西藏地方政府有一套自上而下的行政机构和系统的官吏制度。西藏地方政府的政权系统——噶厦，按照法制，在达赖喇嘛和驻藏大臣直接领导下，设有噶伦四人，统一领导西藏的政务。噶伦由中央政府任命。噶厦下属的主要办事机构是“译仓”和“孜康”，它们是地方政府的决策机关。“译仓”为秘书处，它由四个四品僧官秘书长和若干僧官组成，管理寺庙教务和僧官的任命、培训等。噶厦的一些重大事情，必须通过译仓向达赖呈报。“孜康”可译为人事审计处。由四名俗官“孜本”和若干俗官办事员组成孜康，管理地方财政、发布政令和俗官的任用培训等；但它不能直接向达赖呈报公事，此外，噶厦设有近二十个直属机构，分管其他事务。西藏地方政府之下，设有相当于专区级的基巧政权机构，它们是黑河绛甚、山南洛基、塔工基巧、阿里噶本、卓木基巧、雪列空、日喀则基宗、都麦基巧等。基巧亦由僧俗出任总管，大多为四品官。基巧下辖若干宗谿。宗谿是相当于县级的基层行政机构，宗设宗本，谿设谿堆。由于谿的辖区较宗为小，因而宗本品级较高，谿堆品级较低。西藏地方政府把宗、谿分成三等，宗本、谿堆晶级也有所不同。一等宗由五品官任宗本，僧俗各一；二等宗、谿由六品官任宗本或谿堆，僧俗各一或只设一宗本，僧俗轮流；三等宗、谿由七品官担任宗本或谿堆，一般为一人，僧俗均可。

西藏古代就有宗、谿名称。“宗”的本义是“城堡”、“碉堡”，一般为各地大小酋长的驻地。元朝统一西藏后，开始任命宗本，宗正式成为西藏的基层行政组织。帕莫竹巴政权时，新建十三个宗，宗级组织进一步壮大。“谿”的本义是庄园，出现较早，后来逐渐演变为行政组织。乾隆十六年(1751)设立噶厦，本世纪初在噶厦与宗谿之间设基巧机构。因此，宗谿既是西藏继部落组织之后出现较早的行政机构，也是西藏地方政权持续时间最长、职能最多的基层政权组织。宗谿官员各司其职、忠于职守，是西藏地方政权各级机构正常运作的重要保证。西藏地方政权的各重要法典从不同角度述及西藏的官吏问题。今依据十七世纪初藏巴汗噶玛登窘旺波执政时期颁行的《十六法》，就西藏基层官吏的法律地位作一探讨。

一、官吏的职权

由于受传统政治制度的影响，西藏基层官吏的职能没有严格的分工；有的即使形式上分工，在实践中也是相互交错，一职多能，因此官吏的职权相当宽泛。从藏巴汗《十六法》看，他们的职权大体可分为军事、行政、司法三个方面。

1、军事权力    

顾名思义，藏巴汗《十六法》由十六章律文组成。其第一章“英雄猛虎律”和第二章“懦夫狐狸律”，都是军事理论，专章论述克敌制胜、免遭惨败的谋略和策术。这两章律文，根据其内容可概括为武装建制、部队建设、战略战术、使者工作、军事纪律、战前准备、出征行军、狩猎侦察、布阵作战、败而不亡等十个方面。藏巴汗时期的各地方势力都有自己的武装，帕竹政权和藏巴政权所辖宗谿都拥有寓兵于民为兵役制度形式的军队。这些地方政权组织的领导人自然是兵权的掌握者。从《十六法》看，官吏的军事权力主要有三项。一是军队的人事权。《十六法》在谈到武装建制时说，“首先要根据君主、官人及地方官的命令，造拔和任命资历深、有威望、不谋私利的人担任军事首领，军事首领再委任两名智勇兼备、通晓军事者担任助手”。同时还强调，选择可靠人员作为军官警卫，妥善清除不纯分子，适当处置军中偷窃、违犯军纪的人员。二是制定战略战术。根据《十六法》规定，藏族武装的战略主要是速胜，并达到征服对方的目的。它首先提倡和平征服的战术，称之为“不惊动母鸡而取其卵术”。具体方法是，委派能言善辩者作为军中使臣，说服对方束手就擒，俯首称臣。万不得已时才动用武力，然而即使在这种情况下也用化装、埋伏、蒙蔽、拉拢等手法，分化瓦解敌军有生力量，争取以最小的代价取得最大的胜利。至于使用何种战术，完全由官吏决定。三是指挥作战。战前进行必要的准备工作，官吏要召集大小军官开会，通报敌情，分析形势，论证利害，鼓舞士气，并保证必要的军械来源。出征行军要遵守既定纪律。部队出发之后，要派侦察人员，一边狩猎，一边侦察敌情；侦察人员要借鉴前人的经验。布阵要遵循传统规律，兵士按照其所用器械进入各自位置。特别注意要给敌人留下一定的退路，以免困兽犹斗。万一兵败，不可顽固到底，要随机应变，以免造成惨败。

