摘要:《回疆则例》是清朝统一新疆后为有效辖制回疆地区而制定颁行的一部内容涉及政治、经济、宗教、司法管辖诸方面的重要的民族法规。作为清朝少数民族法制建设的主要成果之一和少数民族法律体系的一个重要组成部分，《回疆则例》以“因俗以治”为立法原则，在体例、内容、性质方面具有突出的特点，在清朝统治新疆前期为边疆稳定、国家统一发挥了重要的作用.

关键词:回疆则例;伯克制;伊斯兰教

清朝是我国历史上统一的多民族国家的鼎盛时期。为有效推行封建统治、保持边疆地区的稳定，清朝统治者总结历代封建统治者的民族统治和民族立法经验。遵循国家法制统一的原则，针对东北、西南、西北等地少数民族进行了卓有成效的民族法制建设、形成了以《大清律例》为母法、以《理藩院则例》和适用于不同民族的单行法为子法的少数民族法律体系，其中主要针对新疆天山以南的维吾尔族制定的单行法规—《回疆则例》尤为重要，它是“继理藩院则例之后制定的又一部重要的民族法典”[1]（P.697），是清朝少数民族立法结出的又一硕果。本文拟对《回疆则例》制定的历史背景、主要内容、立法思想和特点作一粗浅分析。

一

《回疆则例》制定于嘉庆十六年(1811年)，而起因似乎很偶然。嘉庆十六年四月，理藩院奉皇帝谕旨纂修《蒙古则例》，在纂修过程中，发现关于回疆事务的条款纷繁众多，纂入《蒙古则例》势必导致“条款混淆”，同时，“办理回疆一切事件，目前不过查照旧案比议而行，并无纂定则例永远遵行”[2];，因此理藩院请示嘉庆帝将其承办的所有关于回疆事务的条款“另行编纂成帙以便颁发遵行”[3]。得到皇帝钦准后，理藩院于嘉庆十六年七月开始纂修《回疆则例》，嘉庆十九年(1814年)编成，嘉庆二十年(1815年)钦定成书。深人考察《回疆则例》的历史背景，可知其产生并非偶然而是必然。

〔一)乾嘉时期新疆社会政治的相对稳定为清朝在新疆的法制建设创造了条件

新疆天山南北归属清朝版图是在乾隆帝平定南疆大小和卓叛乱之后的1759年，到1911年清朝灭亡，清朝对新疆实施统治共152年，新疆大致经历了一个治—乱—治的过程。乾嘉时期也就是清朝统治新疆的前期是新疆政局比较稳定的时期，据马大正先生统计，从1759年到1819年，新孤仅发生四起“微型”动乱事件，①“这些叛乱在统治着东亚和亚洲内陆的清帝国的军事力量面前是微弱的，而且也缺乏民族的统一性。所以，不可能产生重大的影响”[4]（P.504）。这种相对稳定的社会政治为统治者进行系统的法制建设创造了有利条件。

(二)清朝统治者在新疆推行的政治、经济改革需要法律予以保障

清朝前期，由于俄国对中国西北地区的侵略，新疆的地位空前提高。清朝统治者为巩固西北边防，克服分裂，维护统一而加强了对新疆的管理。乾隆二十七年(1762年)，即清朝统一新疆不久，便在理藩院内部增设了专门主管回疆少数民族事务的机构—徕远清吏司。同时，以“因俗而治”为原则对新疆的行政管理制度进行了一系列改革，在新疆推行以伯克制为主、以札萨克制和州县制为辅的军府制。在实行政治改革的同时，清政府还采取了一系列措施恢复和发展新疆经济。所有这些出于维护统一、加强中央集权的政治、经济改革措施都需要得到法律的确认和保障。

