原文出处：《中共福建省委党校学报 》2015 年第9期，第116—120页。

基金项目: 本文为 2014 年国家社科基金西部项目“琼台区域文化比较研究”（项目编号：14XMZ099）的研究成果。

作者简介：詹贤武（1966- ），男，中共海南省委党校文史教研部主任、副教授，主要研究方向为中国文化与海南历史文化。中共海南省委党校，海南海口 571100

摘要: 台湾和海南地理位置、自然环境和文化特质相似，清朝时期两岛在岛内和岛外面临的严峻形势也极为相近，清朝政府治理琼台两岛的策略依时势变化而相机调适，民族政策从治黎番调整为抚黎番，国家治理策略从抚黎番调整为靖海疆，地方治理方式从轻经营调整为重发展，这些治理策略的调整推动了琼台少数民族地区的发展，巩固了清朝华南、东南的海疆安全，促进了海南和台湾两岛的经济开发。

关键词：台湾；海南；民族政策；国家治理策略；地方治理方式；策略调适

台湾岛和海南岛被称为我国“东南双目”，地处要津，亲如弟兄。“台湾与琼崖之于中国，犹如兄弟二人，同怀共济。”[1](P247)两岛地理环境相似，社会进程相同，文化特质相近。清朝政府在治理琼台两岛过程中，根据复杂局势不断调整治理策略，为促进民族融合，巩固海疆安全，推动琼台两岛社会经济发展奠定了基础。

一、从治黎番到抚黎番：民族政策的调整

在对待琼台两岛的少数民族问题上，清朝政府的政策，前后有一些不同。以第二次鸦片战争为界，前期以“羁縻”“教化”的“治黎”和“治番”政策为主，而后期则以“安抚”“招抚”的“抚黎”和“抚番”政策为主。

清朝前期基本沿用明代的民族政策，以“教化”为主“、围剿”为辅的策略加强对琼、台少数民族地区的治理。随着封建势力在琼台两岛逐渐深入，清朝政府与琼台少数民族之间不可避免地产生了矛盾和冲突。在清朝地方官员看来，琼台两岛的族群分布格局非常相似，民族矛盾的构成基本相同，因此在治理中所实施的少数民族政策也极为相近。“台湾四面皆海，而大山其南北。山以西民番杂居，山以东有番无民。番所聚处曰社。于东西之间，分疆画界，界内番或在平地，或在近山，皆熟番也；界外番或归化，或未归化，皆生番也。”[2](P1)黎族分布情况大致为“沿海诸州县环绕熟黎，而熟黎环绕生黎，而生黎环绕五指岭、七指山”[3](P94)。为了治理上的方便，地方官吏按照海南岛“汉民———熟黎———生黎”三层制民族划分方式，亦将台湾岛的民族划分为“汉民———熟番———生番”，以利于分而治之。对待“汉民”和“熟黎“”熟番”，清朝政府采取“编户齐民”的方式进行管理，而对待“生黎”和“生番”，更多的是采取德化、招抚的治理方式，大力推行民族同化政策，让他们成为封建朝廷的“顺民”。在“熟黎“”熟番”和“生黎“”生番”之间，划定“黎界”和“土牛沟红线”，严格限制“生黎“”生番”的生活和生产区域，不许各区域之间的民众往来，防止滋生事端。这种治标不治本的消极的民族隔离政策，不啻于在各民族之间筑起一道藩篱，极大地阻障琼台两岛的经济发展和民族融合进程。

清朝在琼台两岛实施的民族政策，从客观上讲，对促进两地社会、经济、文化等方面的发展起到一定的积极作用。但是，清朝对琼台少数民族采取的是民族歧视和文化同化的高压政策，因此激起了两岛少数民族的反抗。面对这种局势，清朝政府更多的是采取进剿的方式进行武力镇压。在1699 年至 1895 年不到 100 年的时间里，清朝政府对台湾少数民族的征伐有 26 起之多。[4](P78)整个清代，海南发生较大规模以上的黎族起义就达 65 起，[5](P440-455)起义的黎族民众曾攻陷沿海几个县城，震惊朝野，其规模之大，抗争之激烈，矛盾之尖锐，是台湾无法比拟的。时任两广总督的张之洞对此哀叹：“琼州孤悬海外，黎客交讧，股数纷杂，地方苦瘠，凭藉无资，其难易与台湾判若霄壤。”[6](P421)历代朝廷的“治黎”政策羁縻有之，绥抚有之，征剿有之，但都没有从根本上解决海南的少数民族地区遗留的问题，到了清代，这些问题更是积重难返，民族矛盾、族群冲突等问题在这个时期集中地爆发出来。台湾归入清朝版图后，清朝政府对台湾少数民族实行的治理政策以“羁縻”为主，相对而言显得比较温和，加上历史遗留的民族问题也比较少，因此清朝政府和少数民族之间的矛盾冲突要比海南少一些。

