摘要：本文认为,20世纪30年代后,国民政府较重视对西南边疆及边疆民族进行治理,曾组织较大规模的边疆民族状况调查,成立若干边政机构,重视发展西南边疆地区的经济与教育。其治理观念与政策既有超越前代之处,也有时代与阶级的局限性。

关键词：国民政府；西南边疆；边疆民族；治理

近年学术界研究民国政府的边疆政策,取得不少成果,但以一般性叙述居多,如在对历代民族政策与近代民族关系研究中提到民国政府的边疆民族政策,[1]少见概括性的研究。[2]直接以民国政府边疆民族政策为研究对象的论著不多,所见者如阐述民国政府治理蒙藏和西南边疆政策的一些成果,亦有待进一步概括与深入。[3]本文收集相关资料,对国民政府治理西南边疆及边疆民族的观念与政策,进行分析并试为总结。

一

南京政府对边疆地区与民族的认识和政策,一方面有明显的时代局限,另一方面与此前的封建王朝相比也有一些不同的特点。

1927年以后，定都南京的国民政府实现了对全国的统治。因受西方近代民主思想与国家制度的影响，也由于孙中山等先行者关于民族主义有相对进步的认识，提出五族共和的思想，国民政府基本上摒弃了封建王朝“内华夏、外夷狄”的陈腐观念，传统“尊夏贱夷”、“首崇满洲”的意识也有所改变:国民政府曾提出改正少数民族称谓，明令不准再用苗、夷、蛮、猺、猡等称呼，并且颁布《改正西南少数民族命名表》，[4]禁止再用歧视和侮辱性的字样，凡过去少数民族名称中之虫、兽、鸟及反犬旁，一律须改为人字旁。由于边疆危机严重，一些有识之士还得出如下认识:“从前我国民漠视边疆，以为建设中国，应先内地而后边疆。经过此次战争(指1931年的‘九一八事变’—引者)之惨痛教训，当知建设边疆较之内地更为重要。”[5]另一方面，国民政府较重视维护国家主权与国防建设，一些人深切感受到唯有国家和边疆富强，边疆各民族提高教育文化水平，摆脱旧观念、旧意识的束缚，边疆危机方能消除，中国才能自立自强。同时，尊崇西方的科学和技术，在当时的中国也极为流行。在这样的背景下，国民政府以西方传来的人类学、社会学方法为指南，从上至下组织了大规模的边疆民族状况调查，以重新认识边疆民族的社会状况和发展需求。此外，国民政府还在西南各省先后设置一些边政管理机构，制定和推行了一些旨在增强边疆民族自治能力、发展边疆经济文化事业的政策。国民政府所设置的边政管理机构与推行的边疆治理政策，无一例外均奉近代西方模式为圭桌。比较清朝而言，这些做法所具有的先进性是不言而喻的。

在初期的10年，国民政府在边疆问题上关注的重点是蒙、藏与西北地区。主要原因是蒙、藏与西北地区当时为外国势力所凯觑，同时与当权者仅承认蒙古、西藏、新疆为边疆，视西南为已治理多年无特殊化的地区也有关系。在这一时期，国民政府建立了蒙藏委员会，针对蒙、藏边疆的状况制定了若干相应的政策，并加强了对西北地区的研究和开发。1935年国民政府实现对西南地区的有效统治，尤其是1937年“七七事变”爆发后，西南成为抗日的大后方，国民政府关注的重点遂由蒙、藏和西北转向西南。

 1935年以后，国民政府在西南边疆开展大规模的民族状况调查，包括政府下发调查表格、委托基层机构填表调查，中央和地方边政机构做专项调查，组织以学者为主的考察团进行调查等三种形式。

