原文出处：《中南民族大学学报(人文社会科学版)》， 2011年第5期，第70—74页。本文系基金项目:国家社会科学基金项目“南京国民政府的边政机构与边疆治理———以蒙藏委员会为中心”(2008CMZ006)。

作者简介：李勇军(1973—)，男，湖北省武汉市人，中南民族大学副教授，主要研究中华民国史、中国边疆民族史。中南民族大学民族学与社会学学院，湖北武汉430073。

摘要：清末民初，在列强入侵和中国边疆危机不断加深的背景下，西藏建省论一时盈满朝野。西藏建省论从民间舆论、督抚朝议最后上升到清政府的治藏措施，体现了中央对西藏治权的决心。中、英、藏权力博弈的平衡随着辛亥革命的爆发而被打破，清政府在西藏的经营最终付诸东流。相对晚清而言，民国初年的西藏建省论仅仅是一种政治口号，并最终成为中、英、藏讨价还价的谈判砝码。由于中央驻藏势力已被彻底清除，加之内乱不已，民国初年北京政府面对强英与西藏的联合鲜有作为，建省论也最终不了了之。

关键词：清末;民初;西藏;建省;辛亥革命

19世纪下半叶，列强对中国边疆的蚕食鲸吞日甚一日。清政府为守土固边，开始着手对边疆地区进行一系列的行政建置改革，其中最主要的一项内容就是改边疆为行省，实行与内地一样的管理制度。1884年，清政府任命刘锦棠为新疆巡抚，设置新疆行省。1885年，清政府任命刘铭传为台湾巡抚，筹划台湾建省。1907年，清政府裁撤盛京、宁古塔、黑龙江三将军，改置奉天、吉林、黑龙江三省。在此背景下，西藏建省论应时而起。辛亥革命后，英国乘机煽动和支持西藏独立，将前清驻藏官兵驱逐尽净。为维护中国在西藏的主权与治权，民初政府发表了蒙、藏、回疆均为中国领土的宣言，视蒙、藏、回疆与内地各省地位等同。西藏建省的呼声因而再度响起。由于中央实力不济，加之列强干涉，终民国之世西藏也未能恢复与中央的正常关系。西藏建省最终未能完成，但时人的相关讨论及近代中央政权的得失，或多或少为今天西藏的建设和发展提供了借鉴。目前学界对近代边疆建省问题已关注较多，但专门针对西藏建省的研究成果尚不多见①。有鉴于此，本文尝试就此问题作一初步探讨。

一

西藏建省的议论，最早始于19世纪末期。1876年，英国以“滇案”要挟清政府与其签订《烟台条约》，其中重要的一款即英人可以“入藏”考察，为日后英国染指西藏开启了方便之门。1888年，第一次英藏战争爆发。藏军虽英勇抵抗，但清廷却主和，并罢免了支持抗英的驻藏大臣文硕。战争结果是清政府与英国签订了《藏印条约》与《藏印续约》，承认锡金归英国保护，开放西藏的亚东为商埠，英国在亚东享有治外法权以及进口货物5年不纳税等特权。清政府在英藏战争中的妥协立场令藏人深感失望，而英国的势力也从此渗入西藏。英藏之间的摩擦使国人对边事的关注逐渐从西北边疆转移到西南边疆，朝野上下开始关注藏事，筹划方略。新疆、台湾建省不久，即有人提出将西藏也改为行省，巩固藩篱。“近来台湾、新疆，缘琉球、缅甸，为他国并吞。屏障藩篱，迥非守在四夷之旧。于是仿十八行省例，添设巡抚及司道以下诸员，台湾别于福建，新疆别于甘肃。经营草创，示久安长治规模。而藏与滇蜀相邻，逼近印度，有不得仍恃驻防者。不若收入版图，改为

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①据视野所及，直接讨论近代西藏建省问题的文章有孙宏年:《20世纪初英国对中国西藏的侵略与西藏建省问题研究》(《西藏研究》2004年第3期)。其他相关著述有秦和平:《1912年民国政府筹治西藏措施述评》(《中国藏学》1993年第4期);苏德毕力格:《晚清政府对新疆、蒙古和西藏政策研究》(内蒙古人民出版社，2005年版);马汝珩、马大正:《清代的边疆政策》(中国社会科学出版社，1994年版);苏发祥:《清代治藏政策研究》(民族出版社，2001年版)等。