第二次鸦片战争之后，福建的台湾、广东的琼州被迫开放为通商口岸，清朝政府在海南和台湾的少数民族地区的民族政策转而变成以安抚、招抚为主。清朝政府在黎族地区设抚黎局，在台湾设理番同知，同时在琼台少数民族地区设立学校，实行开科取士制度，积极推行同化政策。为了使中央王朝势力深入到少数民族地区，沟通少数民族地区与外界的联系，发展少数民族地区经济，海南和台湾相继实施了“开山抚黎”和“开山抚番”的政策。张之洞、冯子材等拟定了《抚黎章程》十二条，其“开山抚黎”的内容涉及到移民垦田、开十字路、招商伐木、助商开矿、设立墟市、设官之制、广兴义学、除弊化俗等。以沈葆桢为代表的台湾地方官员提出的“开山抚番”，包括两个方面的措施。开山涉及到“屯兵卫、砍林木、焚草莱、通水道、定壤则、招垦户、给牛种、立村堡、设隘碉、致工商、设官吏、建城郭、设邮驿、置廨署”等 11 项措施，抚番包括“选土目、查番户、通语言、禁仇杀、教耕稼、修道路、给茶盐、易冠服、设番学、变风俗”等 11 项措施。这些措施，都着力从政治、经济、军事、社会、文化等方面加强建设，从而对琼台两岛实施了有效的统治和管理，对促进海南和台湾的开发起到了积极的作用。

二、从抚黎番到靖海疆：国家治理策略的转移

清朝后期，对于琼台两岛而言，可以说是内忧外患，矛盾重重。内忧是两岛的民族矛盾异常尖锐，外患是西方列强觊觎中国华南和东南沿海，不断在中国海疆挑起事端。1883 年至 1885 年中法战争爆发后，海南和台湾的海防频繁告急。从清朝的国家治理策略而言，这时的主要任务是以加强琼台两岛海防军事设施的建设，拱卫清朝在华南、东南沿海边陲的安全，抵御外国军事力量侵犯海疆为主，“靖海疆”一跃成为国家治理中的主要治理策略和军事战略，“抚番”和“抚黎”转而成为“靖海疆”的辅助策略。

琼台两岛地处中国华南和东南沿海要冲，是大陆通往外洋的主要门户，战略地位十分重要。“闽之有台、澎，犹粵之有琼、崖；天生屏障，以为海疆外辅也。”[7](P384)两岛作为中国的华南和东南的门户，法国侵略者对之垂涎已久。光绪十年（1884 年），法舰“萨尼号”公然闯入海口水域，制造琼州海峡危机。同年，法舰转而进犯台湾，强行在基隆登陆，刘铭传率部顽强抗敌。继而，法舰兵分两路进犯基隆和淡水，先后占领基隆、澎湖岛和渔翁岛，均遭到台湾军民的奋力抵抗。

琼台两岛海警频传，危及清朝的海疆安全。为了巩固华南和东南沿海的海防，维护国家主权，清朝政府不得不把之前的“以陆制海”的策略调整为“海重于陆”，[8](P4074)把海防作为治理边陲海疆的首要任务，而“抚番”和“抚黎”则从属于海防的需要。海南岛与越南隔海相望，中法战争时期，法国军舰经常在海南周围海面巡弋，琼州形势危在旦夕。兵部右侍郎曾纪泽给朝廷奏疏说：“琼州情形，较台湾尤为吃重。”[9](P12)清朝政府赶忙从各地抽调兵力在海南环岛屯兵布防，兴建炮台，以防不测。兵部尚书彭玉麟上奏朝廷中如实汇报当时海南的海防情况：“琼州距越之海防仅六百余里，我既无水师，惟有截之港口，扼其登岸之一法。已令多备水雷，安设各口，以阻小轮船舢板近岸之路，并又饬王之春添募二营，以资分扼。统计琼防，除额兵外共有湘粤水陆练勇六千数百人。”[10](P1671)可见，当时海南的海防措施相应要得力一些。相对海南岛而言，台湾地理位置离祖国大陆要远一些，遇到战事不能及时得到福建方面的策应，况且环海三千里，港口众多，守备薄弱。“凡郡邑之滨海者，皆裨海也；各有重山迭嶂卫其外。即琼崖、崇明、定海之地，亦尚在裨海中。若安南则陆地可达，惟台湾一郡孤峙大海。”[11](P3)对于台湾海防的松弛状况及其原因，台湾学者许毓良认为：“台湾作为一个海岛，其防卫本质理应侧重海洋，但对于海防的理解，为何迟至 19 世纪后才警醒？……整体来说清廷对陆疆治理的熟稔数倍于海疆。”[12](P2)果然不出所料，法舰在海南碰钉子之后，就径直扑向台湾，在台海地区挑起战事，危及东南海疆安全。