(三)清朝统治者立法经验的成熟，尤其是少数民族立法经验的成热以及少数民族立法机构的日益健全是《回疆则例》产生的必要前提

在以蒙古等少数民族为边疆屏藩的筹边思想的指导下，清朝统治者非常重视边疆经略，设置了专门管理少数民族事务、制定少数民族法律的中央常设机构—理藩院，使民族事务的管理制度化、法制化。在理藩院机构逐步完善的同时，清政府积极进行少数民族法制建设以巩固和加强对边疆地区的管理和辖制。雍正朝制定有适用于宁夏、青海、甘肃等地少数民族的《西宁番子治罪条例》、《青海善后事宜十三条》、《禁约青海十二事》等;乾隆朝有《苗疆善后事宜》、《蒙古律例》、《钦定西藏章程》等，这些专门针对少数民族的系统的立法活动使清朝统治者积累了丰富的少数民族立法经验，为《回疆则例》的编纂奠定了坚实的基础。

(四)乾隆朝对新疆的政治、经济立法是《回疆则例》的重要立法基础

乾隆统一新疆之后便立即着手进行政体制等的立法。乾隆二十四年(1759年)七月，乾隆在批示参赞大臣舒赫德的奏折时，正式认可了新疆地区传统的伯克制度，并以内地官制统一新疆官制，使伯克转变为清朝的地方官[5]（PP.15-16）;同月，乾隆批准定边将军兆惠奏陈六条，这是清政府对新疆行政体制制定的比较系统的法律文件，它对新疆地区的职官、贡赋和货币等制度作出了具体的规定;[6](PP.11-16)乾隆三十年(1765年)，平定乌什起义后，伊犁将军明瑞等人遵照乾隆的指示，拟定八条治理回疆章程，这个章程在实行伯克制度方面充实了乾隆二十四年的立法内容，并针对维民起义的原因，在减轻赋税、差役方面作了较多的规定;[7](PP.13-15)乾隆五十九年(1794年)，清政府又根据喀什噶尔参赞大臣永保等人的奏陈，议定了《回民出卡贸易章程》，[8](PP.l-3)“它是关于回部的维吾尔人出人国境和柯尔克孜游牧民从事贸易的规则’[4](P.133)，主要对维吾尔族商人的贸易地点、人数、行进方式作出了具体的规定。上述乾隆朝对新疆的政治、经济立法的大部分在嘉庆朝被直接纳人《回疆则例》，成为《回疆则例》内容的重要组成部分。

二

《钦定回疆则例》共八卷，734条，其中原例26条，修改55条，续纂38条，增纂5条。②它是清朝统治回疆(即天山以南维吾尔聚居区)最基本的法律制度之一，概括其内容主要包括以下几个方面:

(一)对伯克制的详细规定

作为一部主要针对新疆天山以南维吾尔族制定的单行法规，《回疆则例》的主要内容是对以伯克制为主的民族职官管理制度的法律确认。据齐清顺先生统计，《回疆则例》总共134条，与新疆伯克制有关的就有53条，③这些条款主要集中于卷一、卷二、卷三，其内容涉及伯克的任免、执掌、品秩、编制、待遇、升迁、回避、朝觑、休致等等。可以说，关于伯克制度的内容是《回疆则例》的核心。

伯克原意为“首领’，、“头目”.“伯克制度作为一种封建官僚制度，在17世纪初已经形成”。④[9](P.28)清朝统一回疆后，考虑到维吾尔族的宗教信仰与风俗习惯迥异于汉民族。同时通过调查确定“该地原有各级伯克组织尚属严密”，[9](P.27)，决定对伯克制度加以改造后继续沿用。围绕着如何加强封建中央集权这个中心问题清政府对旧有的伯克制进行了重大改革，要点有二，即废除伯克世袭制，大小伯克均由清政府任命;废除伯克土官制.规定伯克回避制度。这些改革措施都由《回疆则例》以法律的形式加以确认。从此，伯克制被纳人清朝地方官制的轨道，成为封建国家机器中的一个组成部分，在清朝统治新疆前期中央政府对新疆的治理中发挥了积极的作用。

