涉及改革行政管理体制，包括仿照英国治理印度殖民地的模式，实行藩王制，“优渥达赖、班禅，恢复藏王体制，以汉官监之”，特派亲贵大臣为“西藏行部大臣”，设会办大臣统管全藏事务，下设参赞、参议等掌管农、工、商、矿等局事务，亚东、江孜等地设立道府同知“督率番官，治理地方，兼办巡警裁判”。³清政府最初认可了他的变革计划，但1907年5月又把他调离西藏，除设立交涉、督练等局使西藏行政管理体制发生一定变化外，其改革官制计划事实上未能实施。

     1907年5月，两广总督岑春煊上奏清廷，提出了一个系统的筹边方案，包括改革官制、设省、边防、办学等，其核心就是在北部蒙古族地区设立热河、开平、绥远三省，西南的川滇边区、西藏设立川西省、西藏省，将原来的都统、将军、大臣改为巡抚。⁴清廷把这一奏折发给徐世昌、锡良、联豫等，后又把左绍佐请设西北行省的奏折下发，让他们发表意见。对此，时任驻藏大臣的联豫在1907年12月呈递奏折，认为内、外蒙古地区可以设立行省，但西藏情况不同，近几十年间达赖等与驻藏的“汉官”矛盾加剧，何况当时“英兵未退”，形势不容乐观；驻藏大臣“权位原与督、抚相等”，只因“道远势孤，威权日替”，既然“时事至于今日”，应“求实事，不在虚名”，如果驻藏大臣忽然改为总督、巡抚，只能“徒启番人之疑惑，而于事实无益”，所以他主张从长远看“自非改设行省不可，万无疑义”，但当时不宜骤然变革，又不必改大臣为督、抚，而应通过训练新军、设理事官等“密为筹划”，作为将来“改设行省之改本”，待水道渠成时再改为行省。⁵

    对于联豫的意见，清廷最初并不赞同，这从人事变动上就有所反映。1908年3月清廷任命赵尔丰为驻藏大臣，仍兼任川滇边务大臣，同时又任命他哥哥赵尔巽为四川总督，目的就是让他在四川支持下，对西藏的“练兵、兴学、务农、开矿，讲求实业，利便交通，以及添置官吏，整饬庶政诸大端，均应及时规划，期于日益修明”。⁶这无疑表明清政府改革西藏事务的决心，并希望赵尔丰能统筹安排川滇边区和西藏事务，以强硬手段扭转西南边疆的危急形势。但是，由于赵尔丰在川滇边区严厉镇压土司，以强硬手段推行“改土归流”，西藏僧俗上层人士极感恐慌，上奏清廷要求免去其驻藏大臣之职。在这种情况下，1909年初清廷不得不解除其驻藏大臣职务，放弃了最初的设想。

    待到1910年，川军入藏后联豫与西藏地方势力矛盾激化，十三世达赖出走印度，西藏形势更为紧张。清廷虽然下令革除达赖名号，但又谕令川、藏官员，重提“齐其政不易其宜，明其教而不变其俗”的政策，强调“目下重在整顿不重在改革”。此时，曾任驻藏帮办大臣的温宗尧上奏清廷，分析了当时西藏地区的内外形势，认为英、俄各自为“防闲”而有所忌惮，主张应乘机“整理西藏之内政，恢复在藏之主权”，但在策略上要“分别表里，善为操纵”，“不必遽改西藏之地为行省，而不可不以治行省之道而治之”。⁷至此，清政府也改变了政策，即在西藏则支持联豫的变革计划，采取渐进的策略，表面上不设行省，事实上又以治行省之道治之；在川滇边区“改土归流”，为设省作准备，为西藏作后援。

    清政府之所以这样做，除了担心西藏地方势力的反对外，还对英国的干预有所顾虑。如联豫在谈到不宜设省时，就提到了“英兵未退”。而英国侵略者贝尔则得意地记载为1910年达赖出逃后，中国对英国承诺“无意改变西藏之行政，更无意改为中国行省”，而且他和其他帝国主义分子认为这是一大好机会，积极要求英国政府趁机干预。⁸英国政府虽然声称“无意干预西藏内政” ⁹，但又把达赖及其随从留在印度，以各种手段加紧拉拢，还要求清政府遵守相关不平等的条约，以保证英国在西藏的既得利益。清政府对此非常担心，对英国表示中国仍然遵守各个条约，并承诺“维持地方安靖，不改西藏旧状”。¹⁰

