原文出处：《社会科学辑刊》，2012年第2期，第152—156页。

作者简介：高月，1980年生，历史学博士，中国社会科学院中国边疆史地研究中心助理研究员(北京100005)。

摘要:有清一代，伴随着中华世界秩序的崩溃和满族统治者对“中国”认同的加强，东北地方在清朝的疆域构造中经历了由中心到边缘的变化;近代以降，西方列强的入侵从内部、外部两个层面侵蚀着中国传统国家认同，传统国家认同趋于瓦解。为达到统合东北边疆、重建民众国家认同的目的，清王朝采取了变革东北地方政制的办法，其中包括变革官制，实行地方自治，变革财政、教育体系等内容。综合来看，东北政制变革是清朝重新建构或修补自己的以民族为界的多元型帝国构造、确认主权领域范围的重要举措，是清朝再次界定旗人与民人的关系、抛弃以往让各族群互相牵制的政治体制和统治策略、彻底放弃“满洲”民族政权性质的标志，最能够体现清王朝再建国家认同、强化疆域统合的意图。

关键词：地方政制;国家认同;疆域统合;东北

清承明制，在入关之初即建立起一套完善的中央集权政制体系，依靠这套体系，清王朝实现了对中原地区的有效统治。咸同以降，地方势力坐大，中央权威式微，加之列强势力的介入，至庚子一役，中央已然失去了对部分地方的有效控制，中央集权趋于瓦解。为挽救颓势，清王朝采取了变革地方政制的方法以加强对地方的控制，将原本游离于王朝有效统治之外的地方重新统合进王朝疆域构造中。关于清代地方政制，前辈学者已进行了深入探索，成果可谓汗牛充栋，但现有成果多为对史实的考证与梳理，少有理论建构层面的创新。有鉴于此，本文拟从疆域统合的角度重新审视清代东北地方政制及其变革，探查清政府为达到统合东北边疆、重建民众国家认同的目的实施了怎样的改革措施，这些措施的效果如何。不当之处，尚祈方家指正。

一、从中心到边缘———清代疆域构造中的东北地方

从地理上来看，清代东北地方与俄罗斯、朝鲜毗邻，处于王朝疆域的边缘，其范围在康熙二十八年(1689)中俄尼布楚条约签订后定型。据《嘉庆重修一统志》载，东北地方“东至海四千三百余里，西至山海关直隶永平府界七百九十里，南至海七百三十余里，北逾蒙古科尔沁地至黑龙江外兴安岭俄罗斯界五千一百余里，东南至锡赫特山朝鲜界二千九百余里”〔1〕。从清朝的疆域构造，即中央政府对疆域各部分的统辖方式来看，东北地方处于核心位置。清朝的疆域按照中央政府对各部分统治力的强弱包括五种类型:(1)满族的发祥地———东北地方;(2)汉族占多数的内地直辖省;(3)南部和西南部的非汉族统治地域;(4)内外蒙古、新疆、西藏地方———藩部;(5)处于周边地域的属国。①这种呈同心圆、放射状衰变的层级结构既是清朝作为非汉族王朝对于统治秩序的制度安排，同时也勾画出了清朝的疆域构造，这种构造经过清初的调试，一直稳定地维持到19世纪中叶。

可见，东北地方具有双重属性，即地理上的边疆属性与疆域构造中的核心地位，二者在清前、中期并行不悖、和谐共存。之所以如此，是因为存在着以下两种因素。

其一，征服型王朝的认同资源。中国历史上由北方民族建立的王朝可分为渗透型和征服型两种，

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①关于此点，中外学者已有较为深入的研究，并取得了基本一致的观点，茂木敏夫和于逢春的观点较具代表性。详见茂木敏夫:《清末近代中国的形成与日本》，孙江译，载于复旦大学历史系、复旦大学中外现代化进程研究中心编:《近代中国的国家形象与国家认同》，上海:上海古籍出版社，2003年;于逢春:《中国国民国家构筑与国民统合之历程———以20世纪上半叶东北边疆民族国民教育为主》，哈尔滨:黑龙江教育出版社，2006年，第19页。

