摘　要: 1759 年清代统一新疆后, 为加强对这个多民族地区的统辖, 针对回疆特有的民族、宗教与文化制定了单行法规——《钦定回疆则例》。作为清代少数民族立法的重要成果,《钦定回疆则例》在维护国家的统一, 促进新疆地区政治、经济和文化发展中发挥了积极的作用。

关键词: 清代; 回疆则例; 伯克制; 伊斯兰教法

　　清代是我国统一的多民族国家进一步发展的重要时期, 吸取历代封建王朝的民族统治经验, 清代统治者尤为注重运用法律手段管理和控制边疆少数民族地区。《钦定回疆则例》(以下简称《回疆则例》) 便是清代统治者为有效辖制西北边疆、尤其是回疆维吾尔族而制定的一部带有浓厚民族色彩和地域特色

的民族法规。

一、《回疆则例》的编纂

《回疆则例》共8 卷, 134 条, 由理藩院于嘉庆十六年七月开始纂修, 嘉庆十九年(1814 年) 编成, 嘉庆二十年(1815 年) 钦定成书。《回疆则例》是以清代统治者对民族事务的关注以及由此形成的一系列边疆少数民族立法为基础编纂而成的。

1759 年乾隆平定南疆大小和卓木叛乱、统一新疆之后, 为巩固胜利, 防范沙俄对西北边疆的侵略和新疆内部叛乱的死灰复燃, 清代统治者本着“因俗而治”的原则着手进行政治与经济体制的改革以加强中央集权。为保障这些改革措施的顺利实施, 乾隆朝进行了一系列以皇帝谕旨或经皇帝批准的臣工条奏为形式的单项立法: 乾隆二十四年(1759 年) 七月,乾隆在批示参赞大臣舒赫德的奏折时, 正式认可了新疆地区传统的伯克制度, 并以内地官制统一新疆官制, 使伯克转变为清朝的地方官。[ 1 ]同月, 乾隆批准定边将军兆惠奏陈六条, 这是清政府对新疆行政体制制定的比较系统的法律文件, 它对新疆地区的职官、贡赋和货币等制度作出了具体的规定。[ 2 ]乾隆三十年(1765 年) , 平定乌什起义后, 伊犁将军明瑞等人遵照乾隆的指示, 拟定八条治理回疆章程, 这个章程在实行伯克制度方面充实了乾隆二十四年的立法内容, 并针对维民起义的原因, 在减轻赋税、差役方面作了较多的规定。[ 3 ]乾隆五十九年(1794 年) ,清政府又根据喀什噶尔参赞大臣永保等人的奏陈,议定了《回民出卡贸易章程》, [ 4 ]主要对维吾尔族商人的贸易地点、人数、行进方式作出了具体的规定。日本学者佐口透称它是“关于回部的维吾尔人出入国境和柯尔克孜游牧民从事贸易的规则”。[ 5 ]清代统一回疆初期的立法, 促进了回疆地区经济社会的发展, 其中政治、经济立法的大部分在嘉庆朝《回疆则例》的编纂过程中, 被直接纳入法规, 成为《回疆则例》法条。

二、《回疆则例》的主要内容

《回疆则例》是清代统一新疆后为有效辖制回疆地区而制定颁行的一部内容涉及政治、经济、宗教、军事、司法管辖等方面的重要民族法规。

《回疆则例》的首要内容是对新疆地区尤其是回疆地区行政管理体制的法律确认。清代统一新疆后,鉴于新疆独特的地理与人文环境, 采取“因俗施治”的原则, 确立了“军政合一, 以军统政”[ 6 ]的行政管理制度——军府制。清代在新疆实行的军府制度是一种以军府为核心, 包括州县制、伯克制和札萨克制在内的行政管理制度。其中伯克制主要施行于维吾尔族聚居的回疆地区。