    联豫驻藏期间，特别是1907年后大力推行新政，包括创办《西藏白话报》、印书局和兴办学堂，设立督练公所和巡警总局等等。行政管理体制的变革也是“新政”中的重要内容，包括裁撤驻藏帮办大臣，设立两名参赞，分别驻扎后藏、前藏，辅助驻藏大臣管理西藏事务；设立治事议事厅，设立幕职分科办事；在基层地方设立多名委员，驻曲水、哈拉乌苏、江达、山南、硕般多委员，藏东地区和三十九族地方也各设委员1名。这些措施的目的是从达赖和西藏噶厦“收回政权”，强化对基层地方政务的管理，并仿照内地总督、巡抚衙门的体制，把权力集中到驻藏大臣手中，实施其“以治行省之道”治西藏的计划。

    二

    1912年1月1日，中华民国在南京宣告成立，临时大总统孙中山庄严宣布：“国家之本，在于人民，合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏族回为一人，是曰民族之统一”；武昌起义后各省“独立”，“对于清廷为脱离，对于各省为联合，蒙古、西藏意亦如此……是曰领土之统一”。¹¹3月，具有宪法性质的《中华民国临时约法》颁布，其中明确规定中华民国的领土“为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海”。¹²上述宣言和约法表明，中华民国取代清王朝后，西藏是统一多民族共和国领土不可分割的一部分，藏族是这个多民族国家的重要成员；南京临时政府作为当时的中央政府，认为西藏与内外蒙古、青海都不同于“二十二行省”，又是国家主权管辖下的特殊行政区。

    1912年4月，临时政府迁都北京，袁世凯就任临时大总统，4月22日发布命令，重申“现在五族共和，凡蒙、藏、回疆等各地方，同为我中华民国领土”，中央政府将对这些地区“统筹规画，以谋内政之统一，而冀民族之大同”，视这些地区“与内地各省平等，将来各该地方一切政治，俱属内务行政范围”，原理藩院（部）的事务“归并内务部接管，其隶于各部之事，仍归划各部管理”；“在地方制度未经划一规定以前”，这些地区“应办事宜，均各仍照向例办理”。¹³这一命令强调“蒙、藏、回疆”与“内地各省平等”，这些地区原属前清理藩院（部）的事务由内务部接管，原属其他部门的事务仍由各部管理。这里强调“地方制度未经划一规定以前”，各地的“应办事宜”仍照惯例办理，既有沿习旧例、稳定局势的用意，也为以后可能出现的“地方制度划一规定”留下余地，对《临时约法》的规定作了有限度的、灵活性的变通。

    这年5月，民国政府任命钟颖为西藏办事长官，7月设立了蒙藏事务局管理蒙古、西藏地区事务。同时，因为辛亥革命后西藏混乱局势，驻藏川军与西藏贵族官员组织的武装发生对抗，英国乘机挑拨，联豫等前清官员与川军被驱逐出藏，北京民国政府在全国人民特别是川鄂滇贵各界的压力下，命令川、滇两省派军西进，进抵太昭（江达），从而稳定了原川边地区的局势，并为进军西藏做好了准备。这都极大地鼓舞了包括西藏人民在内的爱国人民的斗志，舆论界、知识界和一些地方政要都表现出极大的热情，《东方杂志》、《申报》等也不断刊载藏事交涉、西藏建省的相关报道、消息，如《申报》1912年4月13日报道说临时大总统袁世凯对“西藏设治一举甚为注意”，“拟临时政府任内，会同参议院将此问题议定办法，改为行省”，而且“将此事作为国会第一议案决议实行，以固屏蔽而重版图”。¹⁴4月14日，《申报》又称：“总统府集议治藏政策”，包括“请达赖喇嘛速回拉萨”、“保护藏地英商”和“改设行省”等六项。而后，《申报》又有相关报道，如在5月22 日报道说陆征祥奉命赴英，就“英兵入藏”、“西藏改建行省”与恢复达赖教权诸事进行交涉。¹⁵这些有关西藏建省的报道并非空穴来风，因为当时连国会中也有人提出了此类主张，如1912年5月8日，参议院在讨论是否设立蒙藏事务局时，有的议员就表示，为管理蒙藏地区事务，固然应在中央设立专门的蒙藏事务局，但“蒙藏尤宜速设行省，以期划一”。¹⁶