2、行政权力

《十六法》第三章“地方官吏律”对各级官吏的职责提出了具体要求，其中很大一部分属于行政方面的内容。该章开门见山地说：“被君主任命为官吏者，要舍弃私利，致力公干，主要为成就第司和法王大业的佛教服务”。紧接着谈到许多具体要求，比如，不得改变各宗派以及与之相应的服色，在五个节日月份要封山禁河，修复佛身、语、意之所依，即塑造佛像、印制佛经、修造佛塔，每年藏历七月初十日要集体念诵抵御蒙古势力的咒语，等等。这些都是与宗教相关的事务。可见，保护宗教及宗教活动是各级官吏的首要职责。

   “地方官吏律”还说：“宗本不得借机敲诈勒索。如果私人与公家之间有债务关系，除了以公家名义之外，任何个人不得追讨。除非战乱动荡导致的个别破产户之外不发给凭照。对于借债逾年者除按有关规定收债讨利之外，不得没收其财产。”这是一般有关债务方面的法律规定。这里所谓的凭照，指的是西藏地方政府颁发的关于纳税、减租、固定产权等内容并盖有官印的一般文告或重要文件。说明，征收赋税、追讨债务是官吏的重要职责。一般情况下，属民要缴纳赋税，若遇天灾人祸等特殊情况，地方官吏可发给有关免税凭照，但必须严格控制。

自元代起，西藏地方政府为了解决中央王朝的使者等官方来人的食宿乘骑所需，令沿途居民提供实物和役力，此所谓西藏的乌拉制度。后来因疏于管理，有人借故私索乌拉，地方官吏也乱派差役，致使沿途藏民痛苦不堪。为整顿乌拉制度，《十六法》第八章“使者薪给律”作了许多规定。禁止私索乌拉。禁止官使私带他人超规定使用乌拉。该律章还就乌拉的不同等级标准、支应地段界线、对来使的人身安全保护措施等具体事项都作了严格规定。征派乌拉自然是各地官吏的份内之事，实施法律有关乌拉制度的规定，接待官方往来人员，更是他们的重要职责。

3、司法权力

藏族基层官吏中，没有专门从事政法工作者，其职能由行政官吏统一行使。《十六法》绪论中说，当时在西藏境内没有统一的法度，地方势力各行其是，以致形成“一条沟有一套法律”的混乱局面，而颁行本法就是为了解决法度不统一的问题。既然各地方势力都有自己的法律，那么这些地方势力的代表人物曾经就是重要的立法者。受藏巴汗之命担当订立《十六法》重任的白色哇，也是一位具有十多年宗本经历的基层官吏。 

《十六法》以十六章律文将调整藏族社会生活各个方面关系的行为准则和约束规范集于一体，是一部名符其实的诸法合体型法典。杀人命价律、狡诳洗心律、伤人血价律、盗窃追赔律、重罪肉刑律、警告罚锾律、逮解法庭律等律章，主要是规定犯罪和刑罚的法律，属于刑法范畴；其中的重罪肉刑律是对各种处罚手段的规定，因此，它主要是刑法中的刑罚部分。亲属离异律、半夜前后律和奸淫罚锾律主要是用以调整一定的财产关系和人际关系的法律，应视为民法。听诉是非律是起诉方面的规定；狡诳洗心律是通过起誓、捞油锅、烧石子、掷骰等形式判断疑难案件的有关规定。它们是关于诉讼和审判程序的法律，因而可称作程序法；与之相对，其他律章均为实体法。此外，还有军事法律和行政法律。然而，就是这样一部包罗万象、涉及藏族社会方方面面的庞杂的法律体系，其具体执行人员就是基层官吏。《十六法》绪论引用两条藏族谚语论证这一问题。一日：“穿虎皮者所判之案，穿羊皮者不得翻案”。二日：“虽然乞丐调解了纠纷，调解主仍由领主来充当”。前者所谓穿虎皮者和穿羊皮者，分别指官吏和百姓，其意思是说，官吏所断之案，平民要绝对服从，不得翻案。在藏族历史上，民间有些虽然家境贫寒却德高望重的老者也参与调解纠纷、处理诉讼，而且往往能够起到息事宁人的效果。但是，后一句谚语则表明，即使这些人调解纠纷成功，判断诉讼的功劳应记在官吏名下。《十六法》所引这两条谚语，充分说明了官吏的司法权。