由政府下发调查表格的填表调查，是三类调查中规模较大、取得资料较为丰富的一种。调查流程是由内政部(下属蒙藏委员会)或行政院发文给西南诸省政府，各省民政厅再通知各县，由县长牵头负责，调查各县情况后填表上报。调查重点是掌握边疆民族与上层土司的状况，兼及其他相关内容。如在云南省的调查，有少数民族基本情况、土司状况、少数民族人口、少数民族生活状况等。在贵州、四川和西康的调查亦是如此。由政府组织调查，突破了以往仅由学术团体及学者个人进行零散调查的局限。这类调查规模较大，工作较为深人和全面，同时收集了大量的宝贵资料。中央和地方边政机构也开展了调查。抗日战争中，蒙藏委员会对云南、四川、西康等省组织了调查，出版了《宁属洛苏调查报告》、《昌都调查报告》、《丽德大道调查报告》、《中甸调查报告》等。[6]教育部蒙藏教育司组织大学生暑期边疆服务团，于1941年对川西进行调查，以后写成《川西调查记》。[7]各省的边政机构，如云南省边疆行政设计委员会、贵州边胞文化研究会等，以及政府派出的考察团也组织了一些调查。

为加强对西南民族事务的研究与管理，各省先后成立一些边政机构。[8]这些机构模仿西方国家的模式建立，采用委员会制管理，主要工作是调查、研究、设计与推动开发。根据国民党中央五届八次全会边疆施政纲要“设置边政研究机关，敦聘专家，搜集资料，研究计划边疆建设问题，以贡献政府参考”的要求，1943年10月，云南省成立隶属于民政厅的边疆行政设计委员会，由民族学家江应棵担任主任委员。在调查研究基础上，该委员会先后写出了《边疆行政人员手册》、《大小凉山开发方案》、《腾龙边区开发方案》、《思普沿边开发方案》、《云南全省边民分布册》、《云南民族人种之概况》、《云南沿边各县土民分布今昔比较研究》、《边民生活今昔比较研究》、《滇越边境设治概况》、《中维德区开发方案》、《西南边胞教育建议当议》、《云南边民种属分布》、《云南边疆建设首要问题》、《云南省民政厅边疆行政设计委员会征集边疆文物办法》、《滇康边区盘夷实况及其治理方案》、《政务督导员调查报告》等调查报告和建议方案。1945年10月，贵州于省政府下设立边胞文化研究会，随即组织对贵州边胞概况进行调查。该研究会重视收集资料，除由省政府下令各县征集文物、史籍、图片、填报调查表外，还派人员赴边胞聚居区做实地考察，收购有价值的资料及实物，同时出版《边铎旬刊》、《边铎月刊》等刊物，定期辑印边疆文化丛书。川康滇边区[9]分属川、滇、康三省，政令难以统一。1946年秋，西昌警备司令部司令贺国光提出设置川康滇三省边区边务设计委员会以统筹边区事务的建议，因经费紧张未获批准。后经云南省政府主席卢汉与贺国光多次呈请，1947年，国民政府同意以不增加经费为前提设立川康滇三省边区边务设计委员会。置于西昌的川康滇三省边区边务设计委员会随即拟订《康滇三省边区夷务治理计划》。[10]

二

在进行调查研究的基础上，国民政府制定并实施统一行政建置、开发边疆经济、发展边疆民族教育等项政策。

 统一行政建置，即通过在西康建省、在西南诸省推行县制，在西南边疆实行与内地一致的行政制度，推动上述地区纳人中央政府的直接控制。

西康位于西藏、四川、云南、青海的结合部，是内地连接西藏高原的关键地带，战略地位十分重要，清代以来便有“治藏先治康”之说。西康建省之议始于清末，但奏折未至北京，武昌起义爆发，建省之议遂被搁置。辛亥革命之后，北洋政府在京兆、热河、察哈尔、绥远、川边(西康)设五个特别行政区，实行有别于内地的统治制度。国民革命军24军军长刘文辉于1928年接管西康。1928年8月，内政部提出训政既始，应将特别行政区先后改设为省。同年底国民政府将其他四个特别区改设省,由于西藏军队仍不时进攻西康,形势变化莫测,西康未能及时改设。1929年,国民政府决定由24军兼管西康特别区,遂设西康特区政务委员会,负责处理民政事务。1934年国民党中央政治会议决议设西康建省委员会,筹备建省事宜。次年西康建省委员会在四川雅安成立,刘文辉为委员长,下设6位委员。以后西康建省委员会与四川省协商并经国民政府批准,将四川省雅属、宁属之14个县以及两个设治局划归西康。1939年1月西康正式建省。西康建省,在藏区与内地间建立了一个缓冲地带,打破了英帝国主义将西康地区划入“大西藏国”的阴谋,对于维护祖国统一具有重要意义。抗日战争爆发后,西康与云南、四川成为抗战的大后方,对抗战获得胜利起到了重要的作用。