(二)对宗教事务的原则性规定

作为15世纪以来维吾尔族全民信仰的宗教，伊斯兰教是影响新疆尤其是回疆社会安定的重要因素，能否有效管理宗教事务是清政府在新疆推行统治的前提和关键。

清朝统一新疆之前的回疆地区是政教合一的，以阿旬为首的宗教势力把持一切，甚至伯克的废立以及生死都操于其手。意识到政教合一对中央集权的不利，统一新疆过程中，清政府就采取了政教分离的治理措施以削弱宗教势力。规定阿甸不得干预政务，⑤将政权从教权中剥离出来。《回疆则例》对这种宗教政策予以法律确认和强调，其中卷一、卷二、卷三等部分对伯克制的详细规定实质上就是对伯克作为清朝地方官的地位以及负责处理回疆一切民政事务的权力予以法律认定，作出这些法律规定的同时，阿旬作为宗教神职人员干预政务的权力被剥夺，其职责仅限于带领回众诵经礼拜、协助驻疆大臣或阿奇木伯克依照伊斯兰经典教规判断狱讼等。卷二“摩提色布伯克，管理回教经典，整伤教务，不预民事”条款对宗教干预政务也作出了禁止性的规定;卷六“禁止莫洛回子念黑经”条对宗教职业者的行为作出了限制，其目的是将宗教活动限定在清政府许可的正常范围之内以防止离心力的增长;⑥卷八“慎选充当回子阿浑”条对阿浑(即阿旬)的选任作出了具体的规定。按照《回疆则例》的规定，自道光中期开始，对阿浑实行同伯克铨选制度一样的管理措施，以便选拔出有利于清政府统治的可靠人士来担任阿浑。

(三)对少数民族贸易的特别规定

《回疆则例》对少数民族贸易也作出了一些具体的规定。卷六“回疆藩夷进卡贸易一体免税”条是道光十二年皇帝的一条御旨，仅就字面理解，这一条款似乎是清政府以免税鼓励浩罕、布鲁特等中亚藩属国进卡与回疆少数民族进行贸易往来，⑦然而事实并非如此。浩罕是中亚的一个地方政权，清朝统一新疆后，成为清朝藩属国之一。在与回疆维吾尔族进行贸易时，浩罕一直享受低税的优惠待遇。尽管如此，浩罕仍不满足，多次向清政府提出免税的非分要求。遭到拒绝后，浩罕唆使并支持张格尔于1820至1828年间数次人侵南疆，最终以失败告终。清政府以禁止通商等措施惩戒浩罕。1830年，浩罕竟然又发兵数万直接人侵南疆，清政府因种种原因妥协、退让，与浩罕媾和，道光帝下诏“一切如其所请”，免税条款就是在这样的背景下作出的。“回子赴外藩贸易勒限给票”条对维吾尔族出卡与外藩进行贸易的行为持保守态度并予以时间限制，“嗣后，如有前往外落贸易者，视其路途远近勒限给票，如有逾限者，即行治罪。若无票私往者，著定以加赔之罪”，以此避免和减少贸易争端与边境纠纷。卷八“稽查回子出卡”对维吾尔族商人在回疆各城之间的贸易往来也作出限制性的规定，“各城回子有往别城墉工贸易者均由阿奇木伯克呈报本城大臣，请领路票，注明年貌及因何事前往何处，酌量远近给与期限”。《回疆则例》中有关少数民族贸易的规定体现了清朝统治者治理新疆所持的谨慎、保守态度，嘉庆帝再三强调的“新疆重任，总以镇静为本，不宜轻易更张”[10]也充分说明了这一点。

除以上内容，《回疆则例》对回疆地区的驻军、屯田、货币、贡赋、度量衡等行政管理方面的制度也作出了或简或繁的规定。清朝对回疆地区行政管理制度的法律化对新疆政治经济的发展以及多民族国家的统一、稳定发挥了积极的作用。

