原文出处：《内蒙古大学学报(哲学社会科学版)》2016 年第 4期，第26—30页。

作者简介：彭瑞轩，男，山东平邑县人，东北师范大学历史文化学院，博士研究生;费 驰，女，吉林磐石市人，东北师范大学历史文化学院，教授，博士生导师。东北师范大学历史文化学院，吉林 长春 130024

基金项目: 2010 年教育部哲学社会科学研究重大课题项目( 项目批准号: 10JZD0008)

摘要: 当前民族大融合的建置体系，得益于清朝在边疆地区设置的具有民族特色的建置，包括蒙古地区的扎萨克制度。清政府通过扎萨克制度将蒙古各部分为内扎萨克蒙古及外扎萨克蒙古等。扎萨克制度的实行，使清政府加强了对蒙古各部的有效统治，迎合了清政府加强中央集权的需要，使蒙古各部成为抵御沙俄入侵的屏障，维护了清朝北方边疆的安全。

关键词：清代; 北方边疆; 蒙古地区; 扎萨克制度

今天中国多个少数民族融合为一家的建置体系，与清朝时期不无关联。明清鼎革后，为确立在全国范围内尤其是在边疆地区的有效统治，清朝统治者在各少数民族区域设立了具有民族特色的建置，包括在蒙古地区全面推行的扎萨克制度。一直以来，学界对清代扎萨克制度的研究成果不在少数，①但扎萨克制度的推行对清代北方边疆稳定及大一统格局的形成与巩固所产生的意义等方面，依然存在进一步研究的空间。是故，本文拟在以往研究的基础上在前述方面做进一步探讨，以求教于方家。

一、清代北方边疆局势与建置沿革

清朝入主中原后，蒙古各部先后归附，使清朝在一定程度上减缓了之前历代中原王朝经常面对的来自北方游牧民族的威胁。但是，北方边疆地区依然存在不安定因素，蒙古地区的旧有建置已经无法应对来自内部及外部的新问题。

蒙古旧有建置无法适应清政府的需要，面临着变革。自蒙元以来，蒙古各部就实行鄂托克制度，兵民合一。在鄂托克制度下，蒙古骑兵的战斗力得到了最大程度的发挥，但是蒙古各部民众成为诸王、贵戚、功臣的属民，形成了地方割据势力。清朝统治确立之后，加强中央集权，巩固其在边疆地区的统治。既然蒙古旧有的鄂托克制度与清政府的目的背道而驰，那么废除旧有鄂托克制度、推行新的制度就成为必由之路。

同时，清政府对蒙古族无法进行有效统治，且蒙古族内部出现分裂的倾向。清政府虽然统一了蒙古各部，但无法对各部进行有效的直接统治，有蒙古部落开始反抗清政府统治，甚至试图取清而代之。康熙初年三藩叛乱之时，黄金家族后裔布尔尼举兵反叛清政府统治，使本就危急的局势雪上加霜。之后准噶尔部崛起，试图统一蒙古诸部，取代清政府的统治。蒙古族内部出现的这种分裂倾向，进一步威胁了清政府对蒙古族的统治。因此，清政府需要对蒙古族进行制度变革，加强对蒙古族的直接统治，巩固边疆安全。

另一方面，沙俄在北方边疆的侵略活动成为清政府面临的新问题，必须对蒙古族进行有效统治，才能使蒙古各部成为守卫北疆的屏障。清朝建立以来，沙俄就在清朝东北及北方边疆地区进行侵略活动，先后建立了诸多军事据点。到 1689 年，清政府通过两次雅克萨之战，迫使沙俄签订中俄《尼布楚条约》，粉碎了沙俄对清朝东北边疆的威胁。但是沙俄侵略中国之野心并未打消，只是将侵略扩张的目标转向了中国西北地区。在西北地区，沙俄一转在东北直接侵略之作风，而是改为扶植准噶尔噶尔丹等势力以达到侵占领土之目的。