封建帝制被推翻后,云南、四川、西康、青海、甘肃等地仍有不少土司。在推行县制的过程中,国民政府对一些残余土司进行了改土归流。南京国民政府认为土司制度“不特不合现时行政组织,亦且违反现代潮流……对于改土归流政策,亟应力求实行”。[11]1930年至1931年,国民政府多次下令仍有土司的各省须进行改流, 1931年8月明确规定,以后各省若再呈报土司补官袭职,中央不再核准。内政部提出改革土司的基本原则,凡能直接改县的地方,须直接设县管理;边远省份因情况特殊尚未置县之处,应置设治局作为改县的基础。[12]随后颁布设治局暂行条例,同时还要求有土司之省拟具改革土司的意见上报。

在西南数省,以云南保存的土司最多,全省37个县或设治局约有土司、土弁100余人,难以骤然废除。云南政府的做法是改流一些土司,其余地区则设流而不改土,推行土流并治。如车里、南峤、佛海与六顺,即为改土归流后新设之县,在未达设县条件的地区则置设治局,如宁蒗、碧江、泸水、潞西、梁河、盈江、莲山、福贡、瑞丽、德钦等处。在这些地区,省政府继续发给土司印信,并允许承袭,但须受流官节制和指挥。[13]抗日战争爆发后,云南边疆的土司如傣族土司刀京版、潞江土司线光天等,自发组织民众抗日,并因抗日有功受到政府嘉奖,可见云南省保留部分土司、施行土流并治的做法是有道理的。四川省有土司30余处,主要在平武、茂县、汶川、松潘、理番、懋功与西昌等地。1931年四川省对所剩土司进行改革,先后在上鱼通置金汤设治局,在巴且夹谷地带设宁东设治局。在未立设治局之处划分乡镇,归所属县府管理,土司的名称亦或保留。西康所属诸土司,多数在清末时被赵尔丰缴印改流。1927年刘文辉进入西康,通过任命残余土司为各县之总保、保正或村长,最终完成了西康土司的改流。贵州、广西两省的改流较顺利而彻底。南京政府建立后,裁撤贵州、广西的全部土司,归并原属县管辖,或合并后改置县治。[14]

国民政府制定并实施了开发边疆经济的政策。其内容包括在边地屯垦及移民实边,发展边疆地区的生产,建立边疆经济重心,改善边疆的交通与邮政,改良边疆民众的生产技术,设立边疆金融机构并兴办实业等。

1931年召开的国民党第四次全国代表大会,提出在边地屯垦与移民实边。以后国民政府相继制定有关移民垦殖的法令,如1933年颁布《奖励辅助移垦原则》和《清理荒地暂行办法及督垦原则》,1938年颁布《非常时期难民移垦规则》,1939年颁布《中央补助难民移垦经费办法》,1941年颁布《调用荣誉军人从垦暂行办法》与《战后救济归国侨胞从垦办法》,1943年颁布《垦殖法原则》等。同时国民政府成立了一些垦务机构,最初由振济委员会会同经济部、内政部、财政部负责中央垦务管理,1941年农林部成立专管此事的垦务总局。西南各省也制定相应政策并成立了垦务机构。云南省拟定《难民移垦实施方案》与《云南省承垦公私荒地暂行办法》,成立开(远)蒙(自)垦殖局和云南垦务委员会;[15]贵州省颁布《贵州省各县实施垦种暂行办法》和《贵州省督垦荒地办法》,成立贵州省农业改进所;[16]四川省公布《四川省督垦荒地大纲》与《四川边区垦荒计划大纲》,[17]成立四川省垦务委员会与西康宁属屯殖委员会等。移民垦殖可分为国营、省营、民营等形式。政府还组织军队、难民、内地无地农民与囚犯到边疆地区屯垦,如四川成立了荣誉军人生产事务局和东西山屯垦实验区。在抗战严峻的形势下,西南地区的移民垦殖也取得一些成绩,如1941年成立的四川东西山屯垦实验区,至1943年招收退伍军人及家属743人,开垦荒地9900亩;贵州省六龙山屯垦实验区有退伍军人237人,开垦荒地802亩。[18]另据1944年四川省建设厅报告,全省移垦者达17 760人,开垦荒地769 652亩;西康省有垦民547人,开垦荒地2025亩。[19]

