摘要：清廷宣布“筹备立宪”后，为了将蒙古地区也纳入筹备立宪的统一轨道，对理藩部提出了筹备“藩属宪政”的要求。为此，理藩部拟订了筹备藩属宪政应办各项事宜并设立专门机构，并对各盟旗进行了广泛的调查。随着资政院的成立与第一批蒙古王公议员的产生以及各地咨议局的成立，对蒙古地方传统的制度体制的改革也被提上议事日程。但由于清政府的迅速灭亡，这些筹备措施未能得到贯彻落实。

关键词：“筹备立宪”;“藩属宪政”;蒙古

　　光绪三十二年(1906)清廷宣布“筹备立宪”，“新政”进入新的阶段。在此期间，清政府为了在全国范围内推行“宪政”，进行了改革官制、修订法律、设立资政院等一系列改革和筹备措施。但不久，由于清朝统治的迅速灭亡，清末的“宪政”改革以失败告终。所谓的“宪政”，就是立宪政治的简称，指以宪法为中心的民主政治。宪政是以民主与法制相结合，即以民主为基础、民意为依据、宪法为准绳，构建国家政府，治理国家社会。它是近代西方国家资本主义商品经济发展和资产阶级革命胜利的产物。毫无宪政传统可言的清政府在清末宣布“仿行宪政”，与清朝面临的统治危机和近代以来西方宪政思想在中国的广泛传播有着直接关系。对这一问题，前人已作过不少的研究，但是在这一全国范围内进行革新运动当中，清政府对地处北疆的蒙古究竟采取过什么样的态度、方针和具体措施等，对此几乎没有专题的研究成果。鉴于此，本文试图进行一些考察。

一

清末的“仿行宪政”，可以说是“新政”的延续。新政主要侧重经济领域的改革，而仿行宪政主要是在政治领域展开的。其主要措施包括，改革中央各衙门官制、修订旧律、制订新律以及设立资政院、地方咨议局等一系列筹备活动。

光绪三十一年(1905)六月，清政府派载泽等五大臣分赴东西洋各国考察政治。十月设立考察政治馆，研究各国政治与中国体制相宜者，纂订成书，随时呈进。光绪三十二年(1906)六月，载泽等五大臣回国后奏请立宪。同年七月，清政府颁布“预备立宪诏”，宣布：“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基”，[1]清末的筹备立宪正式拉开帷幕。光绪三十三年(1907)七月，清廷发布上谕，改考察政治馆为宪政编查馆。同年八月，设资政院作为日后设立议院的基础。光绪三十四年(1908)八月，清政府宣布《议院未开以前逐年应行筹备事宜清单》(通常又称《九年筹备清单》)，明确制订了从光绪三十四年至光绪四十二年(1908-1916)的九年筹备期限内，每年应办的各类事项。但是，在这一清单中并未列出理藩部及其应筹备办理的各项事宜。同年九月，清廷又下谕将理藩部等一些机构也纳入了“筹备立宪”的行动中。谕旨中称：“理藩部职在考察藩情，整饬边务，均与宪政息息相通，理应同时并进，……著各衙门统限六个月内，按照该院前奏格式，各就本管事宜，以九年应有办法，分期胪列奏明，交宪政编查馆会同覆核，请旨遵行，以专责成，而杜迁延。”[2]这样，清廷对理藩部正式提出了筹备藩属宪政的要求。

在政治制度、社会体制等各方面均与内地不同的蒙古地区从何着手筹备宪政，是理藩部首先面临的问题。宣统元年(1909)闰二月，理藩部上奏“筹备藩属宪政应办事宜分别急缓择要推行折”，内称：“藩属情形与内地不同，内地设官分职治具毕张，宪政虽繁，不难刻期举办，蒙藏回疆本为藩制，一切行政均系特别规定，不独与宪政相去较远，即与内地省治亦有不同，故欲筹备事宜，须分别急缓，择其最关切要者，先为举办。”其中“最关切要”的急办事宜有两项： 1.在内外蒙古及青海、西北路回部、西藏之王公世爵内，拟请设立专额议员。其员数，由资政院核定，奏请派充，以练习其学问政事之才，为储备开通藩属之用。2.核定蒙旗选举办法。以这两项为筹备起点，其余各项俟各旗报告催齐，再行统筹全局，分列事项，妥定章程。同时，理藩部又提出，蒙古地方风气未辟，民智未开，施行宪政必须因势利导，逐渐推行。所以先从调查入手，征集相关信息和材料。遂向各路将军、都统、沿边各督抚及内外各盟旗发出通知，要求呈报各所属蒙旗的详细情况。[3]理藩部之所以拿出以上筹划，除了出于对蒙古盟旗特殊体制的考虑之外，更多的是为了迎合清朝在中央和各地限期设立类似国会和地方议会性质的资政院和咨议局的要求。