面对之前历朝历代从未面对之形势，清政府必须妥善处理与沙俄之间的关系，拒敌于国门之外。居于沙俄与清政府之间的蒙古诸部，成为清政府防御沙俄侵略的重要屏障。

因此，沙俄势力介入远东地区，对远东清朝领土的觊觎，加之蒙古各部对清朝统治的不满，构成了清朝北方边疆的不安定因素。而旧有的鄂托克制度难以维系北方边疆地区的安定，鉴于此，清政府在蒙古地区推行扎萨克制度，进一步加强对北方边疆蒙古族的控制，完善蒙古地区的地方行政建置。

二、北方边疆蒙古地方扎萨克制度的建置

清政府将蒙古诸部编佐设旗始于天聪九年( 1635) 。为更好地掌控越来越多前来依附的蒙古各部，皇太极将蒙古诸部按照八旗制度设置蒙古八旗。［1］入关之后，清政府进一步在蒙古地区推行扎萨克制度。在蒙古地区设置的扎萨克制度，并非对蒙古各部一视同仁，而是对各部区别对待。按照各部依附清政府的先后顺序及在历次战争中的功绩，清政府将蒙古各部划分为内扎萨克蒙古和外扎萨克蒙古。

1． 内扎萨克蒙古

内扎萨克蒙古各部是依附清政府较早的蒙古部落，以漠南蒙古为主。在明亡清兴的历次战争中，漠南蒙古各部与清军并肩作战，为清朝的建立作出了重大贡献。清政府对这一部分蒙古部落也给予了较大的信任，将之划分为内扎萨克蒙古。在内扎萨克蒙古各部中，以科尔沁部蒙古地位最高。科尔沁蒙古是最早依附清政府的蒙古部落，且在入关前后的战争中发挥了重要作用，因此，科尔沁部蒙古的爵位俸禄等都超出其他各部，更受清政府重视。

内扎萨克蒙古中除科尔沁蒙古以外，还有喀喇沁左翼旗、喀喇沁右翼旗及土默特左翼旗等，于天聪九年( 1635) 内先后设置。［2］( 138，140，143)其后，漠南蒙古二十四部相继归附清政府，内扎萨克蒙古盟旗制度逐步形成并最终完善。内扎萨克蒙古共包括有漠南蒙古二十四部，分别是科尔沁部、扎赉特部、杜尔伯特部、郭尔罗斯部、敖汉部、奈曼部、巴林部、扎鲁特部、阿鲁科尔沁部、翁牛特部、克什克腾部、喀尔喀左翼部、喀喇沁部、土默特部、乌珠穆沁部、浩济特部、苏尼特部、阿巴噶部、阿巴哈纳尔部、四子部落、茂明安部、乌喇特部、喀尔喀右翼部及鄂尔多斯部。

清政府在设旗时，并未有明确的标准，有的部划分为几个乃至几十个旗，有的部却独成一旗。清政府在扎萨克旗的基础上，推行了会盟制度。内扎萨克蒙古二十四部共有四十九旗，按地域远近等分为六盟，即: 哲里木盟、卓索图盟、昭乌达盟、锡林郭勒盟、乌兰察布盟、伊克昭盟。其中，科尔沁六旗、扎赉特旗、杜尔伯特旗、郭尔罗斯二旗共十旗，称哲里木盟; 喀喇沁三旗、土默特二旗等五旗，称卓索图盟; 敖汉、奈曼、阿鲁科尔沁、克什克腾、喀尔喀左翼旗、巴林二旗、札鲁特二旗、翁牛特二旗等十一旗，称昭乌达盟; 乌珠穆沁、浩济特、苏尼特、阿巴噶、阿巴哈纳尔各二旗共十旗，称锡林郭勒盟; 四子部落、茂明安、喀尔喀右翼旗、乌喇特三旗共六旗，称乌兰察布盟; 鄂尔多斯七旗，称伊克昭盟。另外，科尔沁六旗受盛京将军监督，乌兰察布盟六旗及伊克昭盟七旗受吉林将军管辖，卓索图盟五旗及昭乌达盟十一旗受热河都统统辖，锡林郭勒盟十旗受察哈尔都统统辖。

