李朋：吉黑两省铁路交涉局的“嬗变”——1898—1917年中东铁路附属地行政管理权研究*

摘要：清末，在俄国中东铁路管理局的要求下，中东铁路途经的黑、吉两省将军衙门分别设置了相应的交涉机构——“铁路交涉局”。在中东铁路建设、经营、管理过程中，它负责中俄之间有关铁路事务的交涉，同清朝的其他涉外机构有较大区别。它一度成为中方在中东铁路属地及其影响下地区的“准行政机构”。时事变迁，该机构的名称及功能也不断演变。由于它同时接受中俄双方影响，功能也复杂，所以其地位和作用难定，争议至今。从初设时被打上沙俄扩张的烙印，到后来成为制衡沙俄侵略的重要力量，“铁路交涉局”机构的嬗变体现了哈尔滨作为一座现代城市的独特发展史和基本特征。

关键词：交涉局；铁路交涉局；哈尔滨关道

一、吉黑两省“铁路交涉局”设立之前的铁路交涉

中东铁路修建之初，铁路沿线的黑龙江、吉林地区相对于内地，经济落后，人烟稀少，其涉外工作也不甚系统、有效，对外交涉混乱无章。

甲午战争后，清政府的对外交涉权力逐步下移，开始让地方督抚将军参与众多对外交涉活动，逐步形成了“外省交涉案件办事之权疆吏操之”的局面。[1]在吉林、黑龙江地区，两省将军衙门负责对外交涉，主要交涉对象是俄国，后来对日事务也渐增多。这种体制弊端之一是没有固定的交涉人员，遇到涉外事务，往往直接从“五司职员”中临时抽调人员，“兼办外交”。这些外事人员多由“办事勤慎，明白大体”的地方官员出任。他们虽常年在边境对俄交涉，有实际经验，但“实无专责”，又大都不通俄语，没有经过系统的外交训练。弊端之二是清朝政府规定由“海关道”专门掌管地方的税务以及一些对外交涉事宜。[2]因此吉、黑两省在交涉事务时自然就沿用了关道(通常在通商口岸、租界周边设立的外事机构)的功能，使得“交涉”与“税收”本属于两个不同机构的功能，经常被应急混同使用。不仅办事机构的法律地位含糊，难以从制度上完善和建设，而且在具体工作中，也由于责任不明，往往导致误事、越权等事情发生。

1897年，大量俄方铁路工程人员涌入中国境内的黑龙江、吉林地区。中国地方政府对外交涉的压力剧增。实践中，“由地方官兼办外交”的弊端很快暴露出来。1897年10月10日，黑龙江将军衙门批准在富拉尔基设立“黑龙江交涉处”专管对俄交涉，从平时处理外交事务的官员中间筛选出10人，其中“总办”1名，“帮办”1名，“俄文会办委员”1名，“办事委员”2名，“主稿翻译”、“笔帖式”5名。[3]同年，吉林将军也在长春设立“吉林交涉总局”，规定:“吉林交涉总局专管吉林地方交涉事宜。遇有事件，文事由该局会同俄驻吉外部大臣核办，武事会(同)俄驻吉武廓米萨尔核办，街面琐事会同俄驻吉城守总管核办。”有关交涉事件，经由“吉林将军等随时饬由该局相机”。[4]该局在吉林将军指挥下处理地方对外交涉具体事务。

虽然有了机构建制，但是其成员几乎都是由非专业外交官员拼凑起来的，远远不能应对中东铁路沿线日益繁杂的交涉事件。而且真正让“交涉处(局)”头痛的并不是频发的外交事件本身，而是它的对手———中东铁路工程(管理)局。[5]俄方控制的中东铁路工程(管理)局一开始就是行政机构的建制。它在中东铁路所做的事，几乎无一不涉及国家主权，无一不涉及铁路交涉。它所负责的占地、伐木要求，铁路员工、俄兵与沿线人员的司法事件等，虽名为“铁路交涉”，实则涉及国家主权及其管辖权。而黑龙江交涉处、吉林交涉总局不过是黑龙江、吉林将军的办事机构，不具备涉外事件决策权，只是信息上传下达的中转机构。所以，面对交涉事务，中方的交涉人员若不想惹是生非的话，必然遇事推诿卸责，贻误时机，陷国权交涉于更加不利的境地。有责任心的官员只能违章办理，则无论结果如何，都将面临制度的纠察、弹劾，以至于官员办事如履薄冰。

二、中东铁路管理局体系内的黑龙江铁路交涉局

1898年6月9日，布拉戈维申斯克号轮船将一船中东铁路的工程技术人员及筑路物资由松花江运抵哈尔滨(现道里和香坊区)。[6]经过与中国当局协商，沙俄将哈尔滨的老哈尔滨(香坊)、新哈尔滨(南岗)和埠头区(道里)、江北船坞等地合计2. 1万亩土地划为“铁路附属地”，将哈尔滨定为中东铁路总站。中俄之间大规模的铁路交涉由此展开。这也是哈尔滨城市史的一个新起点———由一个小渔村、交通驿站发展为现代城市的开端。

