赵云田：清末新政期间东北边疆的政治改革

摘要：清末新政期间，在赵尔巽、徐世昌、锡良等人先后主持下，东北边疆进行了以调整官制和整顿吏治为主要内容的政治改革，结果，原来的军府制度被行省制度彻底取代。新的官制包括行政官制、司法官制、地方官制三个方面；此外，各省还成立了谘议局以及府州县议事会。东北边疆的官制调整是由军府制度向行省制度彻底转化的过程，也是中国封建社会传统官制和西方资本主义国家近代官制合璧的产物，它还适应了我国是多民族统一国家这一历史上形成的特殊国情，加强了对少数民族的管理，是清朝“因俗而治”传统政策在新的历史时期的体现。

关键词：清末新政；东北边疆；政治改革

    东北是清朝的发祥地，又是多民族聚居的边疆地区，盛京(即奉天，今沈阳)还是清朝的陪都，因此，从康熙朝起，清政府就设盛京将军、吉林将军、黑龙江将军镇守管辖这一地区。进入近代以后，随着沙俄势力的侵入、封禁政策的破产、阶级矛盾的尖锐和阶级斗争的激化，东北原来的三将军体制已不适合新形势的需要；加之清政府为了解决吏治腐败和社会秩序的混乱，于是，在光绪元年(1875)夏秋，盛京将军兼奉天府尹崇实提出了《变通奉天吏治章程》七款，对奉天地区军政管理机构有所变革。清政府批准了这一改革，并决定:盛京将军管理兵、刑两部，兼管奉天府府尹，仿照各省总督体例加衔，所有刑部及奉天府旗民一切案件悉归总理。奉天府府尹准加二品衔，以右副都御使行巡抚事，旗民词讼命盗案件悉归总理。五部侍郎恪遵例案，各专责成。奉天府治中即行裁撤，改为奉天驿巡道。各厅州县等官，照热河例，满汉兼用，州县等官，均加理事同知通判衔。所有旗界大小官员，只准经理旗租，缉捕盗贼，不许干涉地方公事。这次变革，迈出了由军府制向行省制转变的第一步。

中日甲午战争以后，日本、俄国加紧了对我国东北的侵略活动。在日俄战争中，东北遭到了空前的浩劫，人民陷于水深火热之中。日俄战争以后，日本、俄国又相互勾结，分别在东北南部和北部建立了势力范围。帝国主义的侵略严重影响了清政府对东北行使主权。光绪二十七年(1901)七月十六日，吉林将军长顺上奏说，“自上半年边衅遽开，壤地全失，吉林虽保有腹内，今亦他族兵满，名为交还，而事事干预，并无交还之实，……人心惶惑……”，[1]就反映了这方面情况。日俄战争更给东北造成了极大的破坏。辽中地区，“所有居民庐舍，多被炮火轰毁，颠连无告，遍野哀鸿”。[2]辽南地区，“纵横千里，几同赤地”。[3]在这种情况下，清政府企图通过推行新政，调整官制，加强和巩固在东北的统治。

光绪三十一年(1905年)二月九日，清政府召见署户部尚书赵尔巽，密议东三省事宜。四月，盛京将军增祺丁忧解职，赵尔巽调任盛京将军。赵尔巽任盛京将军一个月，即根据清政府“将应行时政，迅速择要奏陈”的谕示，复陈十二事，其中就有变革东北军政管理机构的内容。

六月，清政府谕令盛京礼部侍郎景厚、刑部侍郎儒林、工部侍郎兼兵部侍郎钟灵均来京当差，所有五部事务皆归盛京将军兼管。七月，赵尔巽上奏指出:盛京五部体制，原是以隆重陪都，而今不仅徒有虚名，而且事权不专，百弊丛生，胥根于此，不予革除，难言整顿。他表示要逐项清理，“当裁者裁，当改者改，当并者并”。[4]此后，清政府决定裁撤盛京五部，郎中以下各员缺咨部改用。八月，清政府又决定裁撤奉天府尹，所有府尹原管事务，责成赵尔巽悉心经理。日俄战争结束后，清政府加紧统一东北事权，改奉天府府丞兼学政为东三省学政，裁撤奉天府府丞。十一月，裁撤奉天军粮同知，设奉天府知府，管辖金州一厅，辽、复二州，承德、兴仁、海城、盖平、铁岭、开原六县。与此同时，清政府谕示赵尔巽筹划改革奉天官制事宜。