二、官吏的待遇

法律是阶级统治的工具，法律必须体现统治阶级的意志。《十六法》自然要极力维护西藏统治阶级的代表——官吏的政治、经济和其他利益。

1、官吏有较高的社会地位

早期的藏族法律规定，杀人者必须偿命。藏文史籍还生动地记载有松赞干布时代极刑处理犯事者的惨烈场面。十四世纪中叶颁行的绛曲坚参《十五法》纲目有“杀人命价律”章名，并且抨击萨迦派统治西藏时沿用蒙古法律杀人偿命致使恶孽积重，标榜其新法免除了昔日因杀人偿命而一案害两人的恶习。尽管难以从纲目推知绛曲坚参《十五法》的具体细节，但也由此可以窥见，至晚也从那时起杀人者不再偿命而赔命价的规定已见诸西藏明文法典。此后的法典对命案的有关律文一直沿用这一规定，并进一步完善和发展。为了在实践中便于操作，《十六法》还对社会成员作了等级划分，确定了各等级人员的具体命价。英雄、将军属于上上等，命价为与之等身的黄金；有三百以上奴隶的领主、高级行政官员和大寺院的堪布为上中，其命价三百两至四百两；大寺院的札仓喇嘛、近圆比丘、政府俗官以及拥有一百以上奴隶的领主为上下，其命价为二百两；普通官吏、寺院执事、亲兵及年老僧人等为中上，其命价八十至一百五十两；中级武官和普通僧侣为中中，命价为五十至七十两；出家领主为中下，命价为三十至四十两。此外，将下等人员也分为三级，各定其相应的命价标准。藏族社会中，其军事首领往往由行政官员兼任。那么，在“三等九级”之中，从上上等至中中等，都有不同级别的官吏自己相应的位置；换言之，官吏的地位在西藏社会中至低也处于中上阶层，有的则是至高无上。“三等九级”之间的命价异常悬殊。这种等级和命价规定的另一个意义在于，社会地位越高其命价也就越高，而命价越高则其生命安全系数也就越大。难怪西藏旧法典无一例外地都承认，杀害高等级人员的案例十分罕见。究其原因，他们的命价太高，即使倾家荡产也难以抵赔，因此敬而远之，很少有人敢去招惹。于是，各级官吏的生命安全也就得到了有效的保护。

高额命价足以保护官吏的生命安全不受侵犯，但法律还不满足于对那些胆敢伤害官吏的人犯的消极惩罚，而且还采取了积极有效的防范措施。《十六法》第五章“逮解法庭律”，是捆绑犯人，依法惩治的律章。其中说：“凡违法者都要酌情逮解，尤其在宫前持刀斗殴者要逮解，饥寒行窃者要逮解，不按首领旨意办事者要逮解，讨教坏主意者要逮解，触犯上等级者要逮解”。在需要逮解的五种行为中，有三项直接与冒犯官吏有关。办事违背首领旨意、地位低下的人顶撞高等级人员，有损官吏的尊严，皆需要逮解，依法论处。持刀斗殴，本来就是一种不法行为，理应受到处罚。《十六法》特意提到，逮解在王宫前持刀斗殴之徒，有其特定的含义。在王宫前持刀斗殴，目标所指虽然是斗殴者双方，但这种行为也直接涉及官吏。竟敢在其府邸——王宫前斗殴，这首先是对法律及其执行者的一种公然轻视，没把法律和司法官吏放在眼里；其次，对王宫的主人——官吏的人身安全有一种潜在的威胁，携带凶器的歹徒有可能对官吏造成伤害。因此，对那些在王宫前持刀斗殴者一律逮解问罪，既维护了法律的尊严，又积极保护了官吏的人身安全。五世达赖喇嘛执政时期，于十七世纪下半叶颁行《十三法》。该法直接规定，屑民与官吏冲突、斗殴者，一律逮解。俗话说，一个巴掌拍不响，凡冲突、斗殴双方均有一定的责任，但法律规定，凡与官吏打架者不问青红皂白一律治罪，即使百姓有理，也要受到处罚。这是对《十六法》极力保护官吏生命安全思想的进一步发展。

