原文出处：《社科纵横》2014 年第 4期，第125—128页

作者简介：郑煦卓（1979—），女，河西学院讲师，博士研究生，研究方向为专门史。河西学院 甘肃 张掖 734000

摘要: 土尔扈特部东归后，清政府持担忧与疑虑的态度。采取了一系列的接纳安抚、分别安置游牧部落、设立盟旗制度等安置政策，既符合了当时的社会发展情况也促进了民族关系的融合，达到了稳固中央政权的目的，对于维护祖国统一、边疆安定和民族团结具有积极的意义。

关键词：清政府 土尔扈特部 安置 态度

乾隆三十六年（1771），西迁伏尔加河流域的土尔扈特部为了本民族的生存，摆脱俄国政府的压迫，以渥巴锡为首的汗国首领们经过了认真思考，采取秘密的措施，历经艰辛终于东归重返祖国。但当时清政府对接纳、安置东归的土尔扈特部观点不一。清政府到底持怎样的态度？这种态度对清政府安置土尔扈特部的政策产生了怎样的影响？本文从以下几个方面加以论述。

一、清政府的担忧与疑虑

由于决定举部东归的秘密泄露，为了防止俄国干涉，土尔扈特部提前行动，开始了艰难的东归之路。从东归行动一开始，渥巴锡就派格桑喇嘛等人赶往伊犁，向清政府报告土尔扈特部返回祖国的决心和行动。1771 年 4 月，俄国政府函告清政府土尔扈特部正在东返途中。针对土尔扈特部东归的消息，在是否接纳土尔扈特部的问题上，清政府展开了廷议进行讨论。

在土尔扈特部东归这个问题上，有些大臣认为土尔扈特部东归，重返祖国，应当给予接纳、安抚。有些大臣则认为，土尔扈特部首领是看到清政府刚平定了准噶尔，准噶尔原来生活的地区处于空虚状态，土尔扈特部想趁此机会来抢占伊犁地区，所以才会东归，其部众其实并不愿意迁徙，所以不应接纳。也有些大臣认为，土尔扈特部私自远离祖国，按照国法，应该严惩，目前遇到困难才返回，不应该给以抚慰。在《癸巳存稿》中有记载：“自弃王化，按之国法，皆千严谴，事属可伤，实则孽由自作”。

乾隆派了参赞大臣舒赫德去伊犁协助伊犁将军了解、办理此事，并根据舒赫德的密报与哈萨克的阿布贲汗报告的土尔扈特部东归的情况和格桑喇嘛的报告，综合分析各种情况，认为土尔扈特部归来更多的原因是因为俄国的长期压迫，加上对土尔扈特人宗教信仰的干涉，才导致土尔扈特部决定东归。乾隆认为，土尔扈特部已经与俄国决裂，不会再和清政府为敌，十有八九是来归顺清政府。但是很多清廷官员对此仍持怀疑态度。最后乾隆做出了判断：既然土尔扈特部前来归顺，就该接纳，而不能因为害怕发生事端而拒绝他们。所以决定对土尔扈特部接纳安置。

尽管如此，清政府对土尔扈特部仍旧存在担忧，担心他们重返祖国后，扰乱边地，破坏边疆的安定。所以，清政府在对土尔扈特部东归所持的态度是“若靠近边界，允许入界之，抚慰安置，若未至我边界，半途被俄罗斯追缉，发生冲突，则不可理。”这种担忧和疑虑在土尔扈特部回归后，也贯穿于清政府对土尔扈特部各项安置政策的始终。

二、通过朝觐与封爵安抚土尔扈特部首领

乾隆三十六年六月（1771 年 7 月），土尔扈特部到达伊犁河畔，清军总管伊昌阿、硕通会见了渥巴锡等人，次日到伊犁会见舒赫德，舒赫德转述了乾隆皇帝要渥巴锡到承德觐见的旨意，转交了乾隆皇帝的敕书。同年七月，渥巴锡、舍楞等人在御前大臣亲王固伦额驸色布腾巴勒珠尔的陪同下前往承德朝觐。清政府为了接待渥巴锡一行，令沿途官员设宴款待，提供马匹等物资保证路途所需，乾隆皇帝还两次派人送来赏赐，慰问土尔扈特部首领。九月，渥巴锡一行到达木兰围场，觐见乾隆皇帝，进献礼品。乾隆设宴招待，赏赐大量物品。渥巴锡等人在承德近半个月，参加清政府举行的各种盛典，屡受赏赐，并参加了普陀宗乘之庙落成典礼。乾隆亲自书写《土尔扈特全部归顺记》和《优恤土尔扈特部众记》立碑于普陀宗乘之庙内。当时清政府对边疆的少数民族一向采取恩威并施的方针，年班朝觐制度是清政府笼络边疆少数民族上层统治者的一项主要措施，规定少数民族上层人士每逢年节进京，朝见皇帝，瞻仰朝廷威仪，参加朝廷的各种活动。这些都是清政府对少数民族上层首领怀柔拉拢的具体方式。土尔扈特部东归刚到伊犁，乾隆就下旨要渥巴锡等人觐见，表现出清政府对土尔扈特部首领的重视和优待，对土尔扈特部人心的安抚。