光绪三十二年(1906)四月，赵尔巽提出改革奉天官制的具体办法:以盛京将军总理军督旧部府之政，设立公署，名盛京行部。附设综核处，内分十局，分理诸务。设行政大臣一员，参赞、副参赞、左右参议、左右副参议六员。他还提出:地方官专司行政，省会及各府厅州县分设裁判，设税务、粮租两官，分设诸曹，设宣泽馆并筹设乡官，增加地方官津贴。鉴于设立行部大臣，并列十局，年有州县文件直接行部，不再由各道承转。赵尔巽又提出:山海关、东边、驿巡三道，应改为关道，专任交涉，不管地方。[5]

赵尔巽提出的十局及其职掌是:内务局，掌八旗丁籍及内务府事务；外务局，掌对外交涉等事；吏治局，掌官吏升迁考绩；督练局，掌训练新军等事。此外，还有财政局、司法局、学务局、巡警局、农工局、商矿局等。局下分科，科下设一、二、三等执事官及司译、司医、司计官等。[6]

赵尔巽改革奉天官制的方案送到清政府政务处议后，没有具体结果。七月，慈禧太后下诏准备“仿行宪政”。九月，清政府厘定官制大臣致各省督抚通电，提出“厘定官制为立宪预备，各省官制自应参仿京部官制，妥为厘定”，并提出具体意见。

十月，赵尔巽回电厘定官制大臣，重申他在四月奏请厘定的奉天官制，并就相应问题提出了自己的看法。但是，清政府对于赵尔巽改革奉天官制的奏请，始终未能给以明确答复。

赵尔巽见改革奉天官制的奏请没有得到政务处的明确答复，就又提出请派人到奉天查办事件。光绪三十二年(1906)九月，鉴于“东三省民物凋残，疮痍未复”，又鉴于赵尔巽之请，清政府决定派贝子衔商部尚书载振、民政部尚书徐世昌前往东北查勘。于是，徐世昌等檄调各员，分途考察，“凡边务、蒙疆、商埠一切内政外交，皆究其所以致此之故，而推其如何补救之法，并与三省将军研求时变，默审外情”。[7]

徐世昌(1855—1939)为官文武兼备，这为他后来在东北任职奠定了基础。光绪三十二年(1906)九月二十六日至十一月二十日，在一个半月的时间里，载振、徐世昌先后考察了黑龙江、吉林、奉天，除了接见各地官员外，还参观了一些实习工厂、女工厂、习艺所、模范小学、军医学堂等。回京后的第二天，即二十二日，徐世昌偕载振上查看三省情形折一件，单三件，即《密陈考察东三省情形折》，《附考察奉天省情形单》、《附考察吉林省情形单》、《附考察黑龙江省情形单》。徐世昌等在奏折中写道:“东三省比岁以来，叠遭变故，创巨痛深，为二百余年所未有。”“自日、俄战定，两强势力分布南北，一以哈尔滨为中心，一以旅顺大连湾为根据，囊括席卷，视同固有。名为中国领土，实则几无我国容足之地。且其开拓展布，有进无退。恐不数年间，而西则蔓延蒙古，南则逼处京畿，均在意计之内。”[8]奏折(单)中还详细讲述了黑龙江、吉林、奉天其他方面的问题。十二月初六日，徐世昌、载振又上了《密陈通筹东三省全局折》，提出“东三省之安危存亡，非仅一隅之安危存亡而已，中国前途之兴替，实以此为枢纽”。为了挽救危局，他们建议:“拟请特设东三省总督一员，予以全权，举三省全部应办之事，悉以委之，除外交事件关系重要者，仍令与外务部咨商办理外，其财政、兵政及一切内治之事，均令通筹总揽，无所牵制。就三省要地，分建行署，俾不专驻一省，得以随时往来巡视。其总督之下，应设奉天、吉林、黑龙江巡抚各一员，专理三省民事、吏事，仍受督臣节制，其权限应略视内地各省巡抚为轻，不得与督臣并行。凡有奏件，均须由督臣领衔，方许入告。所有三省用人行政，悉听总督主持。”[9]

十二月十二日，上谕内阁，要求东三省将军体察情形，一切新政，必须次第举办，[10]但对徐世昌等的建议没有给予明确答复。直到光绪三十三年(1907)三月初八日，清政府对徐世昌等在东三省设立总督、巡抚的建议才做出明确答复。对此，史书记载:“谕:东三省吏治因循，民生困苦，亟应认真整顿，以除积弊而专责成。盛京将军著改为东三省总督，兼管三省将军事务，随时分驻三省行台。奉天、吉林、黑龙江各设巡抚一缺，以资治理。徐世昌著补授东三省总督，兼管三省将军事务，并授为钦差大臣。奉天巡抚著唐绍仪补授，朱家宝著署理吉林巡抚，段芝贵著赏给布政使衔，署理黑龙江巡抚。”[11]同时，上谕中要求，新任督抚等应于一切应办事宜，切实通筹，次第举办。各省应如何分设职司，该督等妥议具奏。不久，因段芝贵被参，清政府收回成命，以程德全暂署黑龙江巡抚。唐绍仪(1860—1938)任奉天巡抚前，对西方的政治制度有较多的了解，是一个受西方文化影响较大的封疆大吏，而这有利于他在奉天推行新政。朱家宝(1860—1923)以科举进入仕途，程德全(1860—1923)多年在东北任职，俩人最终都成为边疆大吏，在东北推行新政过程中起到了一定作用。