清朝属于征服型王朝。①征服型王朝的特点在于它们都在一个很短的时间里将一大部分汉地社会纳入自己的版图;同时始终把位于内陆亚洲或其伸延地区的“祖宗根本之地”视为疆域构造中的核心部分，把它当作自己种族和文化认同的珍贵资源。基于此，清王朝自定鼎燕京起，就对其“祖业”———东北地方实行土地封禁和文化封禁政策，隔绝满族、蒙古族与内地汉民族的交流。同时，在盛京设陪都体制，在保留八旗制度的基础上，将王朝统治架构复制、移植于东北地方。应该说，清初以降至19世纪中叶，在扫除了外部威胁并维持了百余年安定的过程中，东北地方在清统治者心中的地理边疆属性逐渐淡化，而疆域构造中的核心地位则被强化。这可从清康熙、乾隆、嘉庆、道光诸帝的历次东巡行为中窥见一斑。康熙三次东巡均对东北边防予以关注，采取移民实边、驻军屯垦、营建水师等举措加强东北防务，当然，这与清初边境未靖不无关系。乾隆以降，清帝历次东巡渐次变成了追宗认祖的形式，乾隆曾谆谆告诫其嗣位者:“凡我子子孙孙绍登大统者，可不体朕志以为志，眷怀辽沈旧疆，再三周历，蕲于祖宗遗绪，身亲而目睹哉?”并明确告谕后人:“或轻视故都而惮于远涉，或偶诣祖陵视同延揽古迹而莫不动心，是则忘本而泯良。设有其人，则为国家之不幸，实不愿我后嗣之若此也。”〔2〕其后，东巡的内容逐渐内化，由注重边防变为拜谒祖陵、拓建行宫、加恩赏赐、奖励文教等②，与此相伴的是东北地方地理边疆属性的弱化和疆域核心地位的上升。

其二，牵制汉人的需要。历史上由非汉族建立的王朝一般会采用多元型帝国构造，即利用内地汉人对北方民族的恐惧感对其进行牵制，以便维护自己的统治。③从这个角度来看，东北是与内地行省相对立的一元，清朝采用各种手段保持当地人民的相对封闭性，阻止其认同中原和汉族文化，使东北成为与内地行省对立存在的特殊地方。

总之，清代前中期出于巩固王朝统治的需要，地理上偏于一隅的东北在政治上并未被边缘化。

东北地方在清朝疆域构造中的边缘化始于清后期，其过程与两种趋势相伴而生:地理边疆属性的上升趋势和疆域核心地位的下降趋势。

地理边疆属性的上升与传统中华世界秩序的崩溃紧密相联。咸丰八年(1858)中俄《瑷珲条约》和咸丰十年(1860)中俄《北京条约》的签订不但使东北地方的面积减少了100余万平方公里，同时也以这种惨痛的方式重新确定了清王朝在东北东部与北部的疆域界线，使清王朝切身感受到了来自界线之外的他者的威胁。在东北东南部，甲午战败后，清朝与朝鲜之间宗藩关系瓦解，清朝的政治、军事势力完全退出朝鲜。迨至光绪二十九年(1903)《中韩边界善后章程》和宣统元年(1909)《图们江中韩界务条款》签订，经过近代条约体系重塑的东北地方不再具有任何缓冲地带，完全暴露在邻国的视野之下，变成地地道道的边疆。

与疆域核心地位下降过程形影相随的是满族对于“中国”认同的加强。种族认同与“中国”认同之间应该是此消彼长的关系，这在历代北族王朝中并不鲜见。④清咸、同以降，满族统治者越来越依赖于被征服地的本土资源，即农耕地带的资源来维持自己在整个疆域内的统治，对于本族群的认同趋于淡化。比较明显的例证是光绪初年清政府对盛京旗民二元管理体制进行了改革，其结果是旗署的管理职能大部分让渡给民署，事权走向单一，民署的地位随之上升，成为盛京管理体制的基础。这种扬民抑旗的做法固然与清末关内移民大量涌入东北有关，但其内核是“祖制”的松动和“满洲”认同的淡化。