行省，徐策富强。既可杜旁伺之心，复不致前功尽弃，时哉。”［1］清末舆地学家王锡祺的《西藏建行省议》指出:“西藏紧邻印度，英人久欲假道以通市于川、滇，所不敢公然争占者，因我驻有重臣，地久内属，非若琉球、越南，仅朝贡称臣已也。然处心积虑，匪伊朝夕。猝遇事变，必多要求。不如未雨绸缪，固我藩篱，绝其窥伺。考西藏辖城六十八，营一百二十四，设戴唪治兵，设碟巴治民，设堪布治喇嘛，虽受制于达赖喇嘛，而总其成于两驻藏大臣。形格势禁，井井有条，酌建行省似甚易。如前藏、中藏、后藏、拉里，可分驻提、镇、司、道也;里塘、巴塘、察木多、拉里等粮台可建府也;江卡、乍丫、洛龙宗、硕班多、冰坝、江达、墨竹、工卡等处可建州县也。”［2］

围绕西藏建省问题，民间观点不一，但均停留在讨论阶段。有人提出在拉萨设西藏巡抚，总理全藏事务。改驻藏大臣为西藏将军，移驻后藏扎什伦布。改四川总督为川藏总督，兼管川、藏二省。但又认为西藏建省困难颇多，诸如地广人稀，财力贫瘠，不足以供给行省体制运作之经费，改省并非唯一办法，当务之急是派重兵入藏，以防强邻入侵等［3］。

此一时期的西藏地方政教上层对清廷已日益疏远，与驻藏大臣的关系也不断恶化。西藏僧俗大众通过春都会议(民众大会)影响噶厦政府施政，驻藏大臣的权威江河日下。达赖喇嘛开始投靠沙俄，实行“联俄制英”的自保策略，在英、俄两国之间周旋。1903年，英国第二次武装入侵西藏，次年占领拉萨。达赖喇嘛出逃外蒙库伦，驻藏大臣有泰逼勒西藏当局与英国签订《拉萨条约》，这些都致使西藏地方与中央的矛盾更加尖锐。而此时清政府的各项新政措施已次第展开，为巩固边疆，树立中央权威，决心收回在西藏逐渐失去的治权。故西藏改制建省之议，也开始从民间扩展到官方，朝野上下就西藏建省的利弊问题各抒己见，展开了热烈的讨论。

二

地方官僚中最早提出西藏建省的是赵尔丰。1904年，时任四川建昌道的赵尔丰向四川总督锡良上《平康三策》，主张“移川督于巴塘，而于四川、拉萨，各设巡抚，仿东三省之例，设置西三省总督。”［4］不久，内阁中书尹克昌亦奏陈:“今日能收回西藏，改建行省最为上策。如果不能，惟有划出四川雅州府、宁远府、打箭炉厅、云南丽江府、永北厅、永宁土府，以及巴塘、里塘、明正、瞻对各土司之地，添设建昌行省。”［5］1907年5月，两广总督岑春煊上奏清廷，提出了一个较为系统的筹边方案，西藏建省是其中重要内容之一:“西藏交涉极重，商埠将开，亦宜及早议办。现设滇蜀边务大臣，拟以原来察木多地，东括打箭炉，南至乍丫，西至宁静，属滇蜀大臣，名曰川西省;布达拉及扎什伦布、阿里，则仍属之驻藏大臣，名曰西藏省。”［6］925赵尔丰此时任川滇边务大臣，对岑春煊所提西藏建省意见非常赞同，指出:“以形势论，西藏亦当建省，提前经营，以杜外患。未雨绸缪，未见晚也。臣在边数年，详细考察康藏以前之横散，实因无人经营。如令建省，连贯一致，共筹边圉，俾便国防负责有人，随时预防，以备不虞，依其俗而导其政，练兵、兴学、采矿、开垦，悉为蕴富之源，数年之后，当有可观。此边、藏时不容缓之事，亦势也。”［6］921

民间新闻传媒此一时期也大量刊载有关西藏建省问题的文章。1904年，《东方杂志》发表时评文章《西藏不能设行省》:“近人谋西藏善后者，多有设为行省之说。而政府诸公谓藏地辽阔且苦寒，民情剽悍，若设行省，恐不易治。当派一将军，镇以重兵，足以管辖等语。按政府处理西藏之事，不能实行向者对于保护国之权利，反纷纷焉拟设行省，所谓治丝愈纷也。夫我国自抚定西藏以来，已操有外交兵政之权利矣。所欠者，不过货币而已。今因不能实行此权利，外人得搀而夺之，乃欲建设行省。无论其宗教语言文字之大相径庭也，即幸而与我渐习而同化焉，然以我国行政区域之纠纷，其与新疆置省之利，相去又几何哉!”［7］