光绪三十三年四月十四日，徐世昌等上奏《拟定东三省职司官制及督抚办事要纲折》以及《附东三省职司官制章程》。《办事要纲折》提出:“拟于奉天、吉林、黑龙江三省，每省各设行省公署，以总督为长官，巡抚为次官，皆如各部堂官。于行省公署内分设二厅，一曰承宣厅，禀承督抚掌一省机要，总汇考核用人各事。一曰谘议厅，掌议定法令章制各事。就原有局署酌量归并，分设七司。一曰交涉，二曰旗务，三曰民政，四曰提学，五曰度支，六曰劝业，七曰蒙务。仿国初将军设参赞及出使大臣参赞之例，设左右参赞各一员，分领承宣、谘议两厅事务。交涉等七司，各设司使一员，总办司事。承宣厅及各司，均设分科，每科设佥事及一、二、三等科员佐之。谘议厅不设官缺，酌派议员、副议员、顾问员、额外议员，皆选明达政治者充之，以资研究。

此外，陆军关系綦重，应另设督练处，以扩军政。司法分权，宜预拟专设提法使以理刑法。”奏折中还提出，总督兼管三省将军事务，则三省巡抚亦有分理旗务之责，应相应使三省巡抚皆兼副都统衔，以便措置而资坐镇。在《附东三省职司官制章程》中，对有关职司官制作了说明，特别提出交涉、提学、蒙务各司别设一、二等译官；民政司别设一、二等医官；提学司别设一、二等编校官；度支司别设一、二等库官；劝业司别设一、二等艺士；督抚仍各设一、二、三等秘书官无定员，以办秘密紧要事件；交涉司掌办理外交各事；旗务司掌办理旗署各事；民政司掌办理民政、巡警、缉捕等事；提学司掌办理教育等事；度支司掌办理财赋等事；劝业司掌办理农工商、邮电、航路、垦矿等事；蒙务司掌办理蒙部各事；奉天则辖科尔沁六旗，吉林则辖郭尔罗斯前旗，黑龙江则辖郭尔罗斯后旗、扎赉特、杜尔伯特三旗；督练处办理开练新军、振兴兵学、整顿防军各事；行政司法分权，提法使专管司法行政，兼理裁判事务；地方民官体制应略为加崇，拟多置府、厅、州，增设道，以便监督。[12]徐世昌等的上奏奉旨如所议行。这样，东北边疆的行政管理体制就发生了根本变化。