今日哈尔滨江南部分在当时属于吉林将军属下的阿勒楚喀副都统所属双城厅和宾州厅管辖，今日哈尔滨之江北部分隶属黑龙江将军管辖下的呼兰厅管辖。[7]这就意味着被划为中东铁路附属地的哈尔滨地跨黑吉两省地界，因此交涉事务更加复杂。虽然黑、吉地方政府已经有了“交涉处”、“交涉总局”的行政建制，但是沙俄对于这种交涉机构十分不满。认为这两个机构在人员配置、机构性质等方面还保留着浓重的封建衙门做法，许多做法异于近代外交惯例。双方在交涉体制、交涉渠道、文件处理等方面难以接轨、沟通。1899年5月31日和同年10月5日，中东铁路总工程师茹格维志以“铁路开筑，汽车通行以后，中俄杂处其中，纠葛必不可少”为名，催促黑龙江将军恩泽、吉林将军延茂签订了《黑龙江铁路交涉总局章程》、《吉林铁路交涉总局章程》，督促清政府按照近代外交体制成立“铁路交涉局”，“专司铁路交涉”。[8]局址拟设在中东铁路总站所在的哈尔滨。该章程规定该局“专管铁路界内交涉事宜，遇有事件由该局会同总监工办理”;“凡一切极重要事件、及哈尔滨总局官员与总监工有意见不同之处，均归将军按局员掌请情，与总监工照会核办。其余事件可由总会办与总监工或代理人员随时和衷商议办理。总会办拟定之，要一面掌知将军照，并一面移知交涉局(黑龙江交涉处。吉林交涉总局)备案。”[9]

从上述条款不难看出，早期黑龙江、吉林铁路交涉局只是负责具体事务的办事班子，并没有针对“要事”的决策权，重要之事仍然需要向将军请示，其所负责的交涉事务仍然属于地方政府的管辖范围。这表明清政府此时还没有明确地将中东铁路的交涉事务上升到国家外交层面加以管理。此新机构与黑龙江交涉处、吉林交涉总局在性质上并没有太大的区别。所不同的是:第一，“铁路交涉局”是在中东铁路管理局影响下成立的，为俄方所接受并能与之直接对话、交涉时代表中方利益的中方机构。第二，《铁路交涉总局章程》提到:铁路交涉局“所拟定之交涉案件要送交涉局(处)备案”，表明实际上铁路交涉局同原有的黑龙江交涉处、吉林交涉总局之间并不存在隶属关系，而是一种平行的分工关系。铁路交涉局管理铁路内的交涉事务，之外的事件统由省城交涉总局(处)核办。[10]由于与铁路相关的交涉事宜增多，以及中方工作人员的积极努力，在以后的数年中，铁路交涉局的职能发生了重大转变———逐步在中东铁路属地内外的行政、外交等诸多方面发挥了重要作用。但同时黑龙江交涉处、吉林交涉总局的机构继续保留，并在清末新政时期，改称交涉司，发展成为不同于铁路交涉局的，独立的中国地方政府一级外交机构。

1900年义和团运动蔓延到中东铁路路区，兴建中的中东铁路损毁严重，兴办中的铁路交涉局也胎死腹中。中俄交恶，恩泽、延茂顺势撕毁铁路章程，铁路交涉局还未正式办公，就被废止。俄国以这一事件为契机，借口护路，派遣11. 6万俄军进占“路区”，以及毗连地区，[11]全面控制了路区的建设和管理。俄方中东铁路工程局(1903年中东铁路通车后改为中东铁路管理局)仗势排挤按条约规定安排在该局内的中方人员，把持了中东铁路工程局的重要岗位，完全脱下了“商办铁路”的外衣。俄方在中东铁路附属地内建立了与俄国内“中亚铁路局”、“乌苏里铁路局”职能类似，直接听命沙俄国防部的铁路局管理制度，成了沙俄在此地最高的行政机构。[12]此后俄国无视先前中俄合办中东铁路的约章，[13]中方只得在新的基础上与俄重新交涉， 但是中国方面的条约权益从来没有被明文否定或废除，这也是日后中方人员据理力争的关键切入点。

1902年，重兵在握的俄国强制清政府重签了条件更为苛刻的《吉林铁路交涉总局章程》[14]和《黑龙江铁路交涉总局章程》。[15]较之1899年的章程，此次改章主要有以下几处:第3条“凡一切事件……应将全案送交总局会商东省铁路总监工筹办”;[16]保留原有第8条“委派总、会办暨充当重任之员，均须先与公司商明”;[17]第9条“于铁路界内设立总、分各局，派员专办交涉，并由中东铁路公司津贴，局房由公司拨款修建”。“局房”设在哈尔滨，两局合署办公(今日哈尔滨市市委1号楼就是原址)。这几处的改动使“铁路交涉局”的性质发生了重大改变。从此铁路交涉局不再对黑龙江、吉林将军负责，转而成为了东省铁路公司的下设机构。此外，这两个章程还进一步扩大了铁路交涉局的职能。第2条规定:“凡关涉铁路及铁路之命盗杂案，无论距哈多远，均须归局经理;凡铁路购买公私地段，均将各色契约据遵由铁路交涉总局验明盖印。”[18]这进一步加大了铁路交涉局在租地、司法上的行政权利。在人员任免上，虽然还强调了吉林、黑龙江将军衙门的权力，但由于经费、办公处所由俄方中东铁路管理局拨付、筹建，中东铁路管理局对人员任免也拥有否决权。