由于提出在边远各省“须以交通建设并减免移民来往之交通费为首要”,[20]交通也得到发展。1935年提出修建从云南昆明至四川坝圩、从昆明经广西百色到广东钦县海峰、从昆明经蛮允达缅甸八莫的几条铁路,并决定从速修筑成都至广州、长沙至昆明两条铁路,作为西南地区的交通干线。[21]铁道部还制定西南地区铁路建设计划,准备修建成渝线、黔渝线与川黔线,2至4年内完成。在公路方面,云南先后修建了滇缅公路与中印公路,滇黔公路、川滇公路、川黔公路与川康公路也相继建成通车。云贵川三省的邮务也有所发展,至1936年,滇康邮路总长达1130里,西康设有局所20处,一些村镇也设置了信柜。[22]

边疆教育也有新的发展。教育部先后颁布发展西南边疆教育的若干法令,如1934年颁布《捐资兴学褒奖补充办法及待遇章程》和《补助蒙藏回学生升学内地专科以上学校办法大纲》,1936年通令对至内地求学的西南边疆学生,各省应比照蒙藏学生章程予以优待。[23]1935年教育部拟订《推行西南边疆教育方案》,准备在云、贵两省增设苗民小学14所,其中云南8所、贵州6所,并在各省指定一二所师范学校添设边胞师资班。1941年,教育部公布《边地青年教育及人事行政实施纲要》与《各边省推进边疆教育三年计划》,四川、云南、西康三省均按要求制定了边疆教育的三年计划。1930年,中央政治学校成立蒙藏班和西康班,不久蒙藏班升格为蒙藏学校。1931年,国民政府令边疆各地选派青年到内地师范学校学习,并制定了相应的奖励办法。1934年,中央政治学校计划在边疆建立8所分校,但并未实现。抗战爆发后,国民政府于重庆附近设立了国立边疆学校,主要招收来自边疆地区的学生。教育部主办的边疆教育,包括师范教育、职业教育、小学教育及社会教育等四类。教育部在西南诸省设立6所部直属的边疆师范学校,其中云南3所、贵州1所、西康2所;设立国立职业学校4所,其中四川、西康各2所;建立的国立边疆小学,主要有四川的木里小学、凉山小学、越小学等。[24]教育部在边疆地区设立的小学,属于实验和示范的性质,小学教育主要是依靠地方政府兴办。社会教育主要由各校兼办,教育部酌情发给一些收音机、幻灯机等器材,并令各校组织巡回施教队与剧团,到边疆各地巡回宣传和施教。[25]

地方政府兴办的边疆学校,以师范教育和初等教育类为主。1931年云南省颁布《云南省政府实施边地教育办法纲要》,1935年又公布《推广边疆教育计划及实施苗民教育计划》、《边地简易师范及小学设学概要》、《夷民学生待遇细则》等文件。[26]在推广办学方面,云南省先在省立昭通中学附办边地师资班,随后增设省立双江简易师范、宣威乡村师范、大关简易师范(1940年改为大关乡村师范)、佛海简易师范、蒙自师范、个旧简易师范、广南简易师范、鹤庆师范、永胜简易师范、景谷简易师范等学校。从1935年起,又先后在中甸、维西、兰坪、镇康、澜沧、南峤、六顺、车里、江城、金平、德钦、碧江、福贡、贡山、宁蒗、耿马、沧源、临江、泸水、梁河、盈江、莲山等地,建立34所省立边疆小学。[27]自1935年起,贵州边疆教育始受重视,成立了贵州省特殊教育委员会。贵州省颁布了《贵州省边地教育推行方案草案》与《加强边胞教育办法》。1936年成立贵州省立青岩乡村师范学校,迁至榕江后改名国立榕江师范学校。还在贵阳、黄平、荔波等12县分设省立小学12所,主要招收少数民族学生。[28]四川省在雷波、马边、屏山、松潘、汶县等少数民族聚居区,酌设边疆小学若干所。西康正式建省后,边疆教育也有较大的发展,西康建有省立西陲五明学院,为当地研究佛法的唯一机构。西康还设有康定中学与4所小学。上世纪40年代人们如此评价:“川、滇、康三省,因为经费、人才较充裕,边疆教育成绩较好。”[29]