中法战争之后，琼台地方官员对保海疆和抚黎番的问题进行反思。光绪十二年（1886 年），张之洞给朝廷奏疏中认为：“倘能从此长驱直入，仿照前明以来海瑞诸人开通黎峒十字路之议，据其腹心，通其险阻，令其薙发向化，设立土目，从此渐开矿利，广植禾蔗，增益赋税，利民通商，于海防实有大益。”[10](P2170)说明巩固海防已成为治理海南的当务之急，而所有的地方治理策略，包括一贯实施的“抚黎”政策，都必须服从海防的需要。这时的台湾巡抚刘铭传亦认为“：台湾为东南七省门户，各国无不垂涎，一有衅端，辄欲攘为根据。今大局虽云粗定，而前车可鉴，后患方殷，一切设防、练兵、抚番、清赋诸大端，均须次第筹办。”[13](P106)台湾归入清朝版图以后，地方官吏一直秉持着“台贼多自内生，鲜由外至”的治理理念。法军侵犯台湾后，刘铭传转而“宁以外备为重”[14](P87-88)，表明这时的治台策略也随着台湾局势的转变发生了重大扭转。

清政府把主要精力转到固海防、保海疆的同时，并没有削弱对琼台少数民族地区的治理。当海疆局势平稳的时候，清政府就加紧对少数民族地区推行“德化”政策，加强封建化统治。尽管如此，随着清朝政府在琼台两地的治理策略转变，琼台两岛也迎来了较大规模的开发热潮。

三、从轻经营到重发展：地方治理方式的转变

琼台两岛在政治、经济、文化等方面有着诸多相似之处。“盖闽中之有台湾，犹粤中之有琼州也；郡县环绕相类，土产槟榔相类，番黎生熟相类。”[15](P3)清朝在治理琼台两岛过程中，同样走过了从轻经营到重发展的曲折道路。

清朝完成全国统一大业之后，对于如何处置和经营台湾，朝廷当中发生了激烈的争议。主张放弃台湾者认为台湾是“海外丸泥，不足为中国加广；裸体文身之番，不足与共守；日费天府金钱于无益，不若徙其人而空其地”[16](P31)。靖海侯将军施琅上奏《恭陈台湾弃留疏》坚决反对放弃台湾：“台湾一地，虽属多岛，实关四省之要害。勿谓被中耕种，犹能少资兵食，固当议留；即为不毛荒壤，必籍内地挽运，亦断断乎其不可弃。惟去留之际，利害攸关，恐有知而不言。……臣思弃之必酿成大祸，留之诚永固边圉。”[17](P62)从西汉时期贾捐之弃朱崖开始，历史上曾多次出现过放弃海南的论调。乾隆年间的清朝官员何绛在《平黎立县议》中认为“：（海南）得其地不足益国家分毫之赋，得其人不能当一物之用，故历代皆以禽兽畜之，大概亦可知矣。地小而气恶，取之且不可以一朝居。立城池、学宫、衙宇、仓库、俸食，徒糜朝廷无虑之金钱耳。”[18](P789)由于琼台两岛远离封建统治中心，清朝在统治两岛的初期采取时收时放的消极态度，并没有从长远的思虑经营两个海岛的打算。