2． 外扎萨克蒙古

外扎萨克蒙古是相对于内扎萨克蒙古而言的，主要有漠北蒙古、漠西厄鲁特蒙古及青海蒙古。外扎萨克蒙古所属部落数量较多，主要有车臣汗部、土谢图汗部、札萨克图汗部、赛音诺颜部( 雍正年间设置) 、准噶尔部、和硕特部、杜尔伯特部、土尔扈特部、辉特部、阿拉善厄鲁特部、额尔济纳土尔扈特及青海蒙古等部。外扎萨克蒙古包括喀尔喀八十六旗、科布多十九旗、新疆伊犁将军管辖的十三旗、青海二十九旗及阿拉善旗、额济纳旗，大致包括今蒙古国、中国新疆天山以北、内蒙古阿拉善和额济纳及青海省部分。

喀尔喀八十六旗始于 1655 年喀尔喀三汗遣使清朝时设置的左右翼八扎萨克，1691 年增至三十二个扎萨克，1696 年增至五十五个，1713 年增至六十五个，1725 年增至七十四个，1759 年确定为八十六个。喀尔喀八十六扎萨克分为四盟，即汗阿林盟、齐齐尔里克盟、克鲁伦巴尔和屯盟、扎克毕赖色钦毕都尔诺尔盟。土谢图汗部二十旗为汗阿林盟，赛音诺颜部二十二旗及厄鲁特二旗为齐齐尔里克盟，车臣汗部二十三旗为克鲁伦巴尔和屯盟，扎萨克图汗部十九旗及辉特部一旗称札克毕赖色钦毕都尔诺尔盟。喀尔喀四盟八十六旗兵权归定边左副将军管辖。

青海二十九旗始设于 1725 年镇压罗卜藏丹津叛乱之后，包括和硕特二十一旗、绰罗斯二旗、辉特部一旗、土尔扈特部四旗、喀尔喀部一旗，其兵权归西宁办事大臣统辖。初不设盟，到 1751年，改为每年会盟一次，由西宁办事大臣召集。

科布多十九旗始设于 1754 年。杜尔伯特左翼十一旗加辉特部一旗，称为赛因济雅哈图左翼盟; 杜尔伯特右翼三旗加辉特部一旗，称赛因济雅哈图右翼盟; 新土尔扈特二旗及新和硕特一旗合成青塞特奇勒图盟。科布多十九旗的兵权由科布多参赞大臣统辖。

新疆伊犁将军管辖的十三旗始于土尔扈特部汗渥巴锡率部返回故土之后。清朝将渥巴锡率领的部族称为旧土尔扈特和旧和硕特，并划分为十三个扎萨克旗和五个盟，分别为: 南路乌讷恩素珠克图盟、北路乌讷恩素珠克图盟、东路乌讷恩素珠克图盟、西路乌讷恩素珠克图盟、中路巴图塞特奇勒图盟。

另外，阿拉善及额济纳二扎萨克并不参与会盟，其兵权并不归将军或者大臣统辖，而是同内扎萨克蒙古一样，兵权归本扎萨克旗所掌管。

与内扎萨克蒙古不同的是，外扎萨克蒙古虽然也定期进行会盟，但是需要听从清政府委派于当地的行政官员，定边左副将军、西宁办事大臣、科布多参赞大臣及伊犁将军都是清政府负责统辖外扎萨克蒙古各部的官员。

3． 清政府对蒙古族的区别对待

作为清政府区别对待蒙古各部的扎萨克制度，内外扎萨克蒙古虽然在一定程度上保持了扎萨克制度的一致性，但在具体实行的过程中，内扎萨克蒙古比外扎萨克蒙古具有更多的优越性。

首先，内扎萨克蒙古的扎萨克比外扎萨克蒙古的扎萨克拥有更多自主权。内外扎萨克蒙古在总体上都是依附于清政府的，但是具体到扎萨克旗内的权力问题上，却体现出内扎萨克与外扎萨克间的区别。内扎萨克蒙古的最高长官是扎萨克，代表清政府管辖旗内事务。另外，扎萨克还是旗地内的封建领主，其身份具有双重属性。在处理旗内事务的时候，扎萨克要受中央政府的一定控制，比如在旗内官吏任命方面，协理台吉、管旗章京等官员的任命都需扎萨克向理藩院申报，最终由中央政府批准才可。梅伦章京、扎兰章京、苏木章京等官吏则可由扎萨克自行任命，可不向中央政府申报。再如司法权，清制“蒙古刑狱，内外扎萨 克 王 公、台 吉、塔 布 囊 及 协 理 台 吉 等 承审”［3］( 4213)。