综上，有清一代东北地方在其疆域构造中的地位由政治、文化核心逐渐边缘化。这种边缘化和分

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①姚大力先生认为10世纪上半叶之前的北族王朝，在入主中原之前，多经历过一个漫长的渗透过程:其初，在汉族社会周边地区长期活动，以雇佣军身份介入汉地社会的政治斗争，其后逐渐演变为支配汉族政治、军事局面的重要势力，最后在那里建立自己的政权。此类北族王朝即为渗透型，包括北魏及其继承政权东魏、西魏、北齐、北周，五代时的后唐、后晋、后汉。10世纪上半叶以后建立的辽、金、元、清等王朝属于征服型王朝。它们都在一个很短的时间里征服大部分汉地社会。参见姚大力:《中国历史上的民族关系与国家认同》，《中国学术》2002年第4期。

②参见王佩环主编:《清帝东巡》，沈阳:辽宁大学出版社，1991年。

③非汉族王朝一般都保留有强烈的种族本位主义的意识，元代在地方行政长官设置上蒙古人、色目人、汉人相牵制的做法以及清朝的满汉双员制，便是明显的例证。

④最典型的例子是北魏。建立北魏的鲜卑部落在定鼎中原后仍派官员到家乡祭奠祖先居住的石室(20世纪70年代在呼伦贝尔地区发现的嘎仙洞)。但北魏统治者在保留与故地的象征性联系的同时，却在实际上中断了与同族部落之间真正的联系。直接的证据便是居住在其祖居地的鲜卑人恰恰是在北魏时期被改称为室韦。北魏统治者与故地血亲部落的联系也随之中断。参见姚大力:《中国历史上的民族关系与国家认同》，《中国学术》2002年第4期。

离的趋向直到光绪以后清政府重建东北地方政制体系才有所缓解。

二、国家认同危机与地方政制体系变革

在中国古人建构的以华夏中心主义为基石的华夷秩序中，国家认同包含两个层面。第一个层面是对君主和王朝的认同，通过拥戴君主而认同国家，通过认同国家而形成共同体意识，王朝是传统政治文化中国家认同的基本层面。第二个层面是超越了王朝的历时性政治共同体符号———“天下”、“中国”。历史上的王朝更迭、鼎祚轮移催生了儒家传统文化价值体系对于夷夏之辨和国家认同的新解释。在开放夷夏界限的前提下，这种新解释认为族类差异的实质是文化差异，对华夏文明的信奉与否是辨别夷夏的根本因素。这种解释即所谓的“文化至上主义”。由此解释出发，对华夏文明的归属感超越了对王朝国家的归属感，文化认同取代了种族认同成为国家认同的核心，种族征服与文化冲突对于国家认同的冲击在这种解释下消解。

具体以清王朝而言，满族统治者通过对儒家文化的自觉皈依和以明朝后继者自居的文化策略赢得了统治中原的合法性权威;通过强有力的中央集权政权的建立将汉地社会纳入版图，经过清初期的冲突融合后，清王朝成为汉人士大夫的国家认同对象。这表明两种认同在“异族”王朝清王朝身上均有所体现，王朝认同通过文化认同得以确立，二者在清前中期并行不悖，是夷夏之辨思想在中国历史上的又一次成功实践。

1840年以降，西方列强的入侵从内部、外部两个层面侵蚀着中国传统国家认同。在内部，清朝统治200年间积累的政治危机和社会矛盾在王朝统治者与列强交涉过程中所表现出来的腐败无能面前被极度放大，吏治腐败、鸦片流毒及咸同以后军政财政权力的下移，地方势力的坐大，引起中央政治权威的衰落。清王朝作为国家认同对象的地位开始动摇。在外部，西方列强的出现导致以中国为中心的东亚朝贡体系瓦解，并进而摧毁了国人的天下观。国人逐渐意识到中国非但不是天下的中心，且随着殖民地化的加深，中国在制度及器物层面的劣势逐渐显现，成为世界的下层、边缘。