渥巴锡一行人到承德觐见，乾隆皇帝在于九月十七日（1771 年 10 月 24 日）颁布对土尔扈特部落首领封爵的谕令，根据土尔扈特部首领原来地位的高低，对朝廷效忠的程度，功劳的大小，之前在伏尔加河两岸封地的多少，东归后剩余属民的多少，分别授予他们汗、亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公和辅国公等爵位。封渥巴锡为乌纳恩素珠克图旧土尔扈特部卓哩克图汗、策伯克多尔济为乌纳恩素珠克图旧土尔扈特部毕锡呼勒图亲王、舍楞为青色特奇勒图新土尔扈特部弼哩克图郡王、恭格为巴图色特奇勒图和硕特部土谢图贝勒、默门图为乌纳恩素珠克图旧土尔扈特部济木哈朗贝勒、沙喇扣肯为青色特奇勒图新土尔扈特部乌察喇勒图贝子、奇布腾为乌纳恩素珠克图旧土尔扈特部伊特格勒贝子，等等。这些爵位以下又有四个等级的台吉或塔布襄，担任职任的首领称为执政札萨克，不担任职任的称为闲散王、闲散台吉等。这些封爵之人领有与他们爵位相应的额定的人丁为他们服务，不再负担官差徭役。比如汗有 100 个人丁，亲王有 60 个人丁，最低的四等台吉有 4 个人丁。同年十月，乾隆又根据舒赫德、渥巴锡的上报资料颁布封爵谕令，给土尔扈特部的其余 34 名首领封爵。清政府对归附的少数民族上层首领，承认其地位，封授爵位，保证他们所享有的生活，也是清政府对边疆少数民族安抚和吸纳的方法之一，对土尔扈特部大小众首领封爵，承认其原有的地位，打消他们对未来地位和掌握管理部落的权力丧失的担忧，从而降低他们产生反抗清政府统治情绪的可能，增强他们对清政府的向心力。

三、分别安置各部游牧地，保持势力平衡、相互牵制

按照不同的部落、所属不同的台吉区分各个部落的民众，不同部落之间不相统属，保持各个部落之间势力的平衡，使之相互牵制，是清朝政府统治蒙古族的主要措施之一。在得到土尔扈特部东归的消息后，乾隆就谕令伊犁将军伊勒图等人，等土尔扈特部归附以后，要查明所有东归民众各属部落，分别安置于各自原籍，以分散东归部落的实力。土尔扈特部到达伊犁境内，将军伊勒图就派人认真查实、统计，这项工作十分繁杂，到乾隆四十年（1775）仍未完成。乾隆一再强调区分诸部分别安置的必要性，并多次谕令大臣执行。清政府如此细致的详细清查区分，究其原因，主要是为了清政府“分而治之”的目的。清政府对土尔扈特部落的归附，始终有所顾虑，“此等厄鲁特究系新附之人，不可深信”。将所归之人分散于各地，使他们不能彼此依靠，以防他们相互联系，对清政府造成威胁。这种顾虑和防范，表现在清政府解决土尔扈特问题的方方面面。这样做同时也是为了解决各首领之间相互索要属民的问题，土尔扈特部东归后，多次发生此类问题，为了避免矛盾激化，维护国家稳定，有必要采取这种措施。