军府制的推行很大程度上决定于对伯克制的改造。作为一种封建官僚制度, 伯克制“在17 世纪初已经形成”。[ 7 ]清代统一新疆后, 围绕着如何加强中央集权这个问题对旧有的伯克制度作了重大改革, 改革的方向是逐步将伯克制纳入清代地方官制的轨道, 改革的措施主要有废除伯克世袭制、确立伯克回避制度等等。作为一部主要针对新疆天山以南维吾尔族制定的单行法规,《回疆则例》内容的很大篇幅都是对伯克制度直接或间接的规定。据齐清顺先生统计,《回疆则例》总共134 条, 与伯克制有关的就有53 条之多。[ 8 ] 这些条款主要集中在卷一、卷二、卷三, 其中第一卷用整卷的篇幅对回疆各城伯克的法定编制作出了详尽的规定, 其他诸如各级伯克的职掌、待遇、奖赏、任免、回避、养廉、朝觐、休致以及惩贪等内容在《回疆则例》中也都有明确的规定。

在加强对回疆地区的政治统治的同时, 清代统治者也致力于以法律手段协调回疆地区的各种经济关系以确保中央对地方的经济管理。对回疆地区的经济立法早在清代统一新疆之前就已开始, 当时主要是对吐鲁番地区维吾尔族的朝贡等作出相关规定。对回疆地区经济立法的全面展开是在统一新疆之后, 而《回疆则例》就是清代回疆经济立法的重要成果之一,“它不仅以法律的形式明确了回疆同中央政府的政治关系, 同时也对回疆经济关系作了法律规定, 收入了回疆钱法、税制、赋役、贸易等多项管理章程, 是清朝对回疆进行经济管理的重要的法律依据。”[ 9 ]就贸易管理法规而言,《回疆则例》卷六有“回疆藩夷进卡贸易一体免税”条, 有“回子赴外藩贸易勒限给票”条, 卷八有“稽查回子出卡”条等都是对回疆贸易的法律规定。就钱法而言,《回疆则例》对金属货币的铸造、流通、版式等作出了相应的规定, 比如卷六“回疆各城普尔钱文铸乾隆通宝字样”条,“回疆各城普尔钱文铸嘉庆通宝字样”条, 卷八“禁止私毁私铸钱文”条等。就度量衡而言,《回疆则例》卷六“每一帕特玛改抵五石三斗”条等即是对回疆地区度量衡制度的明确规定。

围绕着以加强中央集权为核心的“政教分离”政策而作出的关于宗教事务的法律规定, 也是《回疆则例》的重要内容之一。其中卷二“摩提色布伯克, 管理回教经典, 整饬教务, 不预民事”条款是对宗教干预政务作出的禁止性的规定。卷六“禁止莫洛回子念黑经”条是对宗教职业者巫蛊惑众的非法行为作出的严格限制。卷八“慎选充当回子阿浑”条将阿浑(即阿訇) 的任免权牢牢控制在中央手中, 以便选拔出有利于清政府统治的可靠人士担当阿浑。卷八“稽查汉回擅娶回妇”中“如查有擅娶回妇及煽惑愚回, 多方教诱及充当阿浑者, 即照新例治罪”, 是对回族与维吾尔族通婚以及回族宗教人士在维吾尔族中担任教职的严厉禁止, 其目的是防止两个穆斯林民族之间形成密切关系后危及中央政权。通过上述种种法律规定, 清代统一新疆之前回疆地区政教合一的局面逐步被改变, 阿浑作为宗教神职人员, 其职责仅限于带领回众诵经礼拜、协助驻疆大臣或阿奇木伯克行依照伊斯兰经典教规判断狱讼等。

三、《回疆则例》的立法指导思想

《回疆则例》以强化中央集权、因俗施治、适时修订等为立法指导思想制定完成。

1. 强化中央集权。由于法律是统治阶级意志的体现, 因此强化中央集权便成为封建立法指导思想的必然内容,《回疆则例》也不例外。以强化中央集权为立法指导思想体现在《回疆则例》的方方面面。以行政管理制度为例,《回疆则例》对伯克世袭制的废除, 对伯克回避制度、朝觐制度、任免制度、考核制度等的法律规定都清楚地表明伯克是朝廷命官, 只对清政府负责。在其行使对回疆民政事务的管理过程中, 受到以伊犁将军、参赞大臣及办事大臣等为主的清代驻回疆各级官员的监督和管理。在回疆地区享有绝对权威的是清政府驻新疆的各级官衙, 各级伯克政权必须受其支配。