从官制上说，改革以后的东北三省分行政官制、司法官制、地方官制三部分，后来各省还成立了省谘议局和府州县议会。

首先是行政官制。奉天省，在总督、巡抚以下，在行省公署内，设承宣厅、谘议厅、交涉司、旗务司、民政司、提学司、度支司、巡警道、劝业道等。承宣厅以左参赞一员领事，协助督抚用人行政，掌一省机要总汇。分设四科，每科设佥事一员，并分设一、二、三等科员以及差遣委员、正副司书等官。凡各司道局所行政事件均汇萃于该厅，由左参赞定其从违而决行于督抚。所以，承宣厅是全省行政的总机关。谘议厅以右参赞一员领事，掌议全省法令章制统计报告等，不设官缺，以明达政治者为顾问员、正副议员、额外议员，不定品级，不限员数。光绪三十四年(1908)，设编纂、庶务两科，每科以一、二、三等科员以及额外科员、差遣委员、正副司书等官分办科务，又设参事二缺，品秩如佥事。凡章程法令及一切暂行规制均由该厅议案，或司道局所主稿交该厅核议，从违呈由督抚决行。因此，谘议厅是全省立法的总机关。交涉司，主交涉事，在司使以下，设互市、界约、和合、庶务四科，每科设一、二、三等科员及一、二、三等译员。此外，在辽阳、铁岭、新民、凤凰四厅以及怀德县公主岭还设交涉分局，以熟悉外交的人主持其事。光绪三十四年以后，交涉司互市科还负责租地会丈局有关事务。旗务司，督办旗民事务，在司使以下，设军衡、稽赋、仪制、营造、庶务五科，每科设佥事及一、二、三等科员和正副司书等官。凡关于变通旗人生计筹划等事，均由该司负责。该司所属有旗务调查处、八旗工厂、锦州八旗工厂等。民政司，掌全省地方行政、地方自治、区划疆理、巡警缉捕等事，以司使、佥事主司事。先是设民治、疆理、营缮、户籍、庶务五科，每科设一、二、三等科员及正副司书等官，后巡警道裁并入该司管辖，于是在分科内添设警政一科，户籍、疆理两科合并为一，这样，该司亦管巡警总局、乡镇巡警局、卫生医院的事务。民政司附属机构后来还有谘议厅筹办处、自治研究所、工程局、官吏禁烟查验所、高等巡警学堂、贫民习艺所、同善堂、济良所、探访局等。提学司，总理全省学务，以司使、佥事主司事。下分总务、普通、专门、实业、图书、会计六科，每科设一、二、三等科员及正副司书等官。附属机构有各项学堂、法政学堂、方言肄习所等。度支司，专司全省出纳、会计以及税务、垦务，以司使、佥事主其事。初设五科，后改为四科，每科设科长一员管理科务，科员若干名，又设库官一名，以重典守。其附属机构有各税捐局、硝矿局、木税局、仓务局、各垦务局等。巡警道，光绪三十三年奏定东三省官制时，奉天以民政司兼理巡警事务。五月，清政府命各省增设巡警道，奉天亦设立，内分四科，设佥事、科员、正副司书等官。后又裁撤，所属事务仍归民政司。劝业道，光绪三十三年奏定东三省官制时，设劝业司。五月，清政府命各省设劝业道，于是改司为道，以使、佥事等主事。内设四科，每科设一、二、三等科员及正副司书等官。劝业道附属机构有矿政调查局、农业试验场、工艺传习所、造砖厂、官纸局、森林学堂、种树公所、官牧场、商品陈列所、农事演说会、植物研究所、渔业总局、硝皮厂等。

吉林省行政官制和奉天有些不同。光绪三十三年十一月上旬，徐世昌到吉林省城，和吉林省巡抚朱家宝及司道以下属员接晤，筹商一切及官制办法。考虑到吉林省比之黑龙江省，各事俱有规模，而比之奉天省，许多方面又尚未完善，尤其是官吏不知整顿，积弊丛生，外患已形，不能不急图治理，于是，便在已有提学、提法两司的基础上，决定设立交涉司，以适应对外交涉事件增多的需要。以巡警局、自治局及关于民政各项局所为基础，改设民政司。不设巡警道。把所有财政各局及从前户司合并，成立度支司。把从前农工商矿林业各局合并，成立劝业道。把前兵司改设旗务处，先行试办蒙务。吉林副都统一缺裁撤。这样，吉林省在巡抚下，行省公署内，设公署文案处，掌机要、考绩、文牍、庶务及典守堂印、收发文件，有关章制法令草案及核议各司道所拟一切规则，由秘书官详议以闻，文案处辅助，呈长官决行。交涉司、民政司、提学司、度支司、劝业道等机构，和奉天省基本相同，只是在人员设置的数目上有所改变。交涉司所属有各处交涉分局及开埠局。民政司所属有巡警局、谘议局筹办处、自治局、禁烟公所、贫民习艺所、官医院、巡警学堂、教练所。提学司所属有各项学堂、法政学堂、小学教育会、劝学所、宣讲所、方言学堂。度支司所属有各项税局、官帖局、垦务局。劝业道所属有农业试验场、矿政调查局、农学研究会、林业局、实习工厂、电灯公司、官轮局、邮船局、垦矿局。旗务处除试办蒙务外，还掌官兵俸饷、典礼、贡品、租赋、教养等事，所属有十旗学堂、十旗宣讲所、满蒙文官学、十旗工厂等。

光绪三十三年十月下旬，徐世昌到齐齐哈尔，和黑龙江巡抚程德全及司道以下属员晤商，决定以设官分职、明定责成为当前要务。鉴于黑龙江省土广人稀，天寒地僻，自哈尔滨以北荒凉满目，数十百里不见居民，无民可治；而全省财政收入每年不及五十万，难以养官，于是，决定黑龙江省暂不设立交涉司、旗务司、蒙务司，而先设立民政司、提法司、度支司、提学司。巡警归民政司兼办，劝业由提学司经理。提法司以现有分巡道兼按察使衔裁改，度支司以善后局及从前户司并入。这样，黑龙江省在巡抚下、行省公署内，设:公署文案处，以一、二、三等秘书官综核其事，以正副科员辅助。公署文案处分机要、考绩、文牍、庶务四科。事关机要及总汇各司之事，由文案处禀承督抚办理。其案关成例及责有专属之事，交各司署禀承司使办理。民政司，分民治、疆理、警务、营缮、庶务五科，以治民事。提学司，分总务、普通、专门、实业、图书、会计六科，管理教育。度支司，分会计、田赋、俸饷、税务、庶务五科，掌理财政。此外，还设立旗务处，办理军政、马政、旗官额缺、旗丁生计等。黑龙江省在公署及各司之下，还设有调查局、垦务总局、铁路交涉局、省城交涉局等机构，分别办理有关事务。