三

清朝对民族地区的法制建设是一个陈陈相因、不断完善的动态过程。《回疆则例》作为清朝民族立法的主要成果之一，其立法原则主要体现了清朝民族法制建设的延续性和稳定性。

(一)遵循维护多民族国家统一、完整的原则

《回疆则例》以立法的形式明确新疆同中央的才属关系，维护多民族国家统一、完整的原则贯穿于《回疆则例》的始终。伯克制度，政教分离制度等作为《回疆则例》的主要内容之一都无一例外地体现了这一立法原则。除此以外，充分体现这一原则精神的还有清朝统治者为加强边地交通与防守而设立的军台制度。清朝在平定回部的时候.在辟展以西的要地，设置了军台作为驿站，并配备官兵以便利运输和邮递。而这种军台的杂务和摇役，都是由维吾尔族人承担的。张格尔叛乱期间，被称为军台当差回子的维吾尔人不满清朝政府待遇上的苛刻，其中的大多数积极参与了叛乱。叛乱平息后，清政府以维护多民族国家统一、完整为出发点对军台制度进行了调整。《回疆则例》卷六“巴里坤五台站金顶回子应支盐菜口粮”条、“巴里坤五台站当差回子头目分别权惩”条等对军台所属的维吾尔人的头目即金顶回子的待遇及职责作出了比较详尽的规定，这些规定为军台军等防守作用的充分发挥起到了积极的作用。

(二)遵循国家法制统一的原则

国家法制统一原则是《回疆则例》严格遵循的又一重要原则。首先，《回疆则例》作为一部地方民族法规和清朝法律体系的有机组成部分，其原则和精神与大清律完全一致;其次，地方民族法规由国家结合民族地区的具体情况统一制定或认可，严禁各民族以各种形式进行各种内容的立法，以切实保障国家对民族地方的立法权。就《回疆则例》的编纂而言，朝臣和地方官员对治理回疆事宜提出的建议或制定的法规，都要上奏朝廷，交理藩院或其他中央机关审议后，再经皇帝批准才能生效；[11]（P.259)最后，国家法制统一的原则还体现在司法管辖的统一性上。回疆地区重要案件的管辖权由代表中央政府的驻疆大臣掌握，《回疆则例》对这一点予以明确规定，“各城阿奇木伯克凡遇枷责轻罪人犯，准其自行办理，仍令禀明驻扎大臣，存案备查;如遇有刑讯重案，阿奇木伯克不得滥设夹棍、杠子，擅自受理，随时禀明本管大臣，听候委员会同审办”。[12]

(三)遵循“因俗而制”的原则

清朝统治者非常强调对少数民族地区因俗施治，具体说就是“因人、因地、因教的不同，而实施各种不同的政治制度”。[13](P.291>清朝人关之初，顺治帝在招抚西北少数民族的过程中，就公开宣布“一切政治，悉因其俗”、[14]（P.22），雍正帝亲自确立“从俗从宜，各安其习”[15]的民族立法原则，乾隆帝对这一民族政策予以继承，表示“办理回众事务，宜因其性情风俗而利导之，非尽可以内地之法治也”。[16]这种民族立法原则和立法精神贯穿于《回疆则例》始终。

就政治制度而言，清政府对南疆和卓时代就已存在的伯克制度予以保留并改造，既顺应了当地维吾尔居民的习惯、减少了统治回疆的阻力又维护了中央集权。就宗教政策而言，回教信徒仍照旧诵经礼拜、伊斯兰教历法依旧沿用、在一定范围内判断狱讼仍可引用经典教规，就最后一点而言，清政府允许伊斯兰教法庭的继续存在，“并使它享有受理教民托付或自愿请求办理某些事项的权力”。[17](P5i32)这些事项通常是民事方面的，比如:公证贸易、主持分配遗产、调解纠纷、婚姻离异等等。俄国旅行家库罗帕特金对清政府的宗教政策给予了积极的评价，他说“在对待异教的宽容方面，中国人表现得非常仁慈。……为喀什噶尔人保留了伊斯兰教法庭，也不干涉哈孜和穆夫提的选择”。[I8]（P.115)就风俗习惯而言，规定服饰、发式除四品以上伯克外均袭旧俗，乾隆曾经表示“缠头环耳各随宜，何必衣冠尽改之”，[19]而《回疆则例》卷八“回子蓄留发辫”条就是对旧有维吾尔风俗习惯的尊重和法律确认。