《回疆则例》对司法管辖的规定也凸显强化中央集权这一立法指导思想。回疆地区重要案件的管辖权由代表中央政府的驻疆大臣掌握,《回疆则例》卷六就明确规定,“各城阿奇木伯克凡遇枷责轻罪人犯, 准其自行办理, 仍令禀明驻扎大臣, 存案备查; 如遇有刑讯重案, 阿奇木伯克不得滥设夹棍、杠子, 擅自受理, 随时禀明本管大臣, 听候委员会同审办”。

2. 因俗施治。清代确立在新疆的统治后, 虽然着力于中央集权的强化, 但是也充分注意到了新疆尤其是回疆地区独特的民俗、宗教以及政治文化制度,乾隆帝就明确表示“办理回众事务, 宜因其性情风俗而利导之, 非尽可以内地之法治也”。[ 10 ] 《回疆则例》便是清统治者“因俗施治”立法指导思想的一个重要载体。

《回疆则例》各卷对伯克制的规定, 卷八“回子蓄留发辫”条等就是对维吾尔族的传统政治制度、风俗习惯的尊重和法律确认, 同时也是“因俗施治”立法指导思想的突出表现。就政治制度而言, 清政府对南疆和卓时代就已存在的伯克制度予以保留并改造,在加强了中央集权的同时, 由于顺应了当地维吾尔居民的习惯而减少了统治回疆的阻力。就宗教政策而言, 回教信徒仍照旧诵经礼拜, 伊斯兰教历法依旧沿用, 在一定范围内判断狱讼仍可引用伊斯兰经典教规。就司法审判而言, 清政府允许宗教法庭的继续存在, 有条件地认可伊斯兰教法,“使它享有受理教民托付或自愿请求办理某些事项的权力”, [ 11 ]这些事项通常是民事方面的, 比如公证贸易、主持分配遗产、调解纠纷、婚姻离异等等。俄国旅行家库罗帕特金对清政府的宗教政策给予了积极的评价, 他说“在对待异教的宽容方面, 中国人表现得非常仁慈。⋯⋯为喀什噶尔人保留了伊斯兰教法庭, 也不干涉哈孜和穆夫提的选择。”[ 12 ]

3. 适时修订。根据清政府的立法原则, 则例成书后“必五年一小修, 十年一大修”。则例作为一种法律形式的特性以及清朝中后期社会形势的剧烈变化决定了“适时修订”必然成为《回疆则例》的立法指导思想。《回疆则例》全文共134 条, 原例仅有26 条, 其余108 条都是清政府顺应回疆社会形势的变化作出的修改、续纂和增纂条款。清政府针对民族地区社会形势的变化, 适时修订民族法规以增加法条的实际效力, 保证了其对民族地区的法律辖制和政权统治。

四、《回疆则例》的特点

1.《回疆则例》的体例。同为民族法规,《回疆则例》的体例则与《蒙古律例》、《理藩院则例》略有不同。就《蒙古律例》而言, 全书将内容分门别类地划分为12 卷, 依次为官衔、户口差徭、朝贡、会盟行军、边境卡哨、盗贼、人命、首告、捕亡、杂犯、喇嘛例、断狱。卷下是若干法条, 比如“盗贼”卷, 就包括关于抢夺、抢劫、偷窃及对贼罪处罚等35 条法条。虽然杂糅诸法, 内容却井然有序。

《回疆则例》虽然也将法规内容分为8 卷, 但并没有一个确定的名目予以统率, 它只是将每卷的条款按时间作了一个有序的排列, 依次为原例、修改、增纂和续纂, 内容却因未作细致划分而略显芜杂。