2、大力保护官吏的经济利益

西藏地方政权比较注重偷盗案件，其重要法典都设有“盗窃追赔律”专章，阐述审理和处治偷盗案件的有关规定。处理偷盗案件的原则是，一经查实，通过加倍赔偿的途径了结。一般情况下，偷盗者总是有的放矢，要选择比较富有的人或家庭作为偷盗目标，因而那些拥有较多财富的官宦首当其冲。于是，法律亦作了针对性的规定。《十六法》第十二章“盗窃追赔律”说：“偷赞普赔万倍，偷至宝赔八十倍，偷平级赔七至八倍”。接着，对这段律文作了进一步解释；所谓“赞普”泛指官人，地方官吏；所谓“至宝”即为喇嘛、僧伽财产及佛殿供晶；“平级”则指当地等级相同的普通百姓。可见，以赔偿形式处理偷盗案件时，其赔偿额因被盗财物的主人身份之高低而异常悬殊，由此表现出对不同等级人员财产不同的保护力度。在法律提到的三类被盗对象中，偷盗官吏所获罪行最为严重。根据律文规定，偷盗官吏价值一元的东西，就得赔偿价值万元的财物。在这里提到的所谓“万倍”可能是个概数，司法实践中不一定照数执行。但是，它至少表明了在各类人物的财产中，法律对官吏财产的保护力度最大，以致于达到了官吏财产神圣不可侵犯的程度。

唯恐不及，在“重罪肉刑律”中再一次提到对官吏财产的保护问题。“重罪肉刑律”是对重罪人犯处以种种酷刑的有关规定。其所列需要肉刑处置的所谓“重罪”多达数十条，诸如行五无间业、严重损害领主声誉、制毒投毒、谋害人命、秘密武装、平民反上等，然而《十六法》将偷盗官吏财产作为诸多重罪之首，凡违犯此条者，无论是谁，都要受到剜目、断筋、割舌、剁手、推崖、投水等任何一种酷刑处理，甚至要被处以死刑。在高额赔偿和严刑处罚的双重保护之下，很少有人胆敢侵犯官吏财产。对于这一点，法律供认不讳。

3、官吏享有一定的特权

法律还规定了官吏的种种特权。《十六法》第二章“懦夫狐狸律”是在战斗中遇到挫折时避免惨败的有关策略，也是藏族军事理论中的俘虏政策。其中谈到，如果“双方军官相遇遭败，则用绸缎绑缚败将双手，骑于本人之马，视其所在地习俗头上覆盖适当的布匹等物，不失体面地带走；对于一般头目，还可置于劣马破鞍之上，放下马尾结，配以草绳制成的马蹬马缰而引之；对于普通士兵中的谄诳者，要反手绑缚，解其发辫盖其面部而牵引之。不得讽刺挖苦听从劝导而投降的敌军官兵，他们应按军阶和协议享受一定的待遇，其标准不得低于以前”。该律章以挽救败军将士的生命为宗旨，从中仍然可以看出，即使在全军生死存亡的危难关头，还考虑到军官与普通士兵的差别，给官员以尽可能的照顾。与兵士相比，被俘军官所享受的优待主要有三：一是态度温和，二是尽量保全其面子，三是物质待遇较好。

 “奸淫罚锾律”，是对与他人妻女或丈夫私通者科以罚金的律章。其中规定，若与上等级的妻女私通，则罚取三两黄金、未遂命价的四分之一及茶叶等七件忏悔物。同等级间的奸情处罚较轻。然而，该律章开宗明义有这样一句话；“以前法王的旧律中有奸淫者断肢并驱逐之说，这是对那些奸淫喇嘛、官人女眷者处以重刑之意”。显而易见，《十六法》在此引用古律并予以阐释，旨在表明要继承先王法律，对喇嘛、官吏的利益进行特别保护之意。胆敢染指官吏妻女者，仅仅通过赔偿难以了事，而要受到酷刑处理，并扫地出门。

   “听诉是非律”，是听取诉讼、辨明两造是非的法律。如果两造地位平等，可以当面对质，“但属于不同等级的诉讼双方不可当面对质，而要侧面问讯”，以保全高等级人员的面子。“伤人血价律”规定，斗殴伤人者依据伤势轻重和受害人等级高低作经济赔偿。受害人等级越高、伤势越重，赔偿金额就越大。可是，“在官人和平民之间，官员失手伤人者，除了负责医治以庶羞之外，没有官赔民之说”。实际上公开承认，官吏触犯法律不受惩罚。