这一变化导致了三个后果。第一，无论在表面上看还是在实质工作中，都便利了双方工作和利益诉求的表达，提高了工作效率。对于铁路交涉局来说，最大的困难是中方利益诉求的表达和伸张。因为在当时国力衰败、政治腐败、国家无力抗击外侮的国情和国际背景下，真正意义上的国家利益与清朝中央政府、地方政府、封建权贵的私利之间不能协调统一，但是中方政府机构和封建权贵都对该局有重大影响力。工作宗旨不明确，导致工作效率越高，麻烦与矛盾暴露的越迅速、越突出、越尖锐。尤其是该局设在了俄控区内，以及它的协调、履约的工作性质，为别有用心和不明真相的人所诟病。该局处境极为尴尬。第二，此时的黑龙江、吉林铁路交涉局实际上已经脱离了将军衙门的控制，具备了一定的地方行政决策权，成了中东铁路属地内，侧重对外交涉的准地方行政机关。它是游离于清政府地方行政体制之外的中东铁路附属地辖区内的机构。它虽然代表中方利益，但章程约定它要受沙俄中东铁路管理局的约束，不完全属于清政府的行政设置。第三，其官员具有中国政府的行政官员身份，[19]对外代表中国政府。事实上，铁路交涉局仍然被俄方视为中方的“代言人”。铁路交涉局的工作人员虽然依赖俄方物质支持，但意识上仍然自认为是代表中方利益。在清政府方面，铁路交涉局是其唯一能够借以同东省铁路俄国方面接触的渠道。因此，铁路交涉局在此中俄交恶的特殊时期，拥有双重身份和特殊地位。其地位的模糊性也必然导致了矛盾的滋生。

改制后的铁路交涉局很快就出现了因为内部功能性冲突而导致的不良事件。1902到1904年，主要由黑龙江铁路交涉局总办周冕负责与俄交涉。周冕专办对俄交涉多年，任职之初，享有的评价是:“公而忘私，才优干济，声望素着，中外同钦。”[20]他在任职一个时期后，恪尽职守，严格按照《黑龙江铁路交涉总局章程》办事，保持了与中东铁路管理局的良好沟通;在租地、剿匪等敏感事件上处理得当，没有引发中俄间的冲突，保证了中东铁路的正常修筑，一定程度上缓和了义和团运动时中俄两国的紧张气氛。但是由于机制方面的原因，他在处理重大事件时，没有及时向黑龙江将军呈报，所以得到了与任职之初相反的评价。黑龙江将军衙门认为周冕“本省公事均置不理”，而“凡有利于彼族者，无不尽力迎合”，[21]一味迁就俄国中东铁路管理局。在引导民众出售中东铁路界外的土地问题上，周冕态度蛮横，引发了民怨，[22]极大的败坏了黑龙江铁路交涉局的形象。更为严重的是在制定砍伐木植材料合同、[23]“经办铁路两旁垦务所”[24]等事情上，将军衙门认为正是由于周冕的软弱态度导致黑龙江将军衙门在对俄谈判中处在了极为被动的境地。

在查明周冕造成的“恶劣”影响后，黑龙江将军达桂、副都统程德全认为他已经不适合继续担当黑龙江铁路交涉局总办的职务，故而联名上书朝廷，要求追究其罪责，将其罢免。但是由于上文所提《黑龙江铁路交涉局章程》第8条“总办任免须经公司同意”之规定，在俄国中东铁路管理局的庇护下，六品道台周冕，竟在接到免职令后拒不离职两月之久。被罢免公职后的周冕并未受到重罚，不久就奉旨交北洋大臣差遣委用。[25]1909年，慈禧太后赏还给红周冕十字佩章及功牌两件。[26]可见周冕之“罪”并非当初被弹劾时所述“私下与俄方签订丧权辱国的条约”[27]的不赦之罪。

三、被试图纳入“哈尔滨关道”体制内的“铁路交涉局”

日俄战争之后的中国东北虽然成了日、俄的势力范围，但是对外更加开放。陆路、海上航线相继开辟，打通了东北地区与俄国、英国等欧洲国家的联系。中东铁路属地内的沿江码头与大连、烟台及俄国海参崴、日本大阪、朝鲜釜山等国内外港口建立了航运网。此外，由于战败，俄国在中国东北一度建立起来的垄断地位丧失，数十万国内外移民涌入中东铁路附属地周边地区，传统意义上相对封闭的东北地区被纳入了世界经济圈。除沙俄外，其他列强也都成为了东北地区的利益攸关者，中东铁路的重要性陡然提升。

沙俄为了弥补垄断地位丧失而丢掉的权力，对铁路局制度进行了补充———设立了“市议会”。沙俄的意图是想使管理中东铁路的权力在形式上多元化，以应付其国内民主改革以及来自中国和列强日益强烈的对其垄断经营中东铁路及其属地的抗议，缓解中东铁路管理局所遭到的压力。更为阴险的是以法制建设为借口，完善整个中东铁路属地的管理机制，以此模糊该地区的主权性质。

美国对此极力反对，英、法等国也采取了抗拒的态度，它们乐见的是“各国共管”的局面，[28]将各自的势力渗透到中东铁路的范围，而不愿意看到只代表俄国利益的所谓“议会”势力控制中东铁路及其属地。列强当然明了中东铁路具有商办特质。在国际法范畴下，清政府是中东铁路附属地毋庸置疑的主人即主权所有者，在法理上具备对该地区进行政治统治、实行公共管理的权力。即便俄国乘人之危用武力强占了路区，但是就连俄国自己也从没有试图在法律上否认中国的权利，这里不是通常意义上的“殖民地”或者“租借地”，俄国的举动没有国际法方面的支持。出于扩大在中国东北势力范围、削弱俄国以及中国影响力的企图，同时也为了掩盖自己试图侵害中国权益的行为，列强并不愿意公开从法律上否定俄国的意图，而是试图用“共管”的方法插手对中东铁路附属地的所有事务。日本因为怀有与俄国同样的垄断中国东北的野心，于是无论对于俄国的“议会”改革，还是对于列强的所谓“共管”都不感兴趣，而是乐见在日本自己尚无绝对力量垄断中铁路属地的管理之际，任列强勾心斗角、一事无成。