对土尔扈特部的安置地点的选择，清政府也是仔细思考，精心安排。对土尔扈特部众的安置地点，乾隆皇帝首先认为，不能安置在察哈尔、内札萨克地方，这样容易引起喀尔喀蒙古的反对，而且没有过多的空闲地方来容纳土尔扈特部众。其次，不能安置在伊犁附近，最好是在离伊犁稍远的地方，一两千户分散安置。伊犁地区控制着天山南北，与哈萨克、布鲁特游牧地相邻，所处军事地位重要，而且早已移驻官兵，没有空闲地方可供安置。再次，乾隆皇帝认为，乌鲁木齐、塔尔巴哈台等地，是驿路之所在，又是囤积粮米的地方，也不便安置土尔扈特部。这样一来，能安置土尔扈特部的地方就是天山以北。“土尔扈特、绰罗斯等，现宜指地令居，若指与伊犁之沙喇伯勒等处附近西边，易于逃窜乌鲁木齐一带又距哈密、巴里坤卡路甚近，朕意令居塔尔巴哈台，科布多西之额尔齐斯、博罗塔拉、额密勒、斋尔等处地方。”划定了大致的安置地域，清政府考虑到天气因素，决定先安顿土尔扈特民众准备过冬，再确定各部的游牧地。

清政府利用土尔扈特部首领渥巴锡一行到承德朝觐的过程中，进一步了解了土尔扈特部的许多情况，同时，也认清了一些主要首领不同的政治需求。乾隆三十六年（1771）九月二十五日，乾隆皇帝在承德接见渥巴锡的过程中给舒赫德的谕旨指出：“土尔扈特、霍硕特等部诸台吉到后，朕已恩封彼等。虽各自感戴，颇为欣忭，然察渥巴锡之言语，自称汗之后裔，此次来归诸台吉皆系伊所带来。按其意，返回伊犁后，欲将各部均作为己属，如同噶尔丹策凌，长驱伊犁地方，统而占之。此事断然不可。朕早已洞鉴，相续谕令舒赫德等，若将彼等安置于一处，于事无益，各自间隔安置，不准互通信息。因本年未及指地，照舒赫德所奏，暂定将土尔扈特等人众安置于斋尔、霍伯克萨里等地，明年秋再指地安置。……此事若至明年秋季再将彼等指地安置，则渥巴锡等早已返回游牧，将彼等分散时，又致妄加争论。且得给彼等之马匹牲畜已经得给，倘若不听从我等所指，肆行猖獗，事出不测，转致误了好事，所系尤多。朕以为，赶在彼等返回之前，由彼先定各自游牧，迁移安置。彼等返回后，各该照料大臣迎至各自住地居住，则彼等不得以相见，既无争端，且将彼等间隔安置之后，如有相仇相恶等情，亦属极好之事。”从这个谕旨中，可以看出，乾隆在和渥巴锡见面交谈过之后，了解了渥巴锡的想法，为了防止东归部落不听指挥，联合闹事，也为了防止渥巴锡聚集自己的力量，再次发生类似准噶尔部的事件；同时，避免发生在安置过程中部落相争，两败俱伤的事件，也为了更便于清政府的统治。所以，乾隆谕令舒赫德尽快划定游牧地，立即迁移安置。在具体安置地点的选择上，乾隆一再强调要间隔安置，彼此远离的原则，一方面防止关系不和的部落之间出现矛盾激化，引起纷争；另一方面防止关系较亲密的部落之间相互联系，壮大实力。

乾隆三十六年十月到第二年正月，清政府前后确定了东归部落各台吉的居住地，并陆续迁移，对土尔扈特部的安置基本结束。安置结束后，清政府对各处游牧地，分别以各地大臣、将军兼管，“照料”游牧，如渥巴锡、策伯克多尔济游牧，由塔尔巴哈台参赞大臣兼管；舍楞游牧，由科布多参赞大臣兼管；和硕特部游牧，由乌什参赞大臣兼管等，除了办理公务外，也便于监视各台吉的举动。

四、设立盟旗制度，众建以分其势

设置盟旗制度，是清政府按照八旗制度的组织原则，在蒙古族原有的社会基础上编制旗分，以便于管理和统治，也是清政府统治蒙古地区的一项基本政策。基于历时、地理的因素和便于统治等方面考虑，旗分为两种，一种为“内藩蒙古”，是清政府征服的蒙古部落，清政府委派大臣、都统、将军直接管理的总管旗，没有旗长（札萨克），没有王公、封爵。一种为“外藩蒙古”，为自动归附的蒙古部落，由理藩院监督，设札萨克管辖，王公、台吉均封有爵位。札萨克旗又分为内札萨克旗和外札萨克旗，外札萨克旗一般多居于靠近边境的地方，或是与其他民族杂居，清政府对外札萨克旗管控的更为严格，外札萨克旗由驻防大臣、将军直接统帅，札萨克和盟长没有调兵的权力。盟是旗的会盟组织，合数旗而成。每盟设盟长、副盟长各一人。盟不是行政机构，盟长是会盟的召集人，履行比丁、练兵、清查钱谷、审理重大刑名案件等职责，但无发兵权，不能直接干涉各旗内部事务，也无权向各旗发布命令，只是对盟内各旗札萨克实行监督，有责任随时告发札萨克的不法或叛逆行为。土尔扈特部东归安置后，作为自动归附清政府的蒙古部落，也先后设盟编旗，归为外藩蒙古之例，并且设置的各旗均属外扎萨克旗。