2.《回疆则例》的适用范围及适用对象。“回疆”是清代的一个地理名称, 指包括塔里木盆地和吐鲁番盆地在内的天山南麓。就现在的行政区划而言,“回疆”指新疆南疆及东疆的吐鲁番、哈密两地。仅就字面理解, 容易得出这样的结论:《回疆则例》的适用范围是包括塔里木盆地和吐鲁番盆地在内的维吾尔族聚居的天山南麓; 其适用对象是信仰伊斯兰教的维吾尔族。然而, 事实并非如此。《回疆则例·卷四》中关于哈萨克王公、台吉入觐及四川之各部落番子入觐的规定, 卷五中关于大小金川土司官员待遇,卷七中关于四川土司入觐的规定等, 都说明《回疆则例》的适用范围超出了回疆, 而其适用对象也不仅局限于维吾尔族, 还包括天山以北的哈萨克族、四川大小金川地区的藏族等民族。当然, 应当明确的是,《回疆则例》的主要适用范围和适用对象是回疆地区的维吾尔族。

3.《回疆则例》的性质。《回疆则例》是一部封建性质的成文法典, 其突出的特点是“民刑不分, 诸法合体”, 这是学界的共识。但是, 如果从现代部门法的角度来确定《回疆则例》性质的归属, 学界则认识不一。有学者认为《回疆则例》是“单行刑事法规”。[ 13 ]也有学者认为其为“行政立法”。[ 14 ]还有学者在赞同《回疆则例》为行政法性质的前提下更具体地指出《回疆则例》是“理藩院徕远司的工作章程”。[ 15 ] 其实, 争论的焦点就在于《回疆则例》究竟是现代部门

法中的刑法还是行政法。

对这个问题的探讨, 应当从法规的内容和形式两方面展开。在内容方面,《回疆则例》“都是关于官制、执掌等行政管理以及贸易、税收、卡哨甚至度量衡等方面的规定, 部分条款涉及到司法管辖和禁令⋯⋯但并无刑事实体法的内容”。[ 16 ] 也就是说,《回疆则例》的具体内容中虽然有刑法的成分, 但是行政法规是其主要内容, 因而其行政法的性质是显而易见的。在形式方面, 这部法规的载体是则例, 则例是清朝例的一种,“例是适应不同时期, 不同形势下巩固统治和维护秩序的需要, 因时、因地、因事而制定的单行法规, ⋯⋯涉及各种性质的法律规范, 具有灵活性和专门性”, [ 17 ]主要包括刑法性质的条例和行政法性质的则例。综上, 不论是从《回疆则例》的形式分析, 还是从其内容分析,《回疆则例》都是清朝政府颁行的一部行政单行法规。

五、结语

《回疆则例》是清代回疆立法的重要成果, 是中原传统法律文化和伊斯兰教法律文化碰撞、交流和融汇的产物。它颁行回疆后, 对当地政治、经济的发展和社会的稳定、中央政权的巩固都起到了积极的作用。但也应注意到, 在多元法律文化并存的回疆地区,《回疆则例》只是清朝政府在回疆推行或认可的法律制度中的一个重要组成部分。在回疆地区, 不仅有全面协调社会关系与行为规范的清朝中央政府制定并推行的法律, 还有主要在民事诉讼领域发挥作用的伊斯兰教法和维吾尔族习惯法。仅就作用于回疆地区的清朝法律法规而言, 就有性质各异的数十种之多。

王东平先生曾对回疆官署藏大清法律典章作过深入细致的研究。据他分析统计, 适用于回疆地区的行政法规主要有《蒙古律例》、《理藩院则例》、《吏部则例》、《捐款条例》、《新例》、《新疆物料价值则例》、《甘肃捐款条例》、《续纂条例》等。刑事法规主要有《大清律》、《新纂大清律》、《三流道里表》、《督捕则例》、《蒙古律》、《查缴违禁书目》、《大清律纂修条例》等。军事管理法规主要有《中枢政考》、清字《中枢政考》、《八旗则例》、《新纂八旗则例》》、清文《八旗则例》、《川运军粮条例》等。《回疆则例》作为清朝政府制定并推行于回疆地区的行政法性质的单行法规,其主要针对诸多社会关系当中的行政关系作出调整和规范, 大量的刑事和民事法律关系需要其他性质和形式的法律法规予以调整。

除了《回疆则例》内容上的局限性以外, 嘉道以降, 清朝国势日衰, 回疆地区危机四伏变乱频频, 这种动荡不安的社会形势也对《回疆则例》作用的充分发挥产生了消极的影响。

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