清政府无论出于理念即皇权与民主的对立，还是出于现实利益即对“议会”实际控制权的冲突，都坚决反对在此地实行“议会制度”，因为此制度将进一步削弱和剥夺清政府在俄控区的影响力。在当时的哈尔滨已经形成的市区内(今日之道里、道外、南岗、香坊区)，日益繁荣的经济社会活动，特别是涉及中国人的事务(商务、治安、卫生、教育等)日益增多，清中央政府和地方官员都意识到必须建立自己的行政管理系统的迫切性。当时代表中方与俄方交涉的一直是吉林、黑龙江铁路交涉局，可是这两个机构发挥作用的依据，以往极少有来自中央政府明确有效的指令，更多的是来自官员个人的审时度势、良心与努力。哈尔滨的中国主权，就像钢丝上的行者一样，被小心翼翼地、隐隐约约地维持着，此时要在俄国实际控制下的中东铁路附属地内建立符合国际模式，既能够调节列强利益、对来自世界各地民众进行公共管理，又能明确清政府权威的现代政府机构，关键的步骤是使铁路交涉局与俄方中东铁路管理局进行有效切割，设立一个机构以填补周冕离职造成的权力真空。

尽管在法理上中国享有中东铁路属地内的主权，但是沙俄中东铁路管理局的强硬态度让清政府不敢在中东铁路属地内贸然设置治所，进行直接的行政管理。1905年，清政府“旧瓶装新酒”，试图将关道引入了中东铁路属地，着手在中东铁路的枢纽地哈尔滨设立关道。较之其他通商口岸、租界周边设立的关道，新成立的哈尔滨关道(又名滨江关道)，在当时的主要任务并不是以收税为主要职能。哈尔滨关道的任务是:“专办两省交涉事宜，并督征关税。”[29]在原则上吉林与黑龙江两省原有的黑龙江、吉林铁路交涉局和吉林交涉总局、黑龙江交涉处等外交机构合而为一，均成为哈尔滨关道的组成部分。它的成立标志着吉黑两省外交机构正式从将军衙门分出，建立了以哈尔滨关道为中心，以黑龙江、吉林铁路交涉局和吉林交涉总局、黑龙江交涉处为辅助的省一级的独立的外交系统。哈尔滨关道的设立在当时的首要目的就是通过在中东铁路属地内建立高度集权的外交机构，借以抵制沙俄的变相殖民统治，维护国家主权。然而这只是清王朝的一厢情愿。

1905年，吉林、黑龙江将军向朝廷提议“撤吉江哈埠两交涉局设道员”，借哈尔滨关道削弱铁路交涉局的意图十分明显。但是由于此前中俄所签订的多个条约均标明“由铁路交涉局负责中东铁路沿线所有交涉”，[30]所以直至1906年，沙俄仍然坚持只承认铁路交涉局的交涉地位，在租地、司法等事情上对哈尔滨关道采取了抵制态度，致使哈尔滨关道在中东铁路附属地的交涉主体地位无法确立，迟迟不能收归铁路交涉局掌握的铁路交涉权。

不得已，清政府想到了折中的办法， 1906年正式任命吉林铁路交涉总局总办杜学瀛“自应即伤赴任，以专责成”，并札发木质印章一颗，文曰:“哈尔滨关道兼吉黑交涉事宜关防”(档案内称之为“哈尔滨关道兼吉江交涉事宜关防”，其“江”字即为“黑龙江”之意。但正式文件上盖的是“哈尔滨关道兼吉黑交涉事宜关防”印章，故以实物为准)。规定该道分归吉、黑两省，辖呼兰、依兰等处地方，所有铁路交涉各事均归该道办理，暂令哈尔滨关道在吉林铁路交涉局院内办公。在人员配备上，哈尔滨关道也多用吉林、黑龙江两省铁路交涉局的旧有人员。规定由吉林铁路交涉局总办兼任滨江关道道员，其他人员则分别由吉林、黑龙江铁路交涉局各出五名。[31]此举意在模糊哈尔滨关道和铁路交涉局的区别，不给沙俄留下拒绝交涉的口实。

这一折中方案表明清政府在两个问题上没有正确认识。首先，清政府没有意识到，被其剥夺权力的吉林、黑龙江铁路交涉局之所以能在中东铁路属地内发挥作用，得到俄方中东铁路管理局的承认，是由于中俄间签订了一系列条约，在法理上赋予了铁路交涉局对俄交涉的权力。若要在此之外再主张中国的权利，俄方显然不愿接受。其次，清政府没有理解铁路交涉局的地位和功能。它是一个处理中俄关于中东铁路相关问题的外交机构，而且代表中方利益在非完全主权领域内实施“交涉”的机构，不完全等同于平等国家的对等外交机构。因此，铁路交涉局的地位微妙、特殊，在中国的外交史上史无前例。铁路交涉局的目标和职能是在两国条约框架下使两国关于铁路的约定顺利践行，而不是在国家层面上力争国权，协调对外关系。所以，当清政府已经在国家外交层面确定了“丧权辱国”框架的时候，若要让一个机构在较低的一个层面去“保障”已经被“卖掉”的“国权”，不仅是于事无补、徒增外交争端，而且会陷具体工作人员于两难的尴尬境地，折损了许多外交行政英才。

俄中东铁路管理局依托强大的军事、经济实力，拒绝清政府以“兴建关道衙门”削弱铁路交涉局交涉权的做法，称清政府设立哈尔滨关道是“公然破坏已有条约，对《国际法》、国际秩序的挑战”，连续向清政府最高当局施压。清政府无奈，只得重定规章:“铁路界内华俄讼案不关铁路者，归关道与俄领事会审，其关于铁路者归交涉局与铁路俄员会办。”[32]在法理上重新强调了铁路交涉局作为铁路交涉的主体地位。此后哈尔滨关道继续保留，但已经不再具有削弱铁路交涉局的实际意义。关道转而谋求利用“中东路属地为中国领土”这一法理依据，对中东路属地内的中外商家进行收税，并开始负责管理中东铁路属地外的中国人，向建立独立健全的行政机构的目标迈进。