1905年，《南方报》载“筹藏论”，主张在康藏地区设立川西省，认为“川藏相联，有如唇齿，欲图藏事，不得不先顾川省者势也，……然若不布置川西，则后路堪虞，藏事亦难于下手。”［8］1906年，《东方杂志》刊登题为《拟改设西藏行省策》的文章，指出:“今藏约虽未议定，而中国主权，外人固未尝明目张胆直接不认，中国在藏主权一旦全失，人即可以从容收其地。中国在藏主权一日犹存，人即不能谈笑夺其国。故中国不欲保西藏，西藏可以不改为行省。中国若欲保西藏，为两川之屏蔽，使［英］人之势力不能由印度以直达西藏，长驱直入，贯通于扬子江诸行省，则保藏即所以保两川，保两川即所以保湘、鄂、皖、豫、宁、苏六省之腹地。西藏改为行省一策，万不能坐失事机，再缓须臾。”［9］

民间知识分子围绕西藏建省问题的热议多是出于保家卫国的民族情节，他们对西藏政教合一的特殊历史传统，对当时中央权威在西藏日趋衰颓的现实及西藏建省所面临的实际困难并无深入的了解。相对而言，长期经营边事的封疆大吏对西藏建省利弊的分析较为全面而透彻，他们的意见也左右着清政府最后的决策。1907年12月，时任驻藏大臣的联豫上奏清廷，对治藏方略与建省利弊提出了自己的看法:

夫以藏番之性情如此其狡诈也，而藏地之形势又如此其重大也，为今之计，自非改设行省不可，万无疑义。然政贵实行以收效，不尚虚声;事以积久而日非，难期骤革。藏中之事，惟有徐徐布置，设官驻兵，藉防英防俄为名，而渐收其权力。布置既已周密，三四年后，只须一道纶音，则诸事均可就绪。

若今日正值藏番疑贰之际，改设行省之议，彼亦久有所闻，满腹群疑，时刻防范，我则无兵无饷，一切均未布置。忽然改设行省之命下，则番官必至于梗顽不从。因而生变，铤而走险，不惟坚其外向之心，且恐祸起萧墙，又不知烦几许兵力，而得失尚难逆料也。……

奴才以为，时事至于今日，但求实事，不在虚名。若驻藏大臣忽改为总督巡抚，是徒启番人之疑惑，而于事实无益。驻藏大臣名目，暂时不必更换。俟数年后，我果能展其权力，然后再正其名，未为晚也。［10］

联豫曾随薛福成出使欧美，通晓洋务，是满洲贵族中较开明者。1906年驻藏大臣有泰被张荫棠参劾后，联豫继任驻藏大臣兼任帮办大臣，开始了长达6年的治藏生涯，直到辛亥革命爆发和清廷覆亡。他在通筹西藏历史与现实的基础上，认为西藏建省条件远未成熟。指出“达赖喇嘛夜郎自大，一切事权，咸欲操之于己。蔑视汉官，大肆倔强。”警告中央在西藏“无兵无饷”的情况下，若贸然改制，必然导致地方当局“因而生变，铤而走险”的恶果。故联豫提出“但求实事，不在虚名”的观点，主张西藏暂缓建省，而“暗则密为筹划”，以为“改设行省之张本”。联豫关于西藏暂缓建省的建议，综合考量了清政府在西藏的实际影响力、达赖及西藏当局对中央的离心倾向以及英、俄外国势力对西藏的渗透。这远非那些未曾亲履边地，仅凭舆图书籍和爱国热忱的内地知识分子所提出的“西藏建省”论所能比拟。用他自己的话说，是“五夜焦思，一筹莫展”情况下“据实”提出的可行办法。

对于联豫的暂缓建省意见，清廷最初并不赞同。1908年，清廷任命素以强硬手段推行“改土归流”著称的赵尔丰为驻藏大臣兼任川滇边务大臣。同时任命其兄赵尔巽为四川总督，以四川为治藏之基础与后援。清廷这一激进的做法很快遭到藏人的强烈反对而作罢，不得不解除赵尔丰驻藏大臣职务，重新采纳联豫的计划，在西藏实行渐进性改革。之后联豫在西藏的新政措施，即贯彻了“但求实事，不在虚名”这一理念。从1907年开始，联豫在藏陆续创办《西藏白话报》、印书局和学堂，设立督练公所和巡警总局等。在行政管理体制上也是大刀阔斧的改革，如裁撤驻藏帮办大臣，设立驻前藏、后藏参赞，协助驻藏大臣管理西藏事务;设立治事议事厅，分科办事;在曲水、哈拉乌苏、江达、山南、硕般多等地设立基层委员等。这些措施的目的是收回和强化中央对西藏的治权，并仿照内地总督、巡抚衙门体制设官任事。正如曾任驻藏帮办大臣的温宗尧所建言:“不必遽改西藏之地为行省，而不可不以治行省之道而治之。”［11］联豫在西藏的一系列新政措施，贯彻了他当初“暗则密为筹划”，以为“改设行省之张本”的宗旨。但历史的发展并未给清廷完成西藏建省的机会。辛亥革命的爆发，甚至使原本已成熟的西康(川西藏区)建省计划也不得不中途废止。