    十三世达赖对于局势的变动更为关心，在印度主动派代表前往北京联系，希望恢复名号，表明了恢复西藏地方与中央联系的积极意向。中央政府在1912年10月恢复达赖“诚顺赞化西天大善自在佛”名号，1913年4月任命陆兴祺为“护理驻藏办事长官”，同时加封九世班禅“致忠阐化”的名号，这年春选举议员选出顿柱罗布、阿旺根敦等40名国会众参两院正式和候补议员。5月25日，民国政府还针对西藏地方提出的与邻近省份划界的要求发布命令，强调“所有川边区域，应守前清末年界限”，要求川边军队“所驻勿过江达以西”。¹⁷6月2日又通知达赖，强调昌都等地“自前清末年已划定为川边区域”，“民国承受前清领土，不能变更”，要求“所有藏、川军，嗣后均应恪守现驻守地点”，以免误会和冲突。¹⁸这都表明，民国中央政府与西藏地方恢复了联系，中央政府希望维持清末以来的川、藏行政管辖区域，以稳定西南边陲形势，为西藏问题的政治解决创造条件。

    对于中国军队的西征和西藏地方与中央政府关系的恢复，英帝国主义极为担心，尤其害怕会打破它控制西藏、分裂中国的计划。为此，英国同时采取多方面的行动，一方面拉拢西藏上层势力，鼓动、支持西藏地方的亲英势力进行分裂祖国的活动。在英国支持下，亲英势力把驻藏清军逐出藏，又把前清驻藏大臣联豫、民国政府任命的西藏办事长官钟颖礼送出境。1912年6月，英印政府还向准备返回西藏的达赖递交了《送别文告》，声称“印度政府希望看到西藏在中国宗主权之下保持内部自治”，并把这份文告以备忘录形式递交给俄国驻英大使，试探沙俄的态度。¹⁹这里以所谓“宗主权”否认中国对西藏地区的领土主权，又利用西藏地方一部分上层人士反对建省的心理，以“内部自治”对抗中国可能推行的西藏建省，目的在于拉拢亲英势力、侵吞中国领土，决不是让西藏人民获得真正的“内部自治”。

    另一方面，英国通过外交手段向中国中央政府施加压力，以“调停”为借口干预中国政府在西藏的施政。1912年5月，英国驻华公使朱尔典声称4月22日袁世凯的命令“明确将西藏视同中国一行省”，“改变了西藏的政治地位”，向中国提出“正式抗议”。²⁰6月，朱尔典又表示，中国若以武力解决“西藏问题”将防碍中英“两国友谊”，强调“英政府不能坐视中国将西藏改为行省”，并威胁说如果中国派军队“越过西藏境界，则其结果必甚危险”。8月16日，袁世凯会见朱尔典，“极力承认中国并无派兵越过西藏境界之意，亦无将西藏改为行省之意”。8月17日，朱尔典又向中国政府提交了《八一七备忘录》，以断绝印藏交通、不承认中华民国相威胁，干涉中国对西藏事务的处置，反对在西藏设立行省就是其中的内容，宣称：英国虽正式承认过中国对西藏有“宗主权”（上邦之权），但“不能承认中国有干涉西藏内政之权”，“西藏内政应归西藏官吏自行处理”；英国正式宣布不承认清末新政时期中国官员“在藏占夺行政权限之事”，也不承认1912年4月袁世凯大总统令所称“西藏与内地各省平等”、“西藏地方一切政治俱属内务行政范围”，并告诫中华民国政府，英国不能承认中国政府以上述政策对待西藏，中国官吏不得再有上述“干预西藏内政”的言论。²¹

    《八一七备忘录》的核心的内容是既不承认清末新政以来中央政府在西藏的施政，更不让中国政府把西藏视同内地省份、改为行省；其目的是打着“西藏内政应归西藏官吏自行处理”的旗号，阻止中国在西藏行使完全的主权，把西藏从中国分裂出去。这是英帝国主义分裂中国领土、公开干涉中国内政的纲领，它以不承认中华民国相威胁，使急于获得各国承认的袁世凯有所顾虑。1912年9月，民国政府不顾爱国军民的反对，下令停止西征，同时采取新的政策，即设立“川边镇抚使”管理原来的川边地区，以军队稳定川边局势，以谈判方式解决西藏问题。