(四)遵循适时修例的原则

与律相比，则例这种法律形式的特点就是灵活。根据清政府的立法原则，则例成书后“必五年一小修，十年一大修”。此外，《回疆则例》成书于社会变化剧烈的清朝中后期，社会形势以及则例的性质都要求对其内容作出适时的调整。

大规模修订《回疆则例》是在清廷平定回疆张格尔之乱后的道光十三年(1833年)。⑧此次回疆变乱，暴露出诸多问题。清朝在平定变乱后，不得不对回疆政策进行调整，“不特原存旧例均需修改，即两次善后章程亦须纂入”。[20]道光十七年(1837年)，纂成汉文本，由于翻译蒙古、满洲文字尚待时日，遂令将近年新增条例纂入，道光二十二年(1842年)完成修订重新颁行。《回疆则例》全书共134条，原例仅有26条，其余108条都是清政府顺应新疆社会形势的变化作出的修改、续纂和增纂条款。顺应社会形势的需要对《回疆则例》的内容作出修改、补充和完善，保证了《回疆则例》的实效性，使其作用得到有效发挥。

四

作为清朝民族立法的主要成果之一，《回疆则例》具有突出的特点。

(一)《回疆则例》的性质

现代法学有宪法、刑法、民法等法规性质上的明确区分，《回疆则例》作为一部封建法规，由于带有“诸法合体”的特点，其性质则显得较为内隐。对《回疆则例》性质的分析和探讨，可以从法规的内容和形式两方面展开。就其内容而言，《回疆则例》“都是关于官制、执掌等行政管理以及贸易、税收、卡哨甚至度量衡等方面的规定，部分条款涉及到司法管辖和禁令……但并无刑事实体法的内容”，[21]（P.87），由于《回疆则例》以行政法规为主要内容，其行政法的性质是显而易见的;就形式而言，这部法规的载体是则例，则例是清朝例的一种，“例是适应不同时期，不同形势下巩固统治和维护秩序的需要，因时、因地、因事而制定的单行法规，……涉及各种性质的法律规范，具有灵活性和专门性”，[22](P.28)主要包括刑法性质的条例和属于行政法性质的则例。综合以上分析，《回疆则例》是清朝政府颁行的一部行政单行法规。⑨

(二)《回疆则例》的体例

《回疆则例》的体例结构具有鲜明的特点。作为民族法规，它的体例与《蒙古律例》、《理藩院则例》迥然不同，后者将其内容按“门”分类，门下是同一事项的条款，比如《蒙古律例》共分12卷12门，其中的“盗贼”门，就是关于抢夺、抢劫、偷窃及对贼罪处罚等方面的内容。《回疆则例》在体例上没有“门”的设置，它只是将每卷的条款按时间作了一个有序的排列，将它分为原修“修改、修并及增纂、续纂各条;名目开列本例之首，冠以年份，以别新旧;并于本例之下逐加按语，陈明原委;有原例者，先叙原例于前，次列修改新例于后，以清眉目”。[20]

(三)《回疆则例》的适用范围及对象

仅就字面理解，回疆则例似乎只适用于新疆南部即回疆地区信仰伊斯兰教的维吾尔族人，但事实并非如此。《回疆则例.卷四》中关于哈萨克王公、台吉入觐的规定，四川之各部落番子入觐的规定，卷五中关于大小金川土司官员待遇，卷七中关于四川土司入觐的规定等，都说明《回疆则例》的适用范围超出了回疆，而其适用对象也不仅局限于维吾尔族，还包括天山以北的哈萨克族、四川大小金川地区的藏族等民族。