面对两个层面国家认同行将解体的危局，清王朝试图将两种认同资源进行重新拼接，加以西方世界的技术文明，重建国家认同，即在保留传统文化优越性和王朝存在合理性的基础上，接受西方的器物文明，排斥西方的制度文明。其突出表现是以洋务运动为背景的“中体西用”模式。但随后甲午之战的惨败证明此种努力的失败，战败不但没有激起国人对于战胜一方的仇恨和对己方凝聚力的加强，反而出现了向日本学习的高潮。这种情况正如列文森所说:“体用模式是一种谬误，近代技术之用不可能保卫中国之体，而只能改变社会，从而使老体多了一个竞争对手而不是一副盾牌。”〔3〕这同时也是传统夷夏之辨中由夷变夏思想在华夏中心主义解体后的另类表现，此时决定夷、夏即落后、先进与否的决定性因素已不是儒家的文化至上主义，而是“进步至上主义”，即日本及西方制度文明相对于王朝国家的进步性得到国人的认可。

初次重建国家认同努力的失败迫使王朝统治者必须进行更为深层的制度变革以开发出新的认同资源。但甲午以降，重建国家认同有了更多的困难。其一，以文化至上主义为核心的夷夏之辨解体后，相对于外部心理优越性的消失，内部种族、语言、地域的差别就会突显出来。清朝是征服型王朝，满族是“异族”统治者，在这种情况下，皇权与国家不能做到天然的契合，且随时有可能由于皇权的举措失当而激起主体族群的异族记忆从而形成排满风潮。其二，庚子之役使王朝半殖民地化，王朝的政治权威进一步弱化，对地方的统驭力日渐式微。缘此，再建国家认同必须克服这两方面困难，即重新树立非种族性的、均质地施于全部疆域的、能够得到国人认同的政治权威，欲达此目的惟有对王朝政制架构及中央对地方的统驭机理进行深度变革，将统一的国家权力作为国家认同的符号。为达此目的，清王朝的办法是在全国范围内变革地方政制机理，这个变革过程通过清末新政得以实现。清末新政对传统中央、地方政制进行了变革，通过加强中央各部对地方事务的垂直管理重构了中央地方关系，并藉此将国家权威渗透到地方;重建了中央政权的政治权威。由于国家权力是国家认同的基础，国家认同在很大程度上表现为对国家权力的归依，即服从国家权力或者利用国家赋予的权力谋求自己的利益，因而，新政通过权力渗透重建中央权威的同时，亦使国家认同从观念符号上升为国家制度建构层面。

从王朝再建国家认同的脉络来看，再建国家认同的过程也是对疆域进行统合的过程。通过改革地方政制，中央与地方实现了一个双向互动，一方面将原有疆域构造中的特殊地方改造成行省体制，并通过新的地方政制与中央政制的纵向连接及建立官绅合作的新模式将国家权力渗透到基层;另一方面通过权力渗透和由国家主导的国民教育体系的确立，国民对国家权力的归属和认同得到加强。疆域构造既是地理概念也是政治概念，清王朝再建国家认同的努力实际上是从政治空间层面加强疆域各部分对于王朝中央政权的向心力，达到中央政权对疆域各部分实现有效统治和国民认同中央政权的目的。①这一历史脉络在东北边疆有非常突出的体现。