    民国政府确定这一政策之后，多次与西藏地方联系希望直接谈判、协商，又在1912年12月23日对《八一七备忘录》做出回复，进行了软中有硬的驳斥，表示“改设行省一事，为民国必要之政务，各国既承认中华民国，即不能不承认中国改西藏为行省”，况且“中国对于西藏，并无即日改设行省之意，此中颇有误会”，同时又强调“现在中国认定不许其他一切外国干涉西藏之领土权及其内政”。同时，还表示中国有权“于西藏紧要各处”驻军，与英国“并无改定新约之必要”；承认中华民国与西藏问题不能“并为一谈”等。²²

    这一回复语气较为委婉，但又立场鲜明，即西藏是中国领土，民国政府现在无意改西藏为行省，即使改设行省也是中国内政，英国无权干涉；中国反对英国干涉中国西藏的“领土权及其内政”，中国有权在西藏驻军；中国不希望“断阻印藏交通”，其责任也不在中国，并拒绝把承认问题与西藏问题“并为一谈”。对于这个“软钉子”，英帝国主义当然极为恼火，英印当局则阻碍中国代表通过印度进藏，企图割断西藏与中央的联系。此时，袁世凯政府为了获得英国承认和镇压国内革命力量，再次做出妥协，1913年1月有保留地同意在《八一七备忘录》基础上谈判。此后，英国又在谈判方式、会议地点、代表人选和名称等方面步步相逼，袁世凯政府多次妥协让步，最后同意在印度西姆拉召开所谓的三方代表会议。

    1913年10月至1914年7月，三方会议在西姆拉召开，整个会议始终在英国代表操纵之下进行，他们一边指使西藏地方代表向中国代表提出种种无理要求，一边又以中间人的身份进行所谓的“调解”，实际上压迫中国代表让步。会议一开始，西藏地方代表夏札就在英国代表支持下提出“西藏独立”等六项要求，其要害是把西藏和其他各省的藏区从中国分裂出去，建立一个作为英帝国主义附庸的“西藏独立国”，这当然遭到中国中央政府代表的拒绝和严厉驳斥。麦克马洪随后以“调停人”的身份，先是要求讨论所谓西藏与中国的“边界问题”，后又抛出内藏、外藏的划界线和《调停约稿》，向中国中央政府代表施加压力。在谈判中，设立行省问题也成为争论的内容之一，中国中央政府代表反对内、外藏的划分和《调停约稿》，坚持中国对西藏享有主权的原则立场，并表示川藏应以怒江为界，怒江以东归中国中央管理，怒江以西为西藏地方管理范围，在此前提下中国答应不把西藏改为行省。到1914年7月，中国政府郑重声明不承认非法《西姆拉条约》，会议破裂。这就使英国利用三方会议引诱西藏“独立”、分裂中国领土的阴谋最后破产。

    三

    西姆拉会议后直到1949年，虽然北京民国政府、南京国民政府在西藏管理方面采取了一系列措施，西藏地方与中央政府的政治联系不断加强，但中央仍然通过西藏地方政府噶厦对西藏地区实施间接管理，改设行省也未实现。但是，20世纪初期的西藏建省问题又产生两个直接的影响，也留下了值得借鉴的历史经验。

    首先，这一问题至少产生了两方面的影响。一是西藏地方总关心中央政府会不会在西藏设立行省的问题，中央政府仍在考虑如何变革西藏地方行政管理体制的问题，并且经历了从设省到“自治” 的转变。北京民国政府在1924年10月10日公布的《中华民国宪法》规定“内外蒙古、西藏、青海，因地方人民之公意，得划分为省、县两级”，但在“未设省县以前，其行政制度，以法律定之”。²³这表明，北京民国政府虽然强调“地方人民之公意”，但直到1924年仍把设立行省作为治理西藏的一种思路。

    南京国民政府建立后，设立蒙藏委员会管理蒙古、西藏地区事务，并在原来的川边地区设立西康省，西藏地方也与中央政府恢复了关系。1928—1940年，西藏地方与中央多次商谈西藏治理问题，1929年在《解决西藏之具体办法》就确定西藏“外交、军事、政治均归中央办理”，“中央予西藏以充分自治权”。²⁴1931年6月颁布的《中华民国训政时期约法》还规定“蒙古西藏之地方制度，就地方情形，另以法律定之”。²⁵这就对西藏的“地方制度采取了灵活的立场。对此，西藏地方仍有顾虑，仍担心设立行省，在1934年黄慕松奉命入藏致祭十三世达赖时，噶厦就提出十条建议，其主要内容之一就是“对外西藏为中国之领土，中国政府须答应不将西藏改为行省”。²⁶国民政府就此也做出积极反应，1940年吴忠信奉命主持十四世达赖转世坐床事宜，当时的决策机构国防最高委员会常务会议为此拟定了《蒙藏委员会委员长吴忠信奉使入藏谈话要旨》。该《谈话要旨》强调西藏是中国领土的一部分，又表示“中央不将西藏划为省区，可按照特种地方自治，允许西藏维持其政教制度”。²⁷抗战胜利后，国民政府确定了“拟予西藏以高度自治”的政策，²⁸1947年1月还颁布《中华民国宪法》，明确规定：“西藏自治制度，应予以保障”。²⁹