理藩部发出通知后，收到不少蒙旗的请办事宜的呈文。如阿拉善亲王多罗特色楞呈请开濬利源，办理该旗矿产、盐务、垦务并借款赎地折;土默特旗贝勒色凌那木济勒旺宝呈报该旗塔子沟东圆村双山子等处有金银煤矿，民人聚众私挖，拟驱逐游民自行招商开采折;科尔沁扎萨克宾图郡王棍楚克苏隆呈请援照喀喇沁王旗创办学堂折;科尔沁博多勒噶台亲王旗呈请在本旗设立小学堂，先捐助扎萨克俸银一千两，其常年经费拟请援照东三省奏定专由地亩摊派办法，由本旗地户收取作为学堂常年经费折;库伦办事大臣廷祉奏请在库伦设立学堂一折，等等。[4]可以看出，这些呈文均属新政实业开发，与宪政实无直接关联。但理藩部作为主持筹办藩属宪政机构，仍将其作为宪政筹备工作的业绩，奏报清廷，以便交差。

理藩部对各盟旗的调查事项范围较广，包括垦务、木植、牧场、野兽、皮毛、骨角、铁路、矿产、鱼业、盐务、兵制、学堂、台站、疆界、商务等各方面。到宣统元年时，理藩部陆续收到内扎萨克各盟旗的调查材料，并将其分别列表呈交宪政编查馆考核办理。[5]宣统二年(1910)三月，理藩部将对外扎萨克各盟旗的调查事项，作为第三届筹备事宜奏交清廷。其调查内容也与内扎萨克各盟旗情况基本相同。[6]

宣统二年二月，宪政编查馆奏请饬京外各衙门普遍设立宪政筹备处之后，理藩部将负责各藩属宪政事宜的调查、编纂两局改为宪政筹备处，并以“藩属人民程度不齐，教育未备，家族政体未尽改，游牧旧习未尽除，欲励宪政进行之机，非用因势利导之方，难收逐渐改良之效”为由，在宪政筹备处内附设一藩务研究所。[7]宣统二年四月，理藩部又以“文牍日增，人才难得”奏请选出外务部右承曹汝霖、翰林院侍讲文斌、候补四品京堂劳乃宣、民政部左参议吴廷燮、内阁候补侍读汪荣宝等谙习法政、通晓边情的咨议官数名进入藩务研究所，与理藩部司员共同研究在藩属地区如何推行宪政以及应兴应革等方面的事宜。[8]

宣统二年末，各路将军都统、沿边督抚等对蒙古盟旗的调查工作基本结束。但是，在此基础上如何兴办有关事宜，理藩部仍没有拟订出具体的实施计划。宣统二年十二月，理藩部在预定来年办法时还是提出“经济困难，开办艰难;权限未清，责成难定”，就有关蒙旗的司法、行政等方面如何分担责任等事宜，拟请派员实地调查。[9]宣统三年九月，理藩部将筹备宪政以来的调查资料，分门别类制作成统计表共计三百页，分订两册，呈报清廷。[10]这次调查，可以说是近代以来由主管边疆事务的中央机构带头，调查蒙古地区经济资源、实业、社会等方面事业的开端，本应该成为重要的参考依据，然而从理藩部奏交的各盟旗调查事项列表来看，其内容十分简略，有不少事项实无调查内容。

在筹备宪政的过程中，除了理藩部，中央其他各部也按照九年筹备期限的要求，曾拟订出各自的计划。其中也有不少涉及蒙古的内容，如宣统元年闰二月(1909年4月)，邮传部上奏的筹备计划中列出，第二年勘明张绥路线、测勘张库北干路线;展设科布多至绥来无线电报;筹设归化至太原电线;大修张家口至恰克图电线;第三年测勘库伦至恰克图北干路线;筹设归化至包头镇电线;第八年筹设库伦至科布多电线;第九年展设内外蒙古电线;筹设包头镇至宁夏电线。[11]同月，学部在其应行筹备事宜中列入了第三年拟订蒙、藏、回各地方兴学章程;第九年派员分查蒙、藏、回各地方学务等计划。[12]可以看出，这些计划仍属新政实业开发，并未触及蒙古地区制度、体制的变革。

二

如前所述，选出资政院议员，是理藩部在开始筹备蒙古地区宪政事宜时就已提出的急办事项之一。光绪三十三年(1907)八月，清廷设立资政院作为日后设立议院的基础。据资政院院章，资政院议员分民选和钦选两种，定额各100名(后实选各98名)，任期均为3年。民选议员由各省咨议局议员互推;钦选议员是由清廷从宗室王公世爵、满汉世爵、外藩王公世爵、宗室觉罗、各部院衙门官、硕学通儒、纳税多额者等各类人群中指定。据《外藩王公世爵选举资政院议员章程》的规定，外藩王公世爵议员定额内蒙六盟每盟1人，外蒙四盟每盟1人，科布多及新疆所属蒙古各旗1人，青海所属及其他蒙古各旗1人，回部1人，西藏1人，共计14人。[13]