土尔扈特部东归到来，清政府按照土尔扈特部原有的部族，将土尔扈特部分为新旧两部分，渥巴锡所领的部众，为旧土尔扈特；舍楞所属卫衮察布察齐，为新土尔扈特。随渥巴锡归来的和硕特恭格等附于旧土尔扈特。归来之初，新旧土尔扈特的首领渥巴锡和舍楞对设盟的态度不同，而清政府也采取了不同的方式来对待。乾隆在承德接见渥巴锡一行的时候，就派人询问土尔扈特部首领对设盟的意见，询问舍楞是否愿意与渥巴锡分开，领导一部，担任盟长。舍楞对得到清政府宽大和赏赐非常感恩，对设盟的政策也表示赞同，“我并非渥巴锡之人，倘蒙皇上施恩，将我别为一部，授以盟长，我实甚喜悦。我之愿望，亦即如此。”清政府对舍楞的归顺态度十分满意，将舍楞统领的新土尔扈特部安置在科布多附近，将舍楞封为盟长，沙喇扣肯为副盟长。相对于舍楞的喜悦、配合的态度，渥巴锡则对设盟一事表现出不满的情绪。鉴于此，询问渥巴锡的大臣福隆阿等人在上奏此事时认为，设立盟长之事，要等到土尔扈特部安置后，编订旗佐，然后按照各自管理的情况，再设置盟长。清政府从策略上考虑，设盟之事不可太急，急则生变，乾隆采纳了福隆阿等人的建议，力求保持渥巴锡汗的名号和尊严；只是先用封爵和划分牧地两条分而治之的方针，还允许土尔扈特各部互通音信，互相会盟，避免引起渥巴锡和各部首领疑心，等到时机成熟再设盟长。乾隆三十九年（1774）十二月，渥巴锡病故，其长子策凌纳木札勒承袭汗的封号和爵位，并继承札萨克封号。土尔扈特人归来这几年，安居乐业，没有发生较大的骚乱，清政府认为旧土尔扈特部投诚时间已久，已经习惯目前的生活，没有统管之人，决定再次设盟编旗。乾隆四十年（1775），伊犁将军伊勒图参照新土尔扈特部、杜尔伯特部之例，拟定旧土尔扈特部、和硕特部设盟编旗的方案，根据游牧住地的远近，设立 5 盟，旧土尔扈特部 4 盟，和硕特部 1 盟，所设盟旗的编制与其他蒙古部落一致。

清政府在土尔扈特部建立盟旗制度，是为了达到“众建分其势”的目的，这也是清政府统治边疆少数民族地区的一贯政策。实行盟旗制度，客观上对安定土尔扈特部落秩序，促进畜牧业生产起到了一定的作用。对于清政府的统治来说，盟旗制度设立后，土尔扈特部分为新旧两部，旧土尔扈特部又分为四个盟，各有盟长，汗王的权力只限于自己管辖的盟旗，没有调兵的能力，并且还受清朝派遣的大臣的管辖和监督，进一步加强了清政府对土尔扈特部的统治。

土尔扈特部东归，为中华民族的团结做出了不可磨灭的贡献，清政府对土尔扈特部落的到来隆重接待，对他们的生活妥善安置。但是清政府对土尔扈特部的东归的担忧和防范，也是一直存在的。基于当时的社会历史条件，清政府对当时地处远方的土尔扈特部落了解不多，加上俄国的干扰，与土尔扈特部的联系时断时续，担心他们重返祖国后，扰乱边地，破坏边疆的安定，也担心会发生类似准噶尔部叛乱的事件。产生这种担忧是正常的，而这种担忧和疑虑在土尔扈特部回归后，在一些部落首领的想法和需求中也得到证实。清政府为了维护自己的统治，维护边疆地区的安定，把这种担忧和防范，贯穿到清政府对土尔扈特部各项安置政策中。实践证明，清政府对土尔扈特部的安置政策是成功的，不仅解决了部落民众的生活问题，也达到了稳固中央政权的目的，也符合当时的社会发展情况，促进了民族关系的融合，对于维护祖国统一、边疆安定和民族团结都具有积极的意义。

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