    二是直接影响了西藏与川边（后设立西康省）、青海等邻近省份的关系，它们之间的行政管辖区域也发生过变动。在清末，在西藏推行“新政”、缓建行省的同时，赵尔丰等在川滇边区加紧推行“改土归流”，1911年还建议清廷设立西康省，只是因清王朝的灭亡未能实现，而此时其辖区已包括今天四川的甘孜地区、西藏的昌都地区和林芝地区的察隅等地，引起了西藏与邻近省份辖区的重大变化。1917至1918年，藏军与川边军队发生冲突，藏军从川边军队手中夺取了昌都、同普、江卡、德格、瞻化、武成等地，而后设立朵麦基巧（昌都噶厦），常驻昌都，长期管理这些地区。1930至1933年，大金寺、白利土司的纠纷扩大为西藏与西康、青海的地方性战争，结束了1918年以来西藏地方控制金沙江东岸的局面，形成了藏、康军队隔金沙江而望的形势。这以后，在黄慕松、吴忠信进藏时，西藏上层和噶厦也一再要求解决所谓的“边界问题”，要求中央政府把德格等地“归还藏方”，但均未给予解决，1933年战后的康、藏、青行政管辖格局一直延续到新中国成立。

    其二，西藏是中国领土不可分割的一部分，西藏地区建省与否都是中国的内政，不容任何外国势力干涉，但这一问题一直受到英帝国主义的干涉，清末只是暗中的干预，1912年后变为公开的干涉，甚至抛出了“西藏在中国宗主权之下保持内部自治”。对于英帝国主义的干涉和侵略，中国人民坚决反对，并进行了长期的不屈不挠的斗争，西藏地区的爱国人民始终处在抗英斗争第一线，内地人民坚决支持西藏爱国同胞的斗争，通过多种形式予以配合、支持，如学术界的治藏政策研究，舆论界的反帝宣传都是重要的方面。中国中央政府也力图维护主权、稳固边疆，又往往抗争与妥协并存，清末力图在英国第二次侵藏战争后巩固西南边疆、维护国家统一，但又对英国的干涉有所畏惧，总担心在本国领土上的施政留给英国口实，遇事则以不平等条约为准加以解释。民国初年，袁世凯政府虽然通过西征稳定西南局势，对于英国不准西藏改建行省的无理干预，曾表示“改设行省一事，为民国必要之政务，各国既承认中华民国，即不能不承认中国改西藏为行省”，强调不许“一切外国干涉西藏之领土权及其内政”，但为求得英国对中华民国的承认和压制国内革命力量，一再向英帝国主义妥协，直至西姆拉会议上英国提出严重损害中国主权的方案才予以拒绝。

    其三，评论这一时期西藏建省的得失不应苛求前人，应考虑当时的历史环境。今天，从马克思主义的民族观出发，我们认为在我国少数民族聚居地区建立自治机关，实行民族区域自治，以实现民族平等、民族团结和共同繁荣，是符合国家整体发展和少数民族地区实际的政策，但是我们在这一问题上又不能苛求前人，无法要求20 世纪初期的人们象今天一样具备科学的民族理论、政策。在清末，中央决策者带有民族歧视、民族压迫的浓厚意识，根本不认同民族平等的观念，更多的是考虑如何巩固在西藏的统治，所以中央政府更倾向于通过建省实现边疆与内地的一体化，对西藏地区实行直接管理，以强化中央权威，维护国家统一，抵制外国侵略。在这一思想指导下，清朝中央政府自然较少地考虑西藏的自身特点，只是因英国的干预、西藏地方上层的反对才放弃西藏建省，改为川边、西藏区别对待。