宣统二年四月，清廷指定钦选蒙古议员12名，他们分别为科尔沁辅国公博迪苏(哲里木盟)、喀喇沁郡王贡桑诺尔布(卓索图盟)、敖汗郡王色凌敦鲁布(昭乌达盟)、浩齐特郡王色隆托济勒(锡林郭勒盟)、四子部落郡王勒旺诺尔布(乌兰察布盟)、鄂尔多斯郡王特古斯阿拉坦呼雅克图(伊克昭盟)、图什业图汗部贝子绷楚克车林、车臣汗部郡王多尔济帕拉穆、扎萨克图汗部镇国公达木党苏伦、三音诺彦部亲王那彦图、杜尔伯特亲王索特那木扎木柴、青海和硕特郡王色勒珠尔拉布坦等(其他两名为：回部辅国公司迪克、西藏唐古忒辅国公那木济勒错布丹)。[14]从名单上可以看出，这些议员或是当时驻京当差，在清廷统治集团内部拥有很高地位和权力，或在蒙古盟旗具有影响力。由于史料的关系，在这里无法详述他们在资政院开会期间的所作所为。但不管怎么说，通过清末的“筹备立宪”，类似于近代国会政治的资政院中出现了第一批蒙古议员，这在中国历史和蒙古族历史上都是史无前例的。

在各省成立咨议局，是仿行宪政时期的一项重要举措。如何分别核定已经设县和尚未设县的蒙古盟旗的选举办法，也是理藩部提出的急办事项之一。对此，理藩部拟订两条办法： 1.“凡已经设县之各蒙旗官兵，能通汉语、有一定之居处财产者，均得有选举、被选举之权，应否另定专额，抑或与汉民一律选举，应由宪政编查馆核定”; 2.“其未经设县之各蒙旗，言语不通，居处无定，另定合宜办法”[15]。在这里不难发现理藩部不是以清代常用的内属蒙古和外藩蒙古，而是以已设县和未设县来划分蒙旗。当时，尽管在邻近内地的蒙旗土地上已经设县，但蒙旗并不隶属于县，反而蒙旗有权向租种蒙地的汉民收取地租。这是清代的律例所明文规定的。尽管理藩部对已设县蒙旗选举没有最终核定权，但它对蒙旗的以上划分就给宪政编查馆传递着一种信号———已设县蒙旗蒙民应与汉民一律选举。如果没有这样的意图，以上对蒙旗的划分是没有意义的，因为已设县和未设县的蒙旗在其行政制度、体制等方面都基本相同。那么，接下来具体负责核定选举办法的宪政编查馆，对已设县蒙旗的选举问题，究竟采取过一些什么措施呢?

随着宪政改革的深入，各省咨议局相继成立。理藩部的意图也得到了奉天、吉林、黑龙江省等内蒙古沿边各省的充分理解和响应。于是，他们将传统上各自统辖监督下的已设县的蒙旗也列入了自己的选举区域范围。这给他们的选举活动曾带来不少问题。以黑龙江省为例，在成立咨议局筹办选举事务时，就蒙旗人员的选举权问题，曾向宪政编查馆寻求解释：“一、江省厅治有兼领蒙旗地面者。该旗扎萨克、协理、梅楞、各台吉等既非本省官吏，应否有选举权，如准有选举权，应以何级为限。二、不识文义者不得有选举权，至本省旗蒙人等单识满蒙文，不识汉文者，似不得以不识文义论，应如何酌定办法。三、各辖荫生既准比照生员出身办理。本省各项世职自应一律照办。就中如世管各佐领分旗管辖人地，抑以世职论抑以本省官吏论。四、本省各旗员是否在本省官吏之列，如不在其列，则旗员之现任实缺者是否应有选举权。五、僧道不能有选举权。本省所辖蒙人均系信崇佛教，其充当喇嘛者是否概以僧侣论。”[16]对此，宪政编查馆作出解释说：“一、厅治兼领蒙旗地面者，该旗扎萨克等既不当行政之任，自应准其有选举权被选举权，其资格仍照局章第三条及第五六等条办理。二、旗蒙人等仅识满蒙文不识汉字者仍以不识文义论。三、各项世职自应照荫生办理。至世管佐领及本省旗员如系印官，现于该旗佐领实当行政之任者，应以本省官吏论。其非印官而于该旗佐领非直接当行政之任者，不在此限。四、蒙人惟现充喇嘛者则以僧侣论。”不久，宪政编查馆可能认为以上解释存在着不大妥当之处，又致电黑龙江省巡抚，称：“本馆谏电所称旗蒙人等仅识满蒙文不识汉字者，仍以不识文义论一节，此类旗蒙之人处所广狭，人数多寡，希即分别电知，再行核办。”[17]从以上可以看出，宪政编查馆在已设县蒙旗的选举问题上，实际上默认了理藩部“应与汉民一律选举”的“意见”。除此之外，在有关选举区域、选举资格等具体问题和未设县蒙旗的选举方面，直到清朝灭亡还未能制订出正式的选举条例。