三、清末对东北边疆的统合与东北政制变革

关于清朝统合东北边疆对东北政制变革的作用，本文拟从官制、地方自治、财政、教育四方面加以探讨。

东北官制改革通过采用与内地同质的行省制度取代传统的陪都体制与军府构造，结束了东北地方在王朝疆域构造中延续了200余年的种族属性，意味着满族统治集团彻底抛弃了维系自己种族和文化认同的一种至关重要的资源，走上了构建非种族性的、同质的国家权力的道路;东北官制改革的意义不在其自身，而在于彻底铲除了在传统清朝政治体制中横亘于满汉与蒙汉之间的人为屏障，让其浑然一体，不仅让清朝最高统治者放弃了八旗政权的性质，同时也是中央政府向东北地方渗透权力、将权力重心上移的重要手段;这种同质性改革的象征意义尤甚，它标志着东北与内地一样，都是国家领土主权的构成部分，它给中国带来了一个确认国民范围、走进近代国家政治体制的契机。东北官制的均质化改革可看作是清朝满族统治者融入“中国”进程的结束和“大一统”观念在其统治行将落幕之际的重大变革。换言之，此时的东北地方在统治者眼中，已不再是藉以慑驭内地汉人、稳固统治基础、有别于内地行省的特殊地方。王朝的“征服性”至东北建省已彻底退去，满汉界线在制度层面上被废止，正如时人所言:“今东省而改督改抚，亦将化满汉为一家，合种合群，……且不独平满汉之界也，嗣且推广而大合种，大合群。”〔4〕

清初至清中期，清统治者对儒家经典的尊崇与绅士阶层古已有之的儒教文化至上情结使得皇权与绅权实现了合作。同时，在儒教文化至上主义与君权至上意识形态的强力作用下，绅士阶层逐渐泯灭了“华夷之辨”的思维，迨至咸同军兴，绅士已然成为基层社会的控制力量。至清末，清政府通过地方自治开始有计划地利用绅士，强化对地方社会的控制，加强中央政府的权力渗透。在清末东北，官权通过与绅权的合作建立起一套新的在官权控制下的基层统治机制，实现了中央权力向州县以下基层的渗透。与传统的官绅关系一脉相承的是，官权在制度设计方面对地方自治进行了严格限制，这表现在横向、纵向两方面。从横向来看，清廷颁布的《城镇乡地方自治章程》明确规定军人和地方巡警没有选举权和被选举权，这实际上是切断了地方自治与其他基层治理体系的横向联系;从纵向来看，宪政编查馆规定各省咨议局议员只准办理学务，不得兼任地方自治会成员②，切断了地方自治与省咨议局之间的纵向联系，确保官权在基层的绝对主导地位，避免重蹈省咨议局被绅士把持的覆辙。可见，官权是有意识地将地方自治孤立，让其独立运转，将地方绅士固定在疆域的最底层，并加以利用，以达到统合疆域底层、巩固政权的目的。

清末东北的财政改革往往为研究者所忽视，事实上，财政改革的意义不仅仅在于增加财政收入用于新政事业，更在于可以藉此加深当地人民的国家意识。清朝此前在东北实行的财政制度业已不能适应大量汉人出关的形势，税制混乱，不仅使大部分税收为当地统治阶层中饱私囊，而且造成了当地居民只知当地统治阶层不知有清朝的局面。而清末东北的财政改革实行与内地相同的制度，税收统一到国家，这虽然有经济榨取的成分，但其意义不仅在于支持财政，更在于可以加深当地人民的国家意识。同时，清末实行的预算制度、国地两税划分，也是清政府向下渗透权力、向上集中权力的重要举措之一。清政府试图通过这两项政策收督抚之财

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①不能忽略的是，在清末这一特殊历史时空中，与王朝统合疆域努力并存的是咸同以来久已存在的地方主义倾向。地方主义以维护和强调地方利益而与中央分庭抗礼，要求重新分配权力。这种要求在制度变革带来的利益重新分配面前表现得尤为明显。清末新政期间，地方督抚、绅士是地方利益的代表，在与中央的权力斗争中将中央政府置于对立地位而产生抵触情绪，甚至不惜违背中央政府政令。但尽管如此，笔者认为地方主义对中央政府的疆域统合的影响尚属有限，地方主义虽然盛行于清末，但彼时中央地方矛盾仍属于传统政治体制内的权力斗争，它并没有突破中央政府设定的政治改革框架，而且恰恰是地方的抵牾与抗拒将清王朝再建国家认同、统合疆域的必要性和历史脉络反衬得更加清晰。