三

辛亥革命和政权鼎革，并未造就一个强大而统一的中华民国政权。相反，地方的分离倾向和军阀政治的特点在民国初年更加突出。历届民国中央政权都强调汉、满、蒙、回、藏“五族共和”，事实上遥处边陲的蒙古和西藏分裂势力都将这次改朝换代视为脱离中央的良机。

1911年11月，辛亥革命的消息传到拉萨，驻藏川军在哥老会的领导下乘机哗变，劫持了驻藏大臣联豫。但哥老会成员良莠不齐，川军内讧，自相残杀，造成恶劣影响。西藏的动乱为英国干涉藏政提供了借口，达赖在英国的支持下重返西藏，并发动藏军驱逐中央政府驻藏官兵———即“第一次驱汉事件”。弹尽粮绝的川军最终在英国和廓尔卡人(尼泊尔的一个部落)的调停下缴械投降，途径印度分批回国。1913年1月，重返西藏政治舞台的达赖向全藏民众发布了驱逐汉人的布告，内称“内地各省人民刻已推翻君主，建立新国，嗣是以往，凡汉人递到西藏之政令，概勿遵从。身着蓝色服者，即新国派来之官吏，尔等不得供应”。“自示以后，凡我营官头目人等，务宜发奋有为。苟其地居有汉人，固当驱逐净尽，即其地未居汉人，亦必严为防守，总期西藏全境汉人绝迹，是为至要。”［12］自此，中央在藏治权失落无从，汉人在藏势力扫地。“军人退伍，商人畏逃，前后藏几无汉人足迹。”［13］

民国初年的西藏建省论是晚清西藏建省论的继续。不过此时的北京政府面对的西藏政局更加复杂，困难更加严重。在西藏“几无汉人足迹”的客观事实下，西藏建省论只能停留在一种理想和口号上。早在西藏“驱汉事件”之前，民国北京政府任命驻藏川军统领钟颖为“西藏办事长官”，例行前驻藏大臣之职，尝试实现中央驻藏机构的平稳过渡。针对达赖喇嘛发动的“驱汉”战事，袁世凯在全国平乱安藏的呼声下曾一度采取了果断措施，命令四川都督尹昌衡、云南都督蔡锷组织西征军，兵分两路进藏平叛。至1912年8月，西征军已收复了清末川滇边务辖区的大部分失地。可惜由于英国的强烈干预和威胁，北京政府最终令西征军止兵于江达，坐视达赖势力将驻藏汉军驱逐出藏。

无论如何，西征军的胜利进军打击了西藏地方武装的猖狂气焰，也刺激了民国初年席卷全国的新一轮西藏建省论。《申报》、《东方杂志》等国内主流报刊媒体连篇累牍的刊载有关藏事交涉、西藏建省方面的报道、消息和文章，表达了舆论界、知识分子和地方政要对西藏主权的严重关切。如《申报》1912年4月13日报道:临时大总统袁世凯对“西藏设治一举甚为注意”，“拟临时政府任内，会同参议院将此问题议定办法，改为行省”，“将此事作为国会第一议案决议实行，以固屏蔽而重版图”［14］。4月14日，《申报》又称:“总统府集议治藏政策”，包括“请达赖喇嘛速回拉萨”、“保护藏地英商”和“改设行省”等六项［15］。5月22日，《申报》报道外交总长陆征祥奉命赴英，就“英兵入藏”、“西藏改建行省”与恢复达赖教权等事进行交涉［16］。《东方杂志》第9卷第1期转载《英兵入藏论》，表达了对解决藏乱的思路:“改西藏为行省，实行政教分离，筑川藏铁路，以利交通。兴(办)江孜工艺厂，以兴实业。徙南方兵队，开垦伊库山察穆哈尔诸地，一以镇番众，一以兴地利。乘民国成立之机，与英协商，将旧约中丧权失利之处，逐渐修改，以收回主权。”［17］第9卷第5期转载《证明英人无可干涉藏事之理由》，认为英国是造成西藏乱象的根源，权衡中国国情，解决西藏问题似乎只有外交一途。“……嗟夫!西藏既去，必开满蒙之先。满蒙若亡，必成瓜分之局。我国今日，其武力既不足以御外侮，所恃以旋乾转坤，侥幸图存者，惟外交家灵敏之手段而已。”［18］与新闻舆论相呼应，北京的国会议员也就西藏问题提出改省建议，认为“蒙藏尤宜速设行省，以期划一。”［19］