总体来说，在内扎萨克蒙古中，扎萨克的权力虽然较蒙元时期有所削弱，但是仍保留了一定的自主权。而外扎萨克虽然也设置了扎萨克，但是诸多事务，如各部落、盟旗王公、台吉、塔布囊等官员的朝觐、进贡、俸禄、升降考核、承袭、过继承嗣、家谱，田产比丁，封赠、赐恤、议叙、议处、赈济、捐输，查核各旗公仓米石，查验军器、驿站兵丁的俸饷，宗教司法及对外的往来事件等，均由理藩院下辖的六个清吏司管辖。

可见，内扎萨克蒙古与外扎萨克蒙古相比，扎萨克在本旗事务方面有更多的决断权，特别是在官员任命等方面，获得了比外扎萨克蒙古更多的自主权。

其次，在行政建置方面，内扎萨克蒙古比外扎萨克蒙古更加健全。内扎萨克蒙古设置了协理台吉。《钦定大清会典事例·理藩院》记载: 扎萨克“每旗统以扎萨克、协理台吉、管旗章京、副章京”［2］( 卷739)。《清史稿·职官志》记载协理台吉“掌一旗政令，协理台吉二人或四人，唯土默特左翼旗、喀喇沁三旗称塔布囊，与台吉同。赞襄旗务”［3］。协理台吉每旗有两人或者四人，塔布囊的设置与协理台吉相同。协理台吉辅助扎萨克襄赞旗务，总领旗内的行政、司法、赋税、徭役、军事、贸易等问题。当旗内扎萨克缺员时，协理台吉可代行扎萨克职能。可见协理台吉在内扎萨克蒙古各旗中扮演了非常重要的角色，其地位亦不言而喻。然而，外扎萨克蒙古则不设协理台吉一职，“外扎萨克……无塔布囊，有台吉”［3］( 3299)。因此，外扎萨克蒙古基层行政建置的完善程度较内扎萨克稍有不如。

最后，内扎萨克蒙古拥有一定的领兵权，而外扎萨克蒙古则没有。作为备受清政府信任的内扎萨克蒙古，在统兵权方面也有着外扎萨克蒙古所没有的特权。清政府规定，扎萨克可带领本旗官兵。《清史稿·兵制》记载: “( 内扎萨克旗) 按丁数编为佐领。设佐领一，骁骑校六。每六佐领设参领一人。佐领较多者，设章京、副章京。各率所属以听于扎萨克。”［3］可见，内扎萨克旗中的兵丁由本旗扎萨克直接统辖，不需交由清政府官员统领。

相比于内扎萨克蒙古可以率领本旗官兵，外扎萨克蒙古的官兵只能由清政府统辖。清政府规定: “其统率蒙兵之制，内扎萨克之兵，统于盟长。外札萨克之兵，统于定边左副将军。杜尔伯特及新土耳扈特和硕特之兵，统于科布多办事大臣。土耳扈特之兵统于伊犁将军。青海各部落之兵，统于西宁办事大臣。”［3］( 4077)由此，内扎萨克蒙古的兵权最终由各盟盟长统辖，而外扎萨克的军队则并不归自身所有，而是由所在地区的清政府官员掌握。如前所述，外扎萨克蒙古的军队由清政府派遣的定边左副将军、西宁办事大臣、伊犁将军及科布多办事大臣等率领，本部蒙古王公大臣并无统兵调兵之权。

从扎萨克旗内的扎萨克权力、基层行政建置及统兵权可以看出，清政府在对待内扎萨克蒙古及外扎萨克蒙古上采取了区别对待的态度。这种情况的出现，与内扎萨克蒙古在清政府建立过程中作出的巨大贡献有关，也是受到内扎萨克蒙古与清朝往来频繁、关系密切的影响。外扎萨克蒙古各部距离清政府统治中心较远，与中央政府之间的沟通较少，也是清政府对外扎萨克蒙古采取限制政策的原因之一。