但是这一目标的实现也非常坎坷。1906年哈尔滨关道成立当年，就以“铁路合同无铁路界内不准华官收税捐之条”为由，在昂昂溪设立税局，设立关卡，向华、俄商人抽取税收，[33]但遭到俄方阻挠。俄国巴厘司(沙俄税务机构)经常带兵突袭收税机构，逮捕中国官吏，夺取税收。[34]继而采取打砸店铺、“砸坏牌匾”、“铁钉封门”、“连人带货逐出境外”等极端方式阻挠中国官吏行使收税权。为了彻底剥夺哈尔滨关道在中东铁路属地内征税的权力， 1906—1907年，沙俄以釜底抽薪的办法，强迫中东铁路属地内的华商加入俄自治会，[35]强制界内华商“认捐”。[36]哈尔滨关道道员杜学瀛以吉林铁路交涉局总办的身份就松花江两岸轮船停泊、界内租税等问题与俄方中东铁路管理局多次交涉，但不得要领。[37]在征税、外交上接连受挫以后，哈尔滨关道事实上已陷于瘫痪状态。

为了缓解僵局，清政府又委派二品咨议官宋小濂接任黑龙江铁路交涉总局总办，[38]希望利用铁路交涉局在中东铁路属地内的交涉主体地位，设法“挽回所失之权”，[39]改变清政府在对俄交涉中的颓势。宋小濂对黑龙江铁路交涉总局进行官制改革。通过仔细研究《黑龙江铁路交涉总局章程》，光绪三十三年(1907)三月初三至七月十八日，宋小濂连续四次照会俄方中东铁路管理局。一方面要求中东铁路管理局加强自身管理，重定相关“行文办法”———签发文件，必需加押(盖章);代办、代理代办，在总办“未有出差、患病”的情况下，不得“以总办之名”签发档，否则铁路交涉总局“概不承认”。[40]另一方面，着手加强铁路交涉局的内部管理，在总办之下设置会办、发审、科员等职，细化职能，各司其职。并一再要求俄方中东铁路管理局尊重黑龙江铁路交涉局的主体地位，遇有重大事件，要求与总办霍尔瓦特直接交涉，藉以在“形式”上，提高黑龙江铁路交涉局的地位。[41]

处于强势地位的俄方中东铁路管理局对于宋小濂的做法颇为冷淡。霍尔瓦特冷嘲他“于事实毫无裨益，反或伤最好之感情，而益后来办事之障碍”，[42]对宋小濂闭门不见。宋“在职三月不得与霍尔瓦特一晤”。他的“改革”也为沙俄独断专行提供了口实，黑龙江铁路交涉局也几近瘫痪。宋小濂深知事关重大，自己已无力改变大局，他联合哈尔滨试署关道杜学瀛、哈尔滨关道萨荫图(未到任)上奏黑龙江、吉林两省将军衙门，提交了“铁路交涉局归并关道办法”，再次试图剥夺铁路交涉局的权力，转归哈尔滨关道。提出:撤销吉黑两省铁路交涉局的建制，在哈尔滨关道设立专门的“铁路交涉股”专管铁路交涉。中东路属地的大小衙门仿照清政府原有的地方官设置，在原有衙门添设“铁路交涉司”。[43]主张改变以前由铁路交涉局统一与俄国交涉的办法，由各地方分头与俄国办理铁路交涉，借以分散交涉权。提出裁撤方案不久，宋小濂就官复原职，不再直接介入铁路交涉局的改组，但裁撤铁路交涉局的呼声继续高涨。1907年9月8日(八月初一)，在吉林、黑龙江将军支持下，哈尔滨关道、吉林铁路交涉总局总办杜学瀛就“裁并吉江两省铁路交涉，另设专局，统归滨江关道管辖”一事照会俄方中东铁路管理局。但中方的这一要求被沙俄中东铁路管理局当即拒绝。不仅如此，霍尔瓦特还特意吩咐要将上年(光绪三十三年)春季吉林铁路交涉局的经费交给杜学瀛，借以强调中东铁路管理局与铁路交涉局的法律及业务关系，以示对杜的侮辱。[44]此后撤销铁路交涉局之事也就不了了之了。

四、中方权利的失而复得———李鸿谟复兴铁路交涉局

李鸿谟是京师同文馆俄文馆的第一届毕业生，并作为同文馆第一批留学彼得堡的学生在俄学习、生活多年，深知俄国的各项制度。[45]他归国后在哈一直参与对俄交涉，资历深厚，可以兼顾吉林、黑龙江两省的利益。他重要的经历是在日俄战争中曾经协调日俄关系，为日俄终战、尽早结束中国东北生灵涂炭的局面做出过贡献。李鸿谟拥有与日俄双方顺畅沟通的基础，因此在其担任公职期间对争取中方权益做出了重要贡献。