②吉林省对省咨议局议员兼办地方自治的情况进行了严查，如吉林府、榆树厅、伊通州等地由省咨议局议员兼任的自治公所职员被饬令改派，详见《批吉林府拟选自治筹办公所正副所董并饬筹设情形赶速补报以凭核办由》、《批榆树厅详送设立自治筹办公所员役衔名册并预算案分别准驳由》、《批伊通州禀设城自治筹办公所派副所董与馆章限制议员兼差不合应即改派并发图记式样由》，载于清吉林全省地方自治筹办处:《吉林全省地方自治筹办处第一次报告书》，宣统二年铅印本，吉林省图书馆藏。

权，并掌控全国财权。其中中央政府与地方政府之间的争论往还、讨价还价的过程尤为值得关注，它反映出清末中央—东北地方政制权力格局的实态，也是评估清政府疆域统合实效的重要指标。由于地方督抚的抵拒，财政集权的效果虽然不甚明显，但清政府的集权努力毕竟是对咸同以来中央、地方财政倒置的一次清算。

清末东北的教育改革包含两方面内容，一是创建西式教育体制，二是改良传统教育模式———私塾。以新式学堂为代表的新式教育制度不能适应清末中国的社会特点和人口教育结构，与传统教育理念发生冲突，新制与旧体之间的不契合使得私塾之于清末社会仍具有存在的合理性。于是，清政府在创建新式教育体制的同时，着手对私塾进行改良，与其说是改旧趋新，不如说是藉此将国家权力向底层民众教育领域渗透，将原本徘徊在国家教育体制之外的由民间自发组织的私塾教育纳入中央政府主导的教育体系之中。对国民教育权的争夺是清政府主导的国民教育的核心内容，甚至超过了国民教育本身。对小学、私塾，清王朝一方面在国家创建的新式国民教育体系中保留王朝安身立命的纲常伦理，以增强国民的王朝(国家)认同;另一方面，在传统教育体系中加入超出私塾和塾师能力的西学，并通过设立改良私塾管理机构将私塾、塾师纳入官方控制之下，实现对传统教育模式的掌控和利用，进而在实质上将其纳入由国家主导的新制国民教育体系中。对小学堂和私塾采取的表面上的矛盾政策隐含的是国家对基层国民教育权的掌控。一言以蔽之，“为我所用”才是清末东北教育改革的内核。

应该说，由具有“满洲故地”历史烙印的特殊地方到与内地同质的行省体制并在诸多改革举措中走在全国前列，清末东北地区的政制变革最能够体现清王朝通过实施新政再建国家认同、强化疆域统合的意图。

四、结语

清朝清算传统政治体制的过程开启于新疆建省〔5〕，终结于清末东北的政制变革。变革东北政制是清朝重新建构或修补自己的以民族为界的多元型帝国构造、确认主权领域范围的重要举措，是清朝再次界定旗人与民人的关系、抛弃以往让各族群互相牵制的政治体制和统治策略、彻底放弃“满洲”民族政权性质的标志。清朝统治者通过放弃“祖制”来复兴“祖业”的过程，同时也是确认主权领域和铸造新式国民、建立近代民族国家政治体制的过程。其间，东北地方在王朝疆域构造中的特殊性开始消解，在疆域属性上实现了与内地同质。

〔参考文献〕

〔1〕嘉庆帝敕撰:《嘉庆重修一统志》卷57，上海:上海书店，1984年，第4页。

〔2〕《清高宗实录》卷1066，乾隆四十三年九月丁亥，北京:中华书局，1985年，第22册，第251页。

〔3〕列文森:《儒教中国及其现代命运》，郑大华、任菁译，北京:中国社会科学出版社，2000年，第61页。

〔4〕《论东三省改设行省》，《盛京时报》光绪三十三年三月十六日，第4版。