三、扎萨克制度建置与北方边疆统治

清朝是历代以来较少受到北方边疆少数民族危害的中原王朝之一，这与清朝在北方边疆地区实行的制度有很大关系。扎萨克制度在维护清朝北方边疆地区稳定方面，发挥了重要作用。这主要体现在以下几个方面:

第一，“众建而分其力”，削弱了蒙古各部的实力。扎萨克旗的划分，并非以各部作为扎萨克旗的划分依据。各扎萨克旗之间实力并不均衡。以内扎萨克蒙古为例，实力最强的喀喇沁中旗佐领有 51 人，而科尔沁左翼前旗仅有佐领 3 人，实力悬殊可见一斑。扎萨克旗之间的实力虽然不一，但是各扎萨克旗的地位是一样的。通过这种方式，清政府使蒙古各部之间无法联合成整体以反抗清政府对蒙古的统治，避免重蹈明朝时期出现的蒙古军队大规模南下之覆辙。

第二，内扎萨克蒙古与外扎萨克蒙古相互制衡，保证了北方边疆地区的安定。清政府对蒙古各部实行区别对待、划分内外扎萨克的做法，客观上使得内扎萨克蒙古与外扎萨克蒙古达成了相互制衡的局面。康熙年间准噶尔叛乱时，清政府调遣苏尼特部、四子部落、喀尔喀部、鄂尔多斯部等扎萨克旗内选调兵勇协助清政府讨伐准噶尔部。［4］( 485)因此，遇有蒙古部落偶有叛乱时，不仅内扎萨克蒙古可在第一时间内参与到平叛中，外扎萨克蒙古也可在清政府统辖下参与平叛战争。

第三，扎萨克制度进一步完善了清政府在蒙古地方的行政建置，加强了清政府对蒙古地区的控制。如前所述，协理台吉在扎萨克旗中的权力仅次于扎萨克，是扎萨克旗中举足轻重的职位。

清政府在协理台吉之下设置了管旗章京、梅伦章京及扎兰章京。管旗章京辅佐协理台吉处理、统辖旗内政务，职权仅次于协理台吉，只设一员。管旗章京来源于旗内闲散台吉，无需经过皇帝批准，由扎萨克与盟长商议决定即可。副章京( 梅伦章京) 在协理台吉、管旗章京领导下，负责管理本旗行政、军事事务。人数由扎萨克旗佐领数量决定，十个佐领以内的扎萨克旗只设置一员副章京，十个以上佐领的扎萨克旗可以设置二到三员副章京。副章京的任命由扎萨克决定。参领( 扎兰章京) 是旗属下军事单位的军事长官，与掌管军事的副章京一起，分管本旗内的军事。由扎萨克王公、台吉从闲散台吉中任命。每五个佐领设置一员参领。由此，清政府在蒙古地区扎萨克旗内建立了一套由佐领到扎萨克再到盟长的基层行政建置，完善了对地方的控制，同时为之后在这一地区设立府、厅、州、县奠定了基础。［5］

第四，扎萨克制度密切了北方边疆同中央的联系。自元末以来，北方边疆地区同中央政府之间的关系就非常紧张。明朝时，蒙古族频繁南下骚扰一直是困扰中央政府的重要问题。清朝兴起时，就刻意拉拢蒙古诸部以对抗实力强大的明朝。扎萨克制度则是清朝贵族拉拢蒙古贵族的重要制度，“是清政府在政治上的一大改革”［6］( 827)。通过盟旗制度，蒙古诸部贵族保留了原本的特权，保护了蒙古贵族的利益，使其进一步向清贵族靠拢。［6］( 830)

雍正四年( 1726) ，清政府对内扎萨克蒙古诸王的朝觐制度做了进一步规范，改两班“为三班。二年一朝”［2］( 391)。盟旗制度之下的内外扎萨克蒙古诸王的朝觐制度，一方面有利于清政府钳制蒙古各部，另一方面也有利于蒙古诸王密切同中央政府之间的联系。