1908年1月8日，沙俄在哈尔滨实行《哈尔滨公共治理地方章程》，在中东铁路属地设立公议会，藉以管辖“中东路属地内的各国人民”。[46]日渐繁荣的中东铁路属地即将全部落入俄人之手。在这种形势下，哈尔滨关道四处出击，积极组织华俄合办铁路警察，在中东铁路属地内设关卡收税，试图在路界动员各工商户筹设地方自治会。但是这些举措并没有阻挡沙俄侵略的脚步。在国家外交层面，沙皇政府直接出面向清政府施压，[47]试图迫使中方同意在中东铁路属地内设立“公议会”。另一方面，在中东铁路属地，沙俄中东铁路管理局则派出中东铁路护路队大肆搞破坏，逮捕中国官员，摧毁农垦局，查封中国商人店铺，刻意栽赃中国人，谎称中国人造成了中东铁路路区内的混乱局面，为俄方对华施展外交手腕造势。1909年5月10日，中、俄代表在北京经过长达两个多月的谈判，最终商议在注明“中国享有中东路属地内主权”的前提下签订了《公议会办法大纲》十八条，中俄两国政府共同在东省铁路界内设立公议会，经理地方自治。哈尔滨关道道员施肇基(1909年4月原哈尔滨关道杜学瀛因“颓废自私，罔知政体”被革职[48])、黑龙江候补道于驷兴与俄方中东铁路管理局总办霍尔瓦特签字。至此，中国政府在事实上丧失了对中东铁路的行政管理权。此后沙俄顺势成立了隶属于中东铁路管理局的“特别委员会”，进一步协调了沙俄驻哈各主管部门的关系，“在某种程度上使得该委员会得到了总督府的权限，中东铁路管理局局长(总办)的地位也与殖民地的总督类似”。[49]

此时，铁路交涉局已经被釜底抽薪，形同虚设。因为中方自己的文件已经将其撤销，俄方尽管名义上还承认它，但也借机将其权力转为自己控制的机构中。但是，铁路交涉局中方官员的积极努力及成就，成为中方权利回归的新起点。铁路通车后，中东铁路属地日渐繁荣，中国商人涌入铁路属地，寻找商机。但是由于相关法律的缺失，中国地方官员不能为中国商人租地画押、备案，导致路界内的中国商人租地困难重重。1910年时任黑龙江铁路交涉总办的李鸿谟认为“华商界内租地，若华官概不与问，任其私于授受，自立租贴，亦难见信于外人”;任中国商人与铁路公司“含混承认，遇有争执，势必将不胜其扰累”。所以主张由铁路交涉局负责中东铁路属地内的租地问题。他以《黑龙江铁路交涉总局章程》“凡铁路购买公私地段，均将各色契约据遵由铁路交涉总局验明盖印”作为依据，照会俄方中东铁路管理局，将中国官员在界内收税的宗旨、权限与其“切实声明”。1910年9月29日，经由俄方中东铁路管理局宣布，“俄商与本公司订立租地合同，其画押据系由俄国官员代者作证，若系华商应由交涉局作证”。正式承认黑龙江铁路交涉局在中东路属地内的租地权。中方机构的代表权再次得到俄方的确认，这是已经丧失的中方权利回归的起点，不仅在名义上，而且在维护中方的实际利益上取得了实质性的进展。在此基础上，李鸿谟结合当时中东铁路属地的实际情况，建立了完善的租地制度。规定:在铁路交涉各分局内设立专门人员，“如华商或铁路公司请之交涉局，应由分局专员查核情形;如无关碍，该分局专员即在该租贴为之签字，声明存案，一面将租贴由交涉局送至俄外交官签字存案，签讫发还其它各站即由应管之俄员办理”。至此路界内的中国商人再需租地，就由铁路交涉局负责备案，与俄国人遇到纠纷就由铁路交涉局负责交涉。租地权同归铁路交涉局。[50]

1910年11月5日，李鸿谟向黑龙江巡抚周树模介绍了以青山站税局在中东铁路属地铁路界外设卡堵征的成功经验，请求周树模允许将“铁路界内税务归交涉局兼办”，由铁路交涉局派驻人员“轮流驻卡”，一概办理。[51]在周树模的支持下，李鸿谟在1910年11月到12月两个月连续三次照会俄方中东铁路管理局总办霍尔瓦特及代办达聂耳，依照中、俄历次条约，以及国际惯例就“界外收税”的具体细节进行交涉。[52]最终双方达成了共识。第一，改变黑龙江原有的捐税章程，在中东铁路属地周边仿照俄国在中东铁路属地内的租税制度，“删去捐之名目，统名曰税”;废除按人头征收的“捐”，将捐、税合并，向商家统一收取“税”;细化收税名目、制定更为规范的收税章程。在中东铁路属地建立“杜外人借口，而利推行”的符合国际惯例的新型税收制度。第二，按照国际惯例，结合《中俄续约》中《陆路通商章程》等相关条款，与俄国沿江官吏据理力争。在沿中东铁路属地外中国一侧的口岸、关卡，派驻交涉局官员，建立税务机关。对进出中东铁路属地的粮食、牛、马、羊、草、皮张等“土货”统一征收“进口税”。第三，建立完善的税收征收制度。商家到中东铁路属地内买卖货物，途经界外的关卡，要先由卖主到铁路交涉局照章“报税领票，方准售卖”。第四，要求中东铁路属地内的俄国官员承担相应责任，履行协助铁路交涉局官员查获逃税商家的义务。规定俄国官员一旦查获商家所售商品没有在交涉局“报税领票”，要就近将漏税之人带到铁路交涉分局。由铁路交涉局官员“照章罚办”，俄国官员不得干涉。[53]

1911年2月巡抚周树模通告李鸿谟:由黑龙江铁路交涉局在中东铁路属地外中国一侧设立税卡。吉林铁路交涉局也按照黑龙江铁路交涉局的办法在中东铁路属地外吉林一侧，实施新的租地办法，在界外设卡收税。[54]至此，在中东铁路属地收取税收这一悬案终于解决。这两件悬案的处理，使得黑龙江铁路交涉局在以“铁路为中心”的框架下，获得了在中东铁路属地周边租地、纳税等攸关主权的重大权力。此后铁路交涉局继续出击，利用中国人议员、商会、同乡会等不断地在铁路属地内争取政治、经济权力。铁路交涉局逐渐享有了对中东铁路属地内中国人的纳税、租地、司法、设警等事务的管辖权，成为了中方在中东铁路属地内的享有实权的行政机构，行使中国地方政府的职权。