三

由上所述可知,1927年至1949年,国民政府治理西南边疆和边疆民族,在观念和做法方面,大体超越了之前的清朝和北洋政府,亦取得了一些可观的成就,对以后西南边疆的变革和社会发展具有一定的积极意义,也给人们留下了值得总结和回味之处。同时也应指出,国民政府在西南边疆治理方面的观念和所为,其时代与阶级的局限性也是十分明显的。国民政府曾以书面文件的形式,提出中国各民族一律平等,并在法律上予以确认,但确凿的事实却并非如此,由此反映了国民政府相关宣言和法律的虚伪性与欺骗性。蒋介石上台以后,认为中国的少数民族不过是汉族的宗支,“四海之内,各地的宗族,若非同源于一个始祖,即是相结以累世的婚姻。《诗经》上说‘文王孙子,本之百世’就是说同一血统的大小宗支”。[30]他否定中国各民族的客观存在,而代之以宗族一家的概念,实际上否定了国民政府关于中国各民族一律平等的宣言,对少数民族应有权利的尊重更无从谈起。

国民政府虽然提出团结中国各民族成为一个大中华民族,但仍主张对少数民族采取同化的政策,以形成一个汉化的中华民族,这是赤裸裸的“大汉族主义”思想。国民政府制定的一系列政策,如提倡汉族与少数民族通婚、奖励内地人民移住边疆或边疆人民移住内地、推行“国语”运动以逐渐统一边疆地区语文,[31]均为达到建立汉化之中华民族的目的。倡导同化往往成为政府的强迫行为,如贵州省主席杨森在贵州大力推行统一语言文字、汉苗通婚、统一服装等三大运动,要求民众统一使用汉语,强迫苗族姑娘嫁给汉人,派人到苗寨剪去苗族妇女的头发与花裙。

在治理政策的设计方面,也存在一些明显缺陷。如国民政府建立西南诸省的边政机构,其原因是中央边政机构蒙藏委员会的职责主要关注蒙藏地区,并不了解西南诸省的情形,其指挥必然是削足适履,或浑然不得要领;中央边政机构事权分散,不能有效的对中国边疆进行管理,因此决定成立西南各省边政机构。然而西南诸省组建的边政机构五花八门,在名称和职责等方面差异甚大,如云南的机构称“边疆行政设计委员会”,贵州的机构名为“边胞文化研究会”,川康的机构则谓“川康滇三省边区边务设计委员会”。这些边政机构在行动上各自为政,缺乏统筹规划,政令也难以贯通,致使施行的效果大打折扣。同时,因受国际形势的复杂多变以及内外战争频繁的影响,国民政府政策的施行亦远非一帆风顺,治理西南边疆和边疆民族总的趋势,为由最初的忽视到抗日战争时期较为重视,至解放战争开始前后,国民党在全国的统治日趋腐败,统治摇摇欲坠,更谈不上积极治理西南边疆了。

[1]如翁独健主编:《中国民族关系史纲要》,中国社会科学出版社2001年版;田继周等:《中国历代民族政策研究》,青海民族出版社1993年版;张有隽等:《中国民族政策通论》,广西教育出版社1992年版;孙宏年:《四海一家:边疆治理与民族关系》,长春出版社2004年版。

[2] 著作如林恩显:《国父民族主义与民国以来的民族政策》,“国立”编译馆1994年版;赵云田:《中国治边机构史》,中国藏学出版社2002年版;赵云田:《中国边疆民族管理机构沿革史》,中国社会科学出版社1993年版。论文有李玉伟:《民国时期国民党政府的民族政策及内蒙古的民族问题》,《中央民族大学学报》2004年第1期;张双志:《南京国民政府时期的民族思想和民族政策———以蒙藏问题为中心》,《中国藏学》2003年第4期;周竞红:《南京国民政府初期十年边疆民族事务管理机制与政策》,《中国边疆史地研究》2005年第3期,等。