第五，扎萨克在一定程度上抵制了沙俄对中国北方边疆的侵略。有清一代，北方边疆地区面临的外来侵略以沙俄为主。如前所述，沙俄从 17世纪初开始，就觊觎远东地区的广袤土地，多次派遣军队向远东进行侵略扩张的行动。在中国东北地区及西北地区，沙俄先后通过各种手段试图侵占更多的领土。但是扎萨克制度的存在，使位于中俄两国之间的蒙古诸部成为两国直接冲突的缓冲地带。康熙年间，噶尔丹“请兵于鄂罗斯，会攻喀尔喀”，清政府命“发科尔沁十旗预备之兵二千及禁军每佐领护军一名前往”征讨。［4］( 607)清政府于西北地区应对沙俄的侵略，主要以蒙古诸部为主，康熙认为清朝“不设边防、以蒙古部落为之屏藩”［4］( 700)。因此，内外扎萨克蒙古诸部对沙俄的侵略起到了一定的遏制作用，在一定程度上“粉碎了沙俄对华的领土图谋，在维护我国领土完整方面产生重大影响”［7］( 133)。

第六，为后世中央政府在北方的边疆建置及推行民族自治政策提供了宝贵的经验。以扎萨克制度为基础的盟旗制度也是中央政府在边疆地区统治政策的成功范例，在保持蒙古各部独立性的基础上，将民族自治与国家治理有机结合，为中央政府在蒙古地区完善行政建置打下了坚实的基础。扎萨克制度在蒙古地方的实施，是中央政府在边疆地区行政建置的一次有益尝试。通过这一制度，北方边疆地区的稳定得以维系，边疆地区与中央政府之间的联系也得以加强。因此，扎萨克制度对解决民族地区争端、加强对民族地区统治、促进中华民族进一步发展、共建“四个认同”的大一统局面有着重要的借鉴作用。

“无论哪一朝哪一代，都面临自身的边疆问题，统治者也都为巩固统治制定并实施相应的边疆政策。边疆政策的成败得失，不仅直接影响彼朝彼代的兴衰存亡，而且对于作为一个整体的统一多民族国家中国的形成、发展，具有重大影响。”［8］清代在北方边疆蒙古地区的扎萨克制度虽然仍是一种变相的羁縻制度，但是较之前历代中原王朝在边疆地区的羁縻政策，它进一步加强了对蒙古的控制，是羁縻政策在制度上的一大进步。结合扎萨克制度，清政府还对蒙古各部实行了会盟制度，如前所述，若干扎萨克旗之间根据距离远近进行会盟。会盟地点由清政府指定，并在会盟时派遣官员出席会盟。通过会盟以解决扎萨克旗之内及扎萨克旗之间的一些重大问题。这样，将扎萨克制度与会盟制度相结合，形成了完整的盟旗制度。盟旗制度是清政府对蒙古族人民进行统治的总体方针，在扎萨克制度实行的基础上，盟旗制度进一步发挥其维系满蒙关系、巩固边疆统治的作用。

注释:

①如凌纯声在《中国边政之盟旗制度》( 边政公论，1943 年第二卷第 9—10 期) 中认为，盟旗制度是针对外藩蒙古创立的封建制度，维护了清北方边疆的稳定，但导致了蒙古族人民生计日蹙; 李毓澍在《外蒙政教制度考》( 台北“中央”研究院近代史研究所，1978 年) 中详细论证了定边左副将军及库伦办事大臣的设立及职权; 达力扎布在《清代内札萨克六盟和蒙古衙门设立时间蠡测》(《黑龙江民族丛刊》1996 年第2 期) 、《清初内扎萨克旗的建立问题》(《历史研究》1998 年第 1 期) 等文中考证了扎萨克旗设立的先后时间。

参考文献:

［1］达力扎布． 清初内扎萨克旗的建立问题［J］． 历史研究，1998，( 1) ．

［2］钦定大清会典事例［M］． 台北: 文海出版社有限公司，1966．

［3］赵尔巽． 清史稿［M］． 北京: 中华书局，1976．

［4］清圣祖实录［M］． 北京: 中华书局，1985 年影印本．

［5］郝维民，齐木德道尔吉． 内蒙古通史纲要［M］． 北京: 人民出版社，2006．

［6］王钟翰． 中国民族史( 增订本) ［M］． 北京: 中国社会科学出版社，1994．

［7］徐实． 清朝对外蒙古管理体制研究［D］． 中央民族大学博士学位论文，2011．

［8］马大正． 中国古代边疆政策研究［M］． 北京: 中国社会科学出版社，1990．