由于蒙古地方特殊的社会组织和制度体制，至清朝灭亡始终未能设立咨议局。在蒙旗内部也并不存在议员选举之类的事宜。在黑龙江省与宪政编查馆的往来文电中，虽有一些涉及蒙旗人员选举权的内容，但实际上东三省方面从未选出什么代表蒙旗的议员。其实，所谓的选举权与被选举权等，对于当时包括仅识满蒙文不识汉文的蒙古人在内的多数中国人来说都是十分陌生的新概念。自己是否享有选举权与被选举权，也可能不是他们所最为关心的事情。但宪政编查馆作为筹备立宪的总体策划机构，它对蒙古人选举资格的解释与其“以民主为基础”的“宪政”原则是不相符合的。黑龙江省一厢情愿的作法虽然没有得到具体结果，但它反映了近代以来最为困扰蒙古盟旗的一个事实———省县当局对盟旗内政的随便干涉。可以说，省方对蒙旗事务的干涉就是这样开始并逐渐强化的。

按照规定，宣统二年八月二十日为资政院召集日期，九月初一日正式开院。钦选蒙古王公议员中，除了勒旺诺尔布、达木党苏伦等几位王公因病请假或因路途遥远未能赴任，其他议员均届时到京赴任。[18]

据资政院院章，它具有议决岁出岁入、预算决算、法典朝章、公债税法及奉旨交议事件的权力。资政院从开院到武昌起义爆发为止的近一年时间里，是否讨论或议决过有关蒙古的议案呢?当时，提交资政院并请议决的议案，其来源不外三种：即政府交议，议员提议，地方咨议局提请核议。蒙古地方没有设立咨议局，所有关于地方财政、应兴应革事宜，自然无从提议。在钦选议员中虽有12名蒙古王公议员名额，但目前还没有史料证明他们提出过什么议案。只有理藩部曾将兴办实业、设立银行、划一刑律事项作为议题，向资政院提交过“振兴外藩实业并划一刑律案”。然而，资政院对此案进行审查之后认为，“兴办实业、设立银行一节，尚无方法，无从议决”，并提出理藩部对于“外藩负行政之责任，断非振兴实业一端，应请仍将规划根本政策，定有办法，再行交议”;“划一刑律一节，未将理由书说明，应另具议案及理由书，提交会议”，并谓“现行刑律已经颁行，蒙古旧例多不适用，而应行更正者尚不止议案内发遣一端，拟请由理藩部将则例内原有蒙古刑律应行酌改各条，统交修订法律大臣，按照现行刑律，详慎厘定，然后会同理藩部奏请颁行，以免抵牾而重藩政”。[19]在这样的情况下，理藩部上奏清廷撤消了该议案。不久，由于武昌起义的爆发和清朝统治的覆灭，所有这些筹备活动遂告停顿。

三

清末新政以前，清政府对蒙古采取“因俗而治”的统治政策，并通过特殊立法，确立了蒙古的各项行政、法律制度。反过来可以说蒙古传统的各种制度、体制的存在，也以传统的对蒙政策以及蒙古地区相对封闭的环境为基本前提。然而，自晚清以来国内外局势都发生了根本的变化，包括清朝的传统制度体制在内的很多东西都受到严重的冲击和挑战。清廷宣布“仿行宪政”之后，蒙古的传统法律制度、盟旗制度的变革也被提上议事日程。

清末仿行宪政期间，清政府除了加大放垦蒙地的力度和广泛设立府厅州县，始终未能实施真正与宪政有关的具体措施。主要由理藩部筹划的“藩属宪政”，除征集了一些各蒙旗的调查资料，其他方面并没有什么实际成效。其中可称为比较具体的“成效”的就是蒙古的第一批王公议员的产生。由于辛亥革命的爆发和清政府的迅速灭亡，正处于筹备或过度阶段的“藩属宪政”和其他措施未能在蒙古地区全面实现。但是，其给后来的民国政府在蒙古如何推行“共和”新制，如何办理蒙古盟旗的选举事务，如何实施与内地一体化政策等很多方面都提供了很好的参考依据。