三、对官吏的约束

《十六法》对官吏给予较大的职权和优厚待遇的同时，还作了一定的约束性规定。这些内容散见于其绪论和有关律章之中，大致概括为三个方面。

首先，要求官吏自觉守法。《十六法》按照传统方法，将法律分为佛法、王法和私法三类。“佛法”即为佛教原理及其戒律，所谓的“王法”也就是世俗法律。这里所说的“私法”，不是以公法相对的私法，而是指人们自觉遵守的道德规范，尤其指官吏的守则。《十六法》引用有以下神话故事说明私法及其作用。古时候，在印度某地有大象、兔子和沙鸡三个动物。它们自觉互助，团结友爱。大象力气大，过河时驮着兔子和沙鸡；兔子有智慧，常常为集体出谋划策；沙鸡飞到树梢，摘来野果供应食物。于是，方圆数十里风调雨顺，人民安居乐业，但人们不知如此吉祥之缘由。后来，有一位婆罗门术士专门考察，才发现这是三个动物恪守私法之功德。动物尚能如此，作为官吏更应该自觉守法。此所谓“剃度他人进入佛门者，自身必先戒律清净”。继而对官吏提出了具体要求；“拥护上级官员的决定，领会其意图，上峰说什么就办什么；心底要善良，考虑问题要周到；以上流人士为榜样，完全效法其德行”；还说；“宗本要维护为官人服务之法律的尊严，要具有知惭知耻之心”。可见，这些要求的核心是，官吏要有自我修养，服从上级，照官府意志行事。

其次，要求官吏秉公执法。《十六法》“地方官吏律”说。官吏“在执法期间，要持公正之心，认真审理违法案件，明辨是非。以怜悯之心护佑守法人员。不得在内外寻机制造纠纷。若有人上堂喊冤，要积极受理、劝导，不得拖拉、延误或仗势怠慢。断案不得有亲已疏彼行为。”要求官吏积极办案，秉公执法，公断是非曲直。

第三，《十六法》绪论说，官吏“不得为所欲为，自私自利，尤其不能醉心于诸如抽虱筋、舔虮脑等离奇怪异之事”。众所周知，虱子是一种寄生小昆虫，虮子是虱子之卵。抽取虱子的筋，敲开虮子的脑袋等，都是不可思议的事，在古代更是如此。这里运用这样的比喻，旨在说明，官吏不得为一己之私利而挖空心思，标新立异，无事生非；而要尊重传统，依照规章办事。

《十六法》对官吏的约束效力是十分有限的。一是没有强制力。它只是提倡官吏要率先守法，秉公执法。对那些胡作非为，贪赃枉法的官吏，没有规定具体的处置措施。仅仅在绪论中讲到，“有的官吏如果以为上司和同事没有神明而口是心非，利欲熏心，做出违背因果报应的勾当，那么，他们即使一时得逞也终难逃脱恶报”。这种说法只是一种宗教威胁而已还是没有超出说服教育的范围。这难以约束那些不法官吏的行为，更没有提供对他们进行惩治的依据。二是对高级官吏没有约束。颁行《十六法》的十七世纪初叶，虽然尚未成立西藏地方政府——噶厦，但藏事由清廷委封的君王、贝子办理，而他们都是级别高于宗本的官吏。《十六法》多次提到的基层官吏所要效忠的“官人”也是宗本之上的较高一级官吏。这类官吏的行为自然对西藏社会产生较大影响，法律对他们也理应有所约束。但是，《十六法》对官吏的约束性规定，主要是针对相当于宗谿一级官吏所制定，而对宗本以上的高级官职在法律上几乎没有控制手段。这就是说，高级官吏只有享受法律保护的权利，而无遵守法律的义务。

综上所述，根据藏巴汗《十六法》规定，西藏基层官吏拥有军事、行政和司法权利，有较高的社会地位，其经济利益受到大力保护，还享有一定的特权，但法律对他们约束不力，一些高级官吏甚至没有遵守法律的义务。

说明：本文所引用的法律文字均出自西藏人民出版社1989年3月第1版《西藏历代法规选编》(藏文)一书第82—145页所选编之《藏巴汗十六法》，为免重复，恕不一一注明页码。

（资料来源：中国藏学网）