与此同时，鉴于“关道”在交涉、纳税等方面已无施展空间，而且中东铁路全线通车对经济的拉动日益显著，中东铁路属地外围也吸引了大量中国商民与移民，清政府急需对其进行完善的行政司法管辖。宣统二年(1910)五月初四，清政府批准东三省总督锡良、吉林巡抚陈昭常所请“以滨江关道(即哈尔滨关道)改为西北路道，仍驻哈尔滨，巡防吉林西北一带等处地方，兼管哈尔滨关税及商埠交涉事宜”。[55]至此，“哈尔滨关道”改称“吉林西北路分巡兵备道”，作为当时的中国政府在中东铁路附属地外围(治所在今哈尔滨道外区)，设立的最高权力机构(后相继改为吉林西北路道、滨江道)，其长官为“道台”(民国时称“道尹”)，由吉林铁路交涉局总办兼任。此后吉林西北路道的道尹身兼两职，既为中东铁路属地外围中国领土的地方长官，又兼任吉林铁路交涉局总办(局长)，为中东铁路属地内中方地方政府的首脑。中国政府通过在中东铁路属地内外实行“双轨制”行政管辖，对沙俄中东铁路管理局形成了联合制衡的态势。中方在该地区的实际利益控制权，自沙俄入侵以来首次得到提升。

五、民国时期作为“准行政机构”的铁路交涉局

随着中国势力的增长，为了制约中国的利益主张，俄方中东铁路管理局蓄意挑拨吉林、黑龙江铁路交涉局之间的矛盾。两局虽然同为中国政府的机构，又同在一处办公，但它们分别向黑龙江、吉林两省长官负责;职能相似，但权责分立，各不隶属。中东铁路管理局利用两省铁路交涉局权力分散、责任不明的特点，经常就同一事件与两方总办单独照会，一经订立合同就要求在整个中东铁路属地照章办理。1914年的“俄兵擅入兰西事件”促使两局矛盾公开化。

1914年4月24日，中东铁路管理局总办霍尔瓦特照会滨江道尹兼吉林铁路交涉局总办李家鳌，要求中东铁路护路军“越界围剿胡匪”。李家鳌在没有辨明俄国出兵意图，未知会黑龙江铁路交涉总局总办李鸿谟的情况下，同意了霍尔瓦特的要求。之后李家鳌以长官的口吻致电李鸿谟，要求李鸿谟对中东铁路护路队“勿事争执阻止，免得彼此滋生违愿误会”。同时还不负责任地电告李鸿谟，“倘有事故，只需与公司(中东铁路管理局)交涉”。[56]4月24日，俄国由哈尔滨派出骑兵200名，“未携通译，不说营队名号”，在呼兰县休整后，直奔兰西县(今黑龙江绥化市兰西县)，以“匪警名义”在兰西县“暂驻”。[57]而在同类问题处理上，沙俄向来严格规定中国军队的行动。1911年俄国对于中国军队“越界清剿胡匪”行动，要求路线附近所驻中国军队以后如需经过铁路，或入铁路界内暂驻，“务须知照就近铁路护路军营俄员，以免滋生枝节”，[58]甚至规定“即便过道岔亦须同通知”。[59]但是，此次沙俄军队越界活动以前，黑龙江刚刚举办“清乡”，并没有发生“胡匪”抢劫案件，所以此时该地区并无俄方所称“匪患”。如果吉林铁路交涉局总办李家鳌与黑龙江铁路交涉局总办李鸿谟积极联络，本可与沙俄据理力争。

但由于李家鳌擅自许诺，导致俄国军队以此为借口，在中国领土“自由行动”，[60]为以后数月俄军又以“剿匪”为名，在富锦、拉哈苏苏(今黑龙江临江县)等沿江口岸大肆活动，设立驻所，[61]提供了口实。恰逢此时，富锦县依兰道尹等地方官员上书吉林交涉署，揭发李家鳌对地方所呈交的文书，“一未见复”，反应迟缓;与俄交涉“其词游移，并无实际”的实情;认为李家鳌为人“憨直”，[62]“欲行古道”，[63]不适合继续担任滨江道尹兼吉林交涉局总办的职务，请求另派官员与俄国“据理力争”。[64]至此，吉林、黑龙江两省铁路交涉局分头交涉导致权责不明、行政效率低下的弊端已经完全显露。加之“一战”爆发以后，日本、俄国等国鉴于中东铁路的重要战略位置，加紧了对中东铁路属地周边的侵略。整合黑龙江铁路交涉局与吉林铁路交涉局的职权已经刻不容缓。

第一次世界大战让哈尔滨在东北亚地区的作用大大提升。民国政府决定提升哈尔滨的外交级别，将铁路交涉局纳入中央一级外交体系之内，由中央直辖。在中东铁路属地的核心城市哈尔滨建立“交涉员”制度，由中央直接派遣职业外交官出任“哈尔滨交涉员”。涉及中东铁路的重大交涉事件，由哈尔滨交涉员直接向民国政府的外交部、交通部汇报。吉林、黑龙江两省对于铁路交涉局的管辖权被收归中央。此后，中国对俄交涉发生了重要变化。在此进程中，时任黑龙江铁路交涉总局总办李鸿谟发挥了重要作用。为了应付当时日、俄等列强云集东北的复杂情况， 1914年10月1日，民国政府正式决定，保留吉林、黑龙江铁路交涉局的建制，由前黑龙江铁路交涉局总办李鸿谟任吉林铁路交涉局总办，并兼任哈尔滨交涉员。同时明文规定， 新任黑龙江铁路交涉局总办马忠骏受其节制。[65]此前吉林铁路交涉局总办已经兼任滨江道道尹，因此李鸿谟身兼三职———哈尔滨交涉员、吉林铁路交涉局总办、滨江道尹，在外交、行政上拥有了极大的自主权。更为重要的是，自从中东铁路建设以后，在哈尔滨这一中东铁路附属地及其影响地区内，第一次拥有了代表中国国家利益的、拥有实权的、受到中俄同时承认的地方政府首脑。