其次是司法官制。徐世昌在厘定东三省官制时，就考虑到行政司法要分权，因而乃奏设三省提法司，以管理司法上行政事务，并筹办各级审判检查厅。提法司是全省的司法机关，管理一省司法上用人行政，设提法使为全司的长官，管理全司事务。奉天省提法司是在撤销原有驿巡道兼按察使衔后成立的，设总务、刑事、民事、典狱四科，每科设佥事和一、二、三等各科员，并设正副司书等官。奉天省在省城设高等审判厅，在承德、抚顺、营口、新民等地设地方初级审判厅，审判厅内设审判长。又在各审判厅内附设检查厅，以为审判上的辅助。奉天省高等检查厅以检察长为主任，总理各该审判厅事务，以及司法、警察等事。设检察官二员作为检察长的助理。地方检查厅，设检察官一员或二员，以事之繁简而定。各级检查厅均设录事一员，酌设书记生数名，办理文牍。吉林省提法司是在原刑司的基础上仿照奉天省的规制成立的，基本情况同于奉天省，管理司法上的行政事务，以及改良监狱、管理省内外罪犯各狱。吉林省省城以及长春设有高等地方初级审判厅。高等审判厅设厅丞一名，刑科、民科推事各三名，典簿一名，主簿二名，候补行走无定员。地方审判厅设推事长一名，刑科二庭庭推事三名(民科同)，候补予审推事无定员，典簿一名，主簿二名。第一、第二初级审判厅均设刑科推事一名(民科同)。吉林省省城及长春的高等检查厅，各设检察长一名，检察官二名，行走无定员，司法警察官一名。地方检查厅设检察长一名，检察官四名，行走无定员，司法警察官一名。第一、第二初级检查厅各设检察官一名。黑龙江省提法司是在原分巡道和刑司的基础上改设的，管理全省民刑审判一切司法上行政之事，分总务、民事、刑事、典狱四科，每科设科长、正副科员，别设额外副科员。黑龙江省官制改革之初，由于条件所限，未设各级审判厅和检查厅，只有光绪三十一年成立的裁判处，专理各属上控提审命盗各案及大小词讼。官制改革后，刑司归并裁判处，各副都统、总管咨报各旗命盗杂案均归办理，规制章程也较前完善。以后黑龙江省设立高等审判厅，就准备以裁判处改设。

再次是地方官制的变置。奉天省地域既广，民官较稀，庶政日繁，难资统驭，因而行省设立后，地方官制多有调整。鉴于旗务司设立后，一切要务悉统于司，各属旗民事件均可直接到达公署，其副都统、总管各官若不分别酌裁，会造成权限牵混，弊病丛生，因而裁撤了铙州副都统，海龙府总管。奉天省沿边各处地势险要，户口寥寥，强邻迫处，日图拓殖，若不设官以治，则地方既不能发展，也影响边疆的稳定，于是设立了辉南直隶厅，隶海龙府；醴泉县，隶洮南府；营口改为直隶厅；鹿岛收隶庄河厅；重划长白府与吉林省的分界；兴仁县移驻千金寨地，原兴仁县一部分划归承德；将通化县一部分划归临江县；把锦县一部分划归锦西厅；长白府治移驻塔甸，增设安图县、抚松县；长兴岛添设州判；添设洮昌道，辖洮南、昌图各属，兼管蒙旗事务，驻洮南；添设临长海道，辖长白、海龙两府，及临江、辑安、通化三县，驻临江；改山海关道为锦新道，分巡锦、新两府全属，兼山海关监督，仍驻奉天营口，专归奉天省管辖；东边道改名为兴凤道，分巡兴京、凤凰两厅全属；升兴京直隶厅为兴京府，与凤凰直隶厅并受兴凤道管辖。