西藏建省的动议，英国和达赖为首的西藏当局早有耳闻。中国若在西藏设立行省，实行与内地一样的管理体制，这是英国和达赖方面最不愿看到的结果。1902年4月，袁世凯令裁撤前清理藩部，将原理藩部事务归并内务部管理，意在对蒙、藏、回疆实行与内地一样的治理体制。“凡蒙、藏、回疆等各地方，同为我中华民国领土;则蒙、藏、回疆各民族，同为我中华民族国民。自不能如帝政时代，再有藩属名称。此后蒙、藏、回疆等处，自应通筹规划，以谋内政之统一，而冀民族之大同。民国政府于理藩不设专部，原系视蒙、藏、回疆与内地各省平等。将来各该地方一切政治，俱属内务行政范围。”［20］5月，英国驻华公使朱尔典针对袁世凯的命令提出强烈抗议，认为民国政府“明确将西藏视同中国一行省”，“改变了西藏的政治地位”［21］。6月，朱尔典向外交总长陆征祥表示:“英政府不能坐视中国将西藏改为行省”，并威胁“若中国派出兵队越过西藏境界，则其结果必甚危险。”［22］23858月17日，朱尔典为藏事正式照会民国外交部，并以不承认中华民国相威胁。照会主要内容是“不能承认中国有干涉西藏内政之权”。“西藏内政应归西藏官吏自行处理。”“袁大总统四月二十一日所发命令，谓西藏与内地各省平等，又谓西藏地方一切政治俱属内务行政范围各语，均不能承认。”“中国于拉萨或西藏驻无限制兵队一节，英政府不能承认。”［22］2386虽然民国政府对英国的照会据理反驳，但西藏改省一事不得不搁置起来。7月29日，民国北京政府成立蒙藏事务局，专管蒙藏地方事务。这表明中央政府不再坚持将西藏与内地行省一体看待，而是采取特殊的治理措施。之后“建省”二字仍多次出现在中、英、藏的外交文献中，但这仅仅是表达了民国北京政府的一种政治姿态，是中、英、藏谈判中的一个不重不轻的砝码而已。说它不重，是因为在当时政治格局中，中央在西藏无一兵一卒，内外交困，建省几无可能。说它不轻，是因为建省一事关涉到中央对西藏的主权和治权，不能轻言放弃。

总的看来，晚清民初的西藏建省论是应时而生的产物。在近代列强入侵和中国边疆危机日益加深的大背景下，边疆地区的离心倾向几乎无法避免。清政府在守土固边，收回政权方面并非全无作为，通过在新疆、台湾，东北等地改置行省，对巩固边圉，维系王朝的统一起到了一定的作用。清末西藏建省论从民间舆论、督抚朝议最后上升到政府的实际作为，体现了晚清政府收回西藏主权和治权的决心。在综合考量的基础上，清政府采取了激进与缓进相结合的办法:一方面是在川西藏区大刀阔斧的改土归流，筹建西康省，以为西藏建省的基础;一方面在西藏地区厉行新政，完善机构与设施，加强驻藏兵力，创造建省的条件。晚清治藏政策的强化无疑压缩了达赖为首的西藏地方势力的活动空间，并迫使其进一步倾心外向。中、英、藏地方权力博弈的平衡随着辛亥革命的爆发而被打破。达赖在英国的支持下排斥了中央驻藏势力，并推翻了晚清在西康地区改土归流的成果。

相对晚清而言，民国初年的西藏建省论仅仅停留在政治口号上，它表达了北京中央政府收回西藏主权和治权的政治姿态，并最终成为中、英、藏地方政权讨价还价的砝码之一。直到1934年南京国民政府派遣黄慕松入藏祭祀达赖止，汉人在西藏无一兵一卒，建省在当时显然不是一条实际可行的道路。汉、满、蒙、回、藏五族一体是中华民国处理民族边疆问题的重要思想，收回西藏主权是民国历届政府不变的大政方针。随着时间的流逝，西藏建省论逐渐淡出了人们的视野，国民政府开始采取更加务实的措施恢复中央与西藏的关系，这一过程是如此的复杂和曲折，直到1949年西藏发动“第二次驱汉事件”，历史重又回到了原点。

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