“一战”期间，中国的国家实力有所提升，而沙俄则处于更加复杂的国际局势之中，对中东路属地的控制有所放松。权力整合后的吉林铁路交涉局利用国际形势的变化，在外交、军事、行政等诸多领域向俄国中东铁路管理局发起了挑战，并取得了诸多成效。1915年，“俄兵藉护轮非法入境，强占方正县德墨里街、乌尔河、新甸各处未肯撤退，并在新甸修建永久工事”。[66]李鸿谟照会霍瓦尔特，陈述滨江道已命令沿江军队节节驻扎的情况，重申了中国政府完全可以承担保护俄船安全的责任。1916年7月2日，李鸿谟以哈尔滨交涉员、吉林铁路交涉总办的身份，参照国际法及1898年后中、俄相关条约，与霍尔瓦特严正交涉。霍尔瓦特“理屈词穷，默坐良久”被迫让步，最终做出了限期撤兵的许诺。两年后的1918年，中国军队就是以此为依据驱逐了俄兵，收回了拉哈苏苏。[67]以此为突破口，中国政府于1918年夏天按照先前李鸿谟与霍尔瓦特的协议，收回占地，设立团部，控制江航。[68]1916年，《中俄互禁烟酒条约》签订。根据本地特点，李鸿谟以哈尔滨交涉员兼滨江道尹的身份与俄国领事特拉乌绍利特就整个中东铁路属地内的禁酒事宜进行了艰苦的协商，迫使沙俄方面做出了让步。[69]1916年5月21日，李鸿谟以中东铁路属地中方最高代表的身份与特拉乌绍利特签署了《中俄北满若干地区禁卖酒精协议》，[70]使中国商人的损失降到了最低。

1917年初，俄国爆发二月革命，也波及到哈尔滨。李鸿谟连续两次向吉林省长阐述当趁哈尔滨俄兵哗变，在哈俄人军事力量空虚的混乱局面，在法律层面争取国权。主张利用《黑龙江铁路交涉总局章程》中第8条规定的“铁路交涉局总局分局可设兵勇”[71]的条款，提出:第一，在铁路交涉局主导下，利用中国商人势力，积极推选中国人入驻哈尔滨公议会;利用哈尔滨商会组织，发挥“侨民团体”的职能，向霍尔瓦特施加压力;第二，向俄方要求保护铁路附属地内的中国商人权益;第三，要求在哈尔滨派驻以陆军改编的警察，借保护“侨民”[72]之机，驻兵哈尔滨。[73]李鸿谟的建议被吉林当局采纳。1917年4月1日，吉林都督孟恩远、省长郭宗熙致电大总统和外交、内务、陆军各部，提出了在哈尔滨派驻以陆军改编的警察，借保护“侨民”之机驻兵哈尔滨的三项措施。[74]

于此同时，中国朝野还出现了以吉林省长郭宗熙为代表的另一种争取国权的主张:利用俄国革命，以武力剥夺俄国中东铁路管理局的权利，彻底收回中东铁路。李鸿谟则不同意削弱霍尔瓦特的权力或抛开霍尔瓦特处理此事，认为左翼社会革命党人控制的“临时行政筹备处”一旦得势，势必“予智自豪，逾秩规范”，这样中国政府以前与霍尔瓦特建立的交涉秩序将不复存在，历年来签订的所有有助于逐步收回中东铁路的协定也将失去效力。[75]而在形势不明，我方尚无扭转乾坤实力的情况下，既往的法律原则是博弈中弱者的最有力武器。因此李鸿谟顶住吉林省长的压力，拒不执行郭宗熙支持“临时行政筹备处”的命令，转而利用哈尔滨交涉员的身份直接请示中央政府，不与“临时行政筹备处”商议合办巡警等重大事宜。

这一时期，李鸿谟撇开“临时行政筹备处”，利用铁路交涉总局总办的身份坚持就重大事宜与霍尔瓦特交涉。霍尔瓦特投桃报李，使得双方的交涉十分顺利。1917年8月间，在霍尔瓦特主持的俄方中东铁路管理局的默许下，驻守扶余的中国军队，换着“警察服装”，以保护“在哈侨民”的名义，组成中方“商警”。中方商警从道外顺利进入哈尔滨市中心(俄方控制地区)，一举取代了俄国巡警，收回了在哈尔滨市内的设警权。[76]这是中国政府在哈尔滨行政辖制史上的一个重大事件。

综观吉黑铁路交涉局的嬗变，不仅可以了解哈尔滨城市成长史中的这段复杂进程，更发人深省的是对铁路交涉局的工作评价。除了行政能力、业绩的考核之外，是否还应当考虑这个机构所要完成的任务?虽然俄国中东铁路管理局胁迫我方铁路交涉局管理中东铁路属地，铁路交涉局带有殖民地色彩，但是作为半殖民地国家的地方交涉机构的使命，如果被赋予了过高的期待，那就不是历史唯物主义的研究。因为这样的研究无法给我们正确的历史认知，自然也就不会有正确的启示。