吉林省由于时势变迁，疆域也因之递变，加之外交日亟，内政日繁，于是对一些地方官制进行了调整。设西路兵备道，加参领衔，驻长春；设蜜山府，驻蜜蜂山；设桦甸县，驻吉林府属之桦皮甸子；设长岭县，驻农、长交界处，以新安镇主簿改隶之；设江州，驻江；设东路兵备道，加参领衔，驻珲春，管理珲春、延吉、绥芬一带边务，并珲春关税交涉事宜；设南路兵备道，亦加参领衔，驻三姓，管理依兰、蜜山、临江一带边务，并依兰等处关税交涉事宜。光绪三十四年夏，陈昭常接任吉林省巡抚后，又对官制进行了调整:改东路兵备道为东南路兵备道，加参领衔，驻珲春，办理珲春、延吉、绥芬一带边务，及东南沿边兵备事宜，并管理珲春等处关税交涉；在东北路设伊兰兵备道，加参领衔，驻三姓，办理伊兰、宁山、临江一带边务，及东北沿边兵北事宜，并管理伊兰等处关税交涉；五常厅抚民同知升改为五常府；双城厅抚民通判升改为双城府；宾州直隶厅同知升改为宾州府；绥芬厅抚民同知升改为绥芬府，移治宁古塔；延吉厅抚民同知升改为延吉府；临江州升改为临江府；伊通州升改为伊通直隶州；榆树县升改为榆树直隶厅同知；滨江厅江防同知升改为滨江厅分防同知；和龙峪分防经历升改为和龙县；穆棱河知事升改为穆棱县；富克锦巡检升改为富锦县；添设珲春厅抚民同知，治珲春；东宁厅抚民通判，治三岔口；绥远州，治乌苏里江汇黑龙江处之西岸；汪清县，治汪清河岸；额穆县，治额穆索站；桦川县，治桦皮川；临湖县，治兴凯湖西北岸；大通县移治方正泡，改名方正县；珲春、三姓、宁古塔、伯都讷、阿勒楚喀等处地方副都统和富克锦协领一律裁撤，其旗户、案件、地粮统归地方官管理。此外，暂缓设立的州县有:宝清州，治宝清河西岸；舒兰县，治舒兰站；阿城县，治阿勒楚喀；勃利县，治古勃利州地；饶河县，治饶力河南岸。

黑龙江建省后，地方官制的变更主要是:裁瑷珲副都统，改设瑷珲兵备道，以黑河府(治大河屯)知府、瑷珲直隶厅同知属之；裁呼伦贝尔副都统，改设呼伦兵备道，以胪滨府(治满洲里)知府、呼伦直隶厅同知属之；裁墨尔根副都统，设嫩江府(治墨尔根城)知府，升黑水厅为龙江府，升海伦厅为海伦府；裁绥兰海道，建兴东道，治托萝山；在杜尔伯特旗沿嫩江设武兴厅，治多耐站；设室韦厅，治吉拉林。缓设的府厅州县有:在兴东道所属设萝北厅，鹤冈县；在龙江府所属设林甸县；在西布特哈设布西直隶厅；在富拉尔基设甘南直隶厅。此外，还有拟设佛山府、呼玛厅、漠河厅、舒都厅、乌云厅、车陆厅、春源厅、诺敏县、通北县、铁丽县、讷河直隶厅等，俟道路开辟、垦民来集后再议建置。[13]

最后是成立省谘议局和府州县议事会。光绪三十三年九月，清政府要求各省设立谘议局，作为“采取舆论之所”，“俾其指陈通省利弊，筹及地方治安”。[14]光绪三十四年六月，清政府谕令颁行谘议局章程及议员选举章程，并要求各督抚迅速举办，实力奉行，自奉到章程之日起，限一年内一律办齐。《各省谘议局章程》中规定，议员名额奉天省50名，吉林省及黑龙江省各30名。谘议局设议长一人，副议长二人，常驻议员若干人。谘议局在本省的权限是:议决应兴应革事件，议决财政预算决算等。谘议局议定可行事件，呈候督抚公布施行；否决事件，呈请督抚更正，若督抚不更正，要说明理由，交谘议局复议。督抚监督谘议局选举及会议，裁决施行谘议局之议案。[15]谘议局正副议长和常驻议员以及选举出来的书记长有薪水，薪水的多少，由督抚根据财政状况酌定。在经过一段时间的筹备之后，宣统元年(1909年)，奉天、吉林、黑龙江三省谘议局在遵旨设立的谘议局筹办处的基础上先后成立。谘议局通过的一些议案，包括澄清吏治、剔除弊政、发展实业、办理各项新政宪政等内容，一定程度上促进了东北三省新政的推行。

成立府州县议事会，是清政府“预备立宪”的基础和重要内容，为此，光绪三十四年十二月(1909年1月)，清政府颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》。宣统元年十二月(1910年1月)，又颁布了《府厅州县地方自治章程》和《府厅州县议事会议员选举章程》。后两个章程中规定，府厅州县的自治事宜包括全府厅州县的公益事务，或城镇乡不能担任的公益事务，以及以法令、命令委任办理的国家和地方行政事务。议事会议员的名额、选举、议事方法和选举权等在章程中都有明确规定。成立府厅州县议事会，东北三省也均先后筹办，并且取得了一定的成绩。[16]议员名义上由府州县各级选民选举，实际上多是地方官指定。议事会根据有关章程规定，选举议长，定期开会，为地方兴利除弊。议事会的议长和议员不拿薪水，只是名誉职。