    民国初年，在国家的根本大法《中华民国临时约法》中规定中国国民无论种族、阶级、宗教一律平等，这是中国社会进步、人民觉醒的成果，又迫使执政者在制定少数民族地区管辖政策时有所考虑。但是，由于英国的公开干涉，西藏建省问题也未真正考虑是否符合民族平等政策和西藏的实际情况，当内地人民、报刊舆论呼吁西藏设省，北京民国政府对英国强调西藏设省“为民国必要之政务”时，事实上主要是出于反对英国侵略和反分裂斗争的需要。1914至1949年间，西藏建省问题逐步地转向如何推行“自治”，尽管西藏自治并未真正推行，但作为西藏地方行政管理体制的一种发展方向，要比建省更符合西藏的情况。而真正符合西藏人民利益的民族区域自治，是在中国共产党领导的新中国建立后才实现的。

     注释：

    1英国、沙俄等侵略中国西藏的情况，可参见周伟洲主编《英国、俄国与中国西藏》（中国藏学出版社2000年7月第1版）等。有关清末民初的治藏政策，可参见马汝珩、马大正主编《清代的边疆政策》，中国社会科学出版社1994年4月第1 版；苏发祥著《清代治藏政策研究》，民族出版社2001年3月第2版；秦和平《1912年民国政府筹治西藏措施述评》，《中国藏学》1993年第4期等。

    2参见孙宏年《试论十九世纪中后期西藏史地研究》，《扬州师院学报》1996年第1 期。

    3张荫棠：《致外部电陈治藏刍议》（光绪三十三年正月十三日），见吴丰培编《张荫棠驻藏奏稿》，《清代藏事奏牍》，中国藏学出版社1994年10月第1版，第1328—1330页。

    4 岑春煊：《统筹西北全局酌拟变通办法折》、《变通官制拟设民官片》（光绪三十三年四月初二日），四川省民族研究所编《清末川滇边务档案史料》，中华书局1989年5月第1版，第921—927页。

    5联豫：《遵旨复岑春煊奏陈统筹西北全局折》（光绪三十三年十一月初三日），见吴丰培编《联豫驻藏奏稿》，《清代藏事奏牍》第1496—1498页。

    6《光绪朝东华录》光绪三十四年二月。

    7《谕军机大臣藏政目下重在整顿而不重在改革著赵尔巽等慎筹》，温宗尧《为陈治藏当务之急请代奏事至赵尔巽咨》，中国藏学研究中心等编《元以来西藏地方与中央政府关系档案史料汇编》（以下简称《档》），中国藏学出版社1994年10月第1版，第1615—1622页。

    8C.Bull著，宫廷璋译：《西藏之过去与现在》，商务印书馆1934年9月初版，第74—75页。

    9《外务部为与驻华英使交涉情形致赵尔巽联豫电》，《档》第1605页。

    10《署英使麻穆勒为不能因改西藏内政而对条约允英各节延宕等事致外务部照会》，《档》第1618—1619页。

    11孙中山：《孙总统宣言书》，《东方杂志》第8卷第10号。

    12《中华民国临时约法》，《东方杂志》第8卷第10号。

    13《中外大事记（四月二十二日）》，《东方杂志》第8卷第12号。

    14《西藏改省之动机》，《申报》1912年4月13日第1张第2版。

    15《专电》，《申报》1912年4月14日第1张第1版，《申报》1912年5月23日第1张第2版。

    16《参议院第三次会议速记录》，《政府公报》第12号（民国元年五月十二日）“附录”。

    17《临时大总统令》，《政府公报》第378号（民国二年五月二十六日）“命令”。

    18中国第二历史档案馆（以下简称“二史馆”）藏蒙藏院档案，《档》第2376—2377页。

    19英国外交部档案，全宗第535号，第15卷，第116、126号文件。转引自周伟洲主编《英国、俄国与中国西藏》，第348页。王远大译《沙俄侵略西藏——外交文件选译》（载《近代史资料》1982年第2期）中有《英国外交部致致伦敦大使本肯多夫备忘录》，该译文把“内部自治”译为“内部自主权”。

    20英国外交部档案，全宗第535号，第15卷，第127号文件。转引自周伟洲主编《英国、俄国与中国西藏》，第347页。

    21、24 、27、28二史馆藏蒙藏委员会档案，《档》第2385—2392、2475—2478、2776—2778、2986页。

    22《东方杂志》第9卷第8号。

    23、25、29西藏社会科学院等编《西藏是中国不可分割的一部分（史料选辑）》，西藏人民出版社1986年8月第1版，第454、478、479—480页。

    26二史馆藏行政院档案，《档》第2685—2686页。