清朝后期，外国势力对琼台两岛虎视眈眈，侵犯意图昭然若揭，这时的清朝政府出于巩固海防的需要，开始重视发展琼台两岛的社会经济，琼台两岛进入经济开发的阶段。

行政机构设置方面，清朝政府对海南和台湾的行政机构重新区划，以加强对琼台两岛的地方治理。西汉元封元年（前 110 年），西汉朝廷在海南岛上设置朱崖、儋耳两郡，领 16 县，因此海南设郡立县的历史比台湾要早。清初，海南岛隶属广东琼崖道，领 13 州县；清末，改设 1 府 1 直隶州 1 州 11 县。这些行政机构对清朝加强海南岛统治起到了较好的作用。明代郑成功收复台湾后，仅设 1 府 2 县。清初，台湾隶属福建台厦道，下辖 1 府 3 县，后又增设 1 县 2 厅。相对海南岛的行政机构设置和布局，台湾就显得过于薄弱，不能维持中央朝廷在台湾的统治。为了强化对台湾的地方治理，清朝结合台湾社会、经济、政治、文化等方面的实际情况，重新设置台湾的地方行政机构。“由噶玛兰大南澳凿山通道，而南环设州县，如东粤琼州例。琼地不及台地之广，周遭设立十四州县，内山为黎人如故。今台有地方责者，仅二厅四县，幅员广阔，每患鞭长莫及；加以后山未辟。”[19](P457)1885 年，清政府改台湾府为行省，行政机构增至 3 府 11 县 3 厅 1 直隶州。1887 年，海南名绅潘存草拟《琼州改建行省建议方案》上奏清廷，请求准许海南建省。可惜，这时的清朝已处于风雨飘摇中，海南仿照台湾建省的计划被束之高阁，直至百年之后才得以成为现实。

经济开发方面，海南和台湾相继实施“开山抚黎”和“开山抚番”的开发策略。从明代开始，海南地方官吏就上书朝廷奏请开山抚黎。明代洪武年间的琼州指挥张庸最早提出开辟五指山十字路的设想，之后的韩俊、俞大猷、吴会期、郑廷鹄和海瑞等人也提出辟路的主张，海瑞在《治黎疏》中全面地论述了开通五指山十字路的设想，认为对黎族地区进行有效的封建治理，就必须打通五指山腹地的道路。光绪十二年（1886 年），在冯子材的指挥下“，黎汉一起随清军开劈山路”[10](P2272)，凿通了北起定安岭门，经五指山，南至水满峒的大道，随后另一条贯通东西的道路亦竣工，海南岛十字型交通网基本形成。同治十三年（1874 年），台湾巡抚沈葆桢提出“开山抚番”的计划：“欲开山而不先抚番 ，则开山无从下手，欲抚番而不先开山，则抚番仍属空谈”[20](P23)。直至 1887 年，台湾打通了东西和南北走向的道路交通网。清代琼台两岛的道路交通网的筑成，为实施大规模经济开发，加强对少数民族的统治提供了便捷的交通条件。

文化教育方面，台湾在纳入清朝版图之初就提出“与珠崖琼海争光比烈”的文化教育发展目标。明清时期，海南教育勃兴，文化鼎盛，人才辈出，被誉为“海外衣冠盛事”，其中明代海南举人有 595 人，进士 62 人；清代举人有 157 人，进士 22 人，涌现了丘濬、海瑞、张岳松等一批英才俊杰。台湾归入清朝版图之初，台湾地方官吏和文人对此羡慕不已，他们认为：“（台湾）如彼琼州，亦在岛上；文庄、忠介，后先相望。苟气习之不拘，岂人地之可量？”[21](P274)希望将来台湾的文化教育能与海南“争光比烈”：“藉地气之钟灵，应昌期之明盛；吾知后之沐光华而赓喜起者，将与珠崖琼海争光比烈：尤采风者所厚望焉尔。”[22](P241)由于台湾与福建隔绝障海，台湾学子必须渡过海峡赴考，路途遥远，辛苦非常。台湾地方官吏奏请朝廷，希望能仿照琼州之例，准许台湾开科设考。“且通省学政，未便涉洋临试，而生童亦难使之往返波涛；请归台湾本道，如广东琼州之例可也。”[23](P230)康熙三十三年（1694 年），陈梦球成为“开台进士”。清代台湾高中举人的人数为 239 人，进士 33人，出现了像陈梦球、蔡德芳、丘逢甲等一批台湾名人。光绪年间，台湾的举人和进士呈“井喷”之势涌现，到了 1895 年台湾被迫割让给日本前夕，台湾在文化教育方面终于追赶并超越了海南。此外，清代海南和台湾的地方官员为了教化两岛的少数民族，传播中华传统文化，在“黎区”和“番地”广设学校，招收少数民族子弟读书，让他们“粗通华语，略识汉文；宣讲圣谕广训，使知礼仪法度之大端，且免为奸民所愚”[6](P423)。这些措施有力地促进琼台少数民族地区风俗教化的转变，为今后文化教育事业的发展奠定了基础。

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