[3] 如李国栋:《民国时期的民族问题与民国政府的民族政策研究》,民族出版社2007年版;马玉华:《国民政府对西南少数民族调查之研究(1929—1948)》,云南人民出版社2006年版。

[4]《改正西南少数民族命名表》,1940年10月11日，云南省档案馆藏:12全宗1011卷。

[5]凌纯声:《中国边政改革岛议》，《边政公论》第6卷第1期，1947年3月。

[6]参见王建民:《中国民族学史》(上卷)，云南教育出版社1997年版，第238-239页。

[7]国民政府教育部蒙藏教育司编印:《川西调查记》,1944年。

[8]关于西南地区边政机构的研究，参见拙著《云南省边疆行政设计委员会述论》(《云南师范大学学报》2005年第6期)和《贵州省边胞文化研究会述论》(《贵州民族研究》2006年第3期)。

[9]川、康、滇边区以大小凉山为中心，包括西康省的西昌、会理、冕宁、昭觉、德昌、盐源、盐边、宁南、九龙等10县及宁东设治局，四川省的雷波、马边、屏山、峨边和沐川5县，云南省的永胜、华坪、永仁、巧家、永善等5县及宁菠设治局。川、康、滇边区是彝族的重要聚居区。

[10]《川康滇三省边区夷务治理计划》,1947年10月，四川省档案馆藏:民54全宗1521卷。

[11]内政部年鉴编纂委员会编纂:《内政年鉴》(一),商务印书馆1935年版,第251页。

[12]参见《国民政府内政部民字第683号咨文》,1930年,四川省档案馆藏:民41全宗7509卷。

[13]参见内政部年鉴编纂委员会编纂:《内政年鉴》(一),第225页。

[14]参见内政部年鉴编纂委员会编纂:《内政年鉴》(一),第251页。

[15][19] 参见施珍:《成长中之中国垦殖》,《中农月刊》第6卷第9期,1945年9月30日。

[16] 参见张肖梅:《贵州经济》,中国国民经济研究所1939年印,第101—103页。

[17] 参见《四川边区垦荒计划大纲》,1938年,中国第二历史档案馆藏:12全宗(2)2044卷。

[18] 参见行政院编纂:《国民政府年鉴》第二回,1944年10月,第12章,第19页。

[20] 《国民党第四次全代会决议案》,《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编政治(二),江苏古籍出版社1991年版,第336页。

[21] 参见国民党第五次全代会:《请兴筑滇省通江通海通缅铁道以应国防需要而辟经济泉源案》,浙江省中共党史学会编印:《中国国民党历次会议宣言决议案汇编》(二),第200—202页。

[22] 参见《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编财政经济(九),江苏古籍出版社1994年版,第600—601页。

[23] 参见行政院编纂:《国民政府年鉴》第一回,1943年7月,第10章,第165—166页。

[24] 参见《各级国立边疆学校呈报概况调查表》,中国第二历史档案馆藏:5全宗12378、12379卷。

[25] 参见凌纯声在边疆教育会议上讲的《边疆教育工作报告》(《边铎月刊》第9期,1946年11月)和李祥金的《西南的边疆教育》(《边铎月刊》第7、8期合刊,1946年10月)

[26] 参见《云南省政府实施边地教育办法纲要》,中国第二历史档案馆藏:5全宗12391卷。

[27] 参见《续云南通志长编》(中册),云南省志编纂委员会办公室,1985年10月,第884页。

[28] 参见《贵州省边疆教育》,中国第二历史档案馆藏:5全宗12456卷。

[29] 凌纯声:《边疆教育工作报告》,《边铎月刊》第9期,1946年11月。

[30]蒋介石:《中国之命运》,正中书局1943年版,第2页。

[31]参见国民政府内政部:《民族政策初稿》,中国第二历史档案馆藏:12全宗(2)1431卷。

作者马玉华,1965年生,法学博士,南京大学历史学系博士后,云南大学人文学院副教授。

（原刊《中国边疆史地研究》2008年第3期）