(四)《回疆则例》的法源

《回疆则例》的条款主要源于皇帝的谕旨和经皇帝批准的臣工的条奏。“口含天宪”的清帝的谕旨是《回疆则例》中诸多条款的渊源。经皇帝钦准的大臣奏议是《回疆则例》的主要来源，举例而言，《回疆则例》卷八有“各城回子不准与安集延结亲”条，其内容就渊源于那彦成于道光九年三月五日的奏议—“各城流离十年以外安集延暂准居住……不准与回子结亲。若任其婚配，则生齿日繁，……如将所生子女与回子结亲婚娶，照例断离，治回子以嫁娶违例之罪，安集延驱逐出卡”。[23]（P.10），此外，如乾隆二十四年七月参赞大臣舒赫德的奏折，同月定边将军兆惠奏陈六条，乾隆三十五年伊犁将军明瑞拟定的八条治理回疆章程，嘉庆十八年伊犁将军松绮奏回疆事宜规条十则，道光八年那彦成奏陈革除回疆大小衙门陋规条例十七条等，都经过皇帝批准而具有法律效力，成为《回疆则例》的主要内容。《回疆则例》法源上的特点决定了这部法规的针对性较强而长期适用性较弱，必须顺应形势变化对其作出适时修改才能保证其效力的发挥。

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[6]清高宗实录(卷593)[Z].乾隆二十四年七月庚午.

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[8」清高宗实录(卷1464)[Z].乾隆五十九年十一月乙酉.

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[19]清高宗御制诗文十全集(卷九)[M]

[20〕钦定回疆则例:原奏.理藩院道光十七年八月二十七日奏[z].

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[22〕吕丽.论《清会典》的根本法与行政法的合一性[J].吉林大学社会科学学报，I998,(2).

[23〕那文毅公奏议(卷77) [Z].

注释：

①这四起动乱事件依次是:迈喇木事件(1760年)、乌什起义(1765年)、犯屯暴动(1767年)、孜牙墩事件(1815年)，见当代著名学者自选集（马大正卷）《趾步集》，兰州大学出版社,2003年，第44页

②笔者依据的是光绪三十四年的排印本。

③见齐清顺《从〈回班则例〉谈清代新疆的伯克制》.载吕一燃主编《中国边疆史地论集》，黑龙江教育出版社，1991年出版，第265页

④关于伯克制度的形成时间说法不一。比如刘义棠先生就认为“成为一种制度，分阶秩品，由朝廷简放，乃清乾隆以后的事…伯克制度的形成，是在清朝的乾隆年间”。（见刘义棠著《维吾尔研究》，台北:正中书局印行，第282页)

⑤乾隆二十五年谕日:“晓示各城回人，嗣后诸事，惟听阿奇木伯克办理，阿浑(旬)不得干预”，见;《清高宗实录》卷615。

⑥条款中的“莫洛”指具备初步宗教知识又能读写当地文字的青年.是宗教神职人员之一;“黑经”，据工东平先生考证，系巫术之一种，其目的在于巫蛊惑众。

⑦张晋藩先生对此条款的解释是“新疆地区原为丝绸之路的要塞，一向与中原和外国的经济文化交往十分频繁，明清时期又有新的发展。因此，为了保证该地区在中西贸易中的桥梁作用。〔清政府—笔者注)特在则例中规定…‘回疆藩夷进卡一体免税’，大力支持他们同中原的贸易”。(见张晋藩主编《中国法制通史》(第八卷·清)，法律出版社)，此段值得商榷之处颇多.

⑧关于《回疆则例》的修订次数与时间尚有争议。比如张晋藩先生认为《回疆则例》在道光三年和十三年曾经分别加以修订，见其主编《中国法制通史》（第八卷·清），法律出版社，1990年

⑨关于《回疆则例》的性质，学界也有不同认识.一般学者都认为其为单行行政法规，不同的见解主要有蒋晓伟著《中国经济法制史》，称《回疆则例》为单行刑事法规(知识出版社，1994年，第238页);王东平先生在认同《回疆则例》为单行行政法规的前提下，从《回疆则例》的使用范围考虑，指出其为“理落院徕远司的工作章程”。见王东平《清代回疆地区法律典章的研究与注释》.《西北民族研究》1998年第二期。

作者简介:白京兰(1972-).女，河北人.硕士，新疆大学法学院讲师。主要从事中国法制史研究。

原刊 《新疆大学学报》（社会科学版）2004年6月第32卷第2期