东北三省在改革官制的同时，还对吏治进行了整顿。奉天省官吏窳败，对百姓经常藉端苛敛，各地还有许多陋规。实行新政以后，徐世昌一方面适当增加了各级官员的津贴，另一方面更严定陋规之禁。与此同时，又制定了《考试官吏章程》，总计11条47款，列表记载各级官员的实绩，由民政司派人按时巡查，对贤能称职者给予奖励；庸劣不能治事者，以及平日以空文塞责，或用人失当，或病民以逞，均予以黜斥。[17]吉林省官员中夤缘奔竞之风盛行，尤以词讼、税务部门最为严重。实行新政以后，朱家宝制定了相关的条律予以约束，主要内容包括禁除规礼、约束差役、定讼费、裁十旗摊款等方面。黑龙江省吏治积弊较深，特别表现在书吏蒙蔽、门丁把持、差役勾串等方面。新政实施后，程德全采取了一些措施，包括裁改兵役、裁陋规、考验实绩、匀定公费等内容。经过这些整顿，东北三省的吏治较前有所改变。

东北三省整顿吏治的又一措施，就是对贪赃枉法的官吏给予严惩。前吉林将军达桂，贪婪无厌，政以贿成，纲纪荡然，唯利是视，以致吉林地区财政销亡，吏政肴杂，军政疲敝。徐世昌了解情况后，立即参奏，结果，达桂及其以下十多名官员被革职。[18]奉天财政局督办史念祖刚愎专擅，老而嗜利，造成该局昵比群小，百弊丛生。徐世昌上奏后，奉天二十几名官员被革职。[19]

黑龙江民政使倪嗣冲，性情夸榨，遇事欺蒙，承办屯垦，营私舞弊，捏报浮支，经锡良和周树模会商上奏后，即被革职。[20]经过整顿吏治，因腐败、受贿和奸欺蒙混造成的官吏中流弊横生的现象有所改变。

东北三省的政治改革，特别是调整官制，对东北地区行政制度的演变具有重要意义。

首先，这是一个由军府制度彻底转化为行省制度的过程。清代前期的东北是一个特殊的区域，由于它是清朝的发祥地，又是边疆民族聚居地区，清政府便以军府制度进行统治，在将军以下设副都统、总管、协领、城守尉、防守尉等官。随着汉族人口的流入，清政府不得不陆续设立府、厅、州、县以统治汉族人民。清代前期，清政府在东北地区设置的府、厅、州、县，奉天有奉天、锦州二个府，新民、岫岩、昌图三个厅，辽阳、宁远、复、义四个州，海城、盖平、铁岭、开原、宁海、承德、广宁、锦八个县。吉林有吉林、长春、白都讷三个直隶厅。道光二十年(1840年)以后，东北地区府、厅、州、县的建置如雨后春笋，如奉天增设至六府、九厅、二州、二十六县；吉林增设至十一府、十厅、三州、二十二县；黑龙江增设至七府、十厅、一州、五县。这些府、厅、州、县设置的年代，大多在光绪年间，有的是升格建置。它表明了这一时期汉族人口流入东北地区的数量激增，耕地面积急速扩大，正如史书记载:光绪年间的垦地面积，“奉天、黑龙江两省成绩为全国之最，吉林次之”。[21]在这种情况下，一些具有“边外军府，不如郡县”[22]思想认识的封疆大吏，如赵尔巽等人，便极力主张改东北军府制度为行省制度，一方面广置府、厅、州、县，一方面裁撤副都统、总管等军府建置，以更适应对广大汉族人民的统治。

其次，这是中国封建社会传统官制和西方资本主义国家近代官制合璧的产物，反映了资本主义政治体制对我国的影响。这主要表现在以下三个方面:一是从总体上看，清末新政时期的官制改革，包括东北边疆官制的调整，是参酌西方资本主义国家政治制度的产物。众所周知，清末新政时期的官制改革是作为立宪基础提出来的，即所谓仿行宪政，必从官制入手。清政府为了预备立宪，曾派载泽等五大臣赴日本和欧美各国考察政治，他们回国后，上书提出立宪。为了先将官制分别议定，清政府派载泽、那桐等十四人共同编制改革官制方案，又命张之洞等派人来京随同参议，还命庆亲王奕劻、孙家鼐、瞿鸿几等总司核定。光绪三十二年九月， 奕劻等上奏中指出:“所定官制与宪政相近为要义。按立宪国官制，立法、行政、司法三权并峙，各有专属，相辅而行，其意美法良。”[23]奏疏中还认为，以行政官而兼有立法权，必有藉行政之名义，创为不平之法律，而未协舆情；以行政官而兼有司法权，必徇平时之爱憎，变更一定之法律，以意为出入；以司法官而兼有立法权，必有谋听断之便利。总之，都会造成积弊难清，责成不定。他们明确指出:臣等厘定官制，“上稽本朝法度之精，旁参列邦规制之善为主义”。[24]由此可见，西方资本主义政治制度对清末新政时期官制改革确有影响。二是从清末新政期间东北官制调整的具体经办人来看，西方资本主义政治制度对他们产生了一定影响。唐绍仪、周树模对西方资本主义制度有切身的体会，姑且不论，就是赵尔巽、徐世昌这些没有到过资本主义国家去的人，受西方资本主义政治制度的影响也是很明显的。赵尔巽就曾明确承认，他在东北的官制改革，是“参酌中外办法”，“仿欧美属地施政之权宜，分参贰佐治”。[25]徐世昌也多次说过:“事变屡更，欧风东渐”；“元明行省布政有左右之称，欧美良规立法居单行之地”；“往者草创宏规，更新名义，稽欧亚官人之法”；“深维立宪之基，毋背三权分峙。即此造因之迹，建置之端，或参以中西，非复列省职司之旧，或宜于边塞，用仿前人戌邑之增”。[26]总之，在赵尔巽、徐世昌的思想认识中，他们对东北官制的调整，既参酌了中国封建社会的传统官制，也接受了西方资本主义官制的影响，完全是中西官制合璧的结果。三是从清末新政期间东北官制改革后具体机构设置的情况看，既具有中国封建社会传统官制的内容，也具有西方资本主义官制的色彩。清末东北改革后的官制，包括行政官制、司法官制、地方官制等。从行政官制看，设行省公署，以总督为长官，巡抚为次官，下设厅、司等机构，这和中国传统的行省制度既相同又有区别。相同的地方是总督和巡抚仍是首领官；区别之处在于改变了以往总督和巡抚衙门内吏员的设置，而代之以司、厅机构。这正是“与晋唐都督府分设长史司马各曹参军，及英之澳洲、美之各省于都督府分设财政、学务等官者相合”。从司法官制看，设立提法司，以及各级审判检查厅，已与“中国刑事向由地方官裁判”的传统官制不同，而其指导思想，更是源于“倡于欧西”的“三权鼎立之说”，即司法权“与行政、立法两权并立而不相统”。[27]显然，这完全是受了西方资本主义政治制度的影响。至于谘议局和议事会，及其所选举的议员，更是源于西方的资本主义政治制度。从地方官制看，为了改变地域既广、民官较稀、庶政日繁、难资统驭的现象，较多地添设府、厅、州、县建置，基本上符合中国传统的行省制度。

再次，它适应了我国是多民族统一国家这一历史上形成的特殊国情，加强了对少数民族的管理，是清朝“因俗而治”的传统政策在新的历史时期的体现。清末新政期间东北调整官制过程中，清政府设官定职加强了对少数民族居住地区的管辖，特别是对朝鲜族居住地区的管辖。朝鲜族是我国东北的一个少数民族，嘉庆朝以后，由于清朝封禁政策逐渐松弛，朝鲜国的一些边民从鸭绿江或图们江进入我国长白、临江、集安或珲春河一带垦种。咸丰年间，朝鲜国边民越界来中国居住的日益增多，特别是咸丰十年(1860年)以后，朝鲜国连年灾荒，更多的朝鲜人到中国居住。清政府和朝鲜国政府反复磋商，并根据朝鲜人愿意在中国定居的实际情况，于光绪二十年(1894年)宣布:“韩民愿去者听其自便”，愿留中国者，“食毛践土入我版籍”。[28]对于加入中国籍的朝鲜族人民，清政府设官管理。因为朝鲜族是农耕民族，所以，清政府采用管理汉族的行省制度进行管理，即设立府、厅、州、县。光绪二十八年(1902年)十月，在南岗设立延吉厅，在和龙峪设立分防经历。不久，又在鸭绿江添置长白府。为了更有效地管理朝鲜族居住地区，宣统元年(1909年)三月，裁撤珲春副都统以后，设立吉林省东南路分巡兵备道，管理珲春、延吉、绥芬一带边务，以及关税交涉等事。此外，还添设珲春厅，改和龙峪分防经历为和龙县，增置汪清县，延吉厅改为延吉府，又增设安图县、抚松县。清末，吉林省东南路道领延吉府、宁安府，珲春厅、东宁厅，敦化、额穆、穆棱、汪清、和龙等县，政治中心从珲春移向延吉，逐渐形成了对朝鲜族的行政管理体系。[29]