原文出处：《云南民族大学学报》（哲学社会科学版）2011年第2期第109—114页

作者简介：余文兵，中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院博士研究生，北京，100081

摘要：清代是中国历代封建王朝民族法制建设的集大成者。清代民族政策法制化不仅效果显著，而且特点鲜明。清代民族政策法制化既在巩固和维护多民族国家的统一和发展等诸多方面发挥了积极作用，同时也存在着一定程度的负面影响。清代的民族政策法制化经验和教训对今天民族法制建设工作具有一定的启示作用。

关键词：清代;民族政策法制化;特点;启示

民族政策法制化是政治主体通过适当的制度安排和法律制定将民族政策固定化和规范化的活动或过程。多民族的国情决定了民族政策的制定是中国历代封建王朝必须重视的国家要政。在中国数千年的历史长河中，为维护统治阶级的利益和国家的大一统，各封建王朝制定出了相应的民族政策，并将其制度化且不断推陈出新。清代是中国历代封建王朝民族立法政策的集大成者，其民族政策法制化不仅效果显著，而且特点突出。

一

自努尔哈赤开始，清朝历代皇帝站在治国方略和基本国策的高度，针对不同地区、不同民族不断的推进民族政策法制化进程，进行了卓有成效的民族法制建设，不仅形成了以《大清律例》、《大清会典》为母法，以《理藩院则例》和适用于不同民族的单行法为子法的少数民族法律体系，而且特点非常鲜明。

(一)成就巨大，内容丰富，形式多样

从数量上看，在嘉庆十九年(1814年)首次按六部编纂则例之制初次编纂，例文就由乾隆末年的209条扩增至713条。到了道光七年(1827年)第二次修例则激增为1454条，这与《大清律例》最高条例数目1892条相比，仅差400余条。而后者的1892条例文中，尚有100余条属于边疆民族的立法。［1］从内容上看，清朝因地制宜，制定了适用于不同民族地区的专门性民族法。如对蒙古的《蒙古律例》、对回部的《回疆则例》、对西藏的《钦定藏内善后章程二十九条》，对南方“苗疆”的《永除贵州古州等处苗赋令》、《苗汉杂居章程》、《官员失察汉民进入苗地处分例》、《苗民禁婚令》等，可以说，“清王朝没有一部法律能适用于清朝所有的民族”［2］(P474)。就范围而言，清朝民族法律几乎涵盖了民族地区的各项事务管理。以《理藩院则例》为例，其内容既有行政法律部分，又有刑事法律部分，也有民事法律部分;既包括实体法部分，也包括程序法部分。再从形式上看，常见的清代民族法有律、例、令、章程、事宜、禁约等。这些法律形式中有些属于中国封建社会传统法律形式律、令、科、比、格、式、例中的类型，如律、例和令，但有些法律形式为清代所创立，如章程、事宜、禁约等。这些细致而完备的法律规定使清朝官员在管理民族事务方面有章可循，在处理民族问题方面有法可依，使清代的民族事务管理走上了中国历史上少有的法制化轨道，使得中国历代传统的民族政策得到升华。

(二)统一法制，强调特别法的优先适用

清朝政府的民族政策法制化过程始终以维护法制统一作为自己的重要原则。早在入关前，皇太极就强调，外藩蒙古诸国必须“悉遵我朝制度”［3］。此后，清朝政府以理藩院为主体在制定和运用民族法规时更加强调这一原则。乾隆《大清会典》规定，理藩院是“掌内外藩蒙古回部之政令，控驭抚绥，以固邦翰”［4］(P10)。可见，理藩院不仅是清朝政府管理少数民族的专门性机构，更是最高的民族立法机构。从立法事项上来看，尽管清代的民族法具有某种二元性，即其民族法中既有中央立法的内容，又有一些传统习惯法的认可，如在回部对伊斯兰教法的认可。但在实际中遵循着这样一条原则，即涉及重大犯罪和涉及政治性犯罪的法律只能来自中央立法，而不能适用习惯法。习惯法只能处理一些简单的民事案件。这种对重要法律关系的调整由中央掌握，也体现了法治的统一性。在司法方面，清朝的法律适用原则高度强调《大清律例》的权威性。《大清律例》规定:“凡化外人犯罪者，并依律拟断。隶理蕃院者，仍照原定蒙古例”［5］(P122)。也就是说，凡是属于中华民族大家庭中的少数民族，一律适用《大清律例》。至于隶属于理藩院的内外蒙古及青海各蒙古诸部，因其风俗习惯不同，可另设条例。可见，《大清律例》在清代的法律体系中具有普通法的性质，理藩院的立法具有特别法的性质，尽管在法律适用上可能优先使用特别法，但特别法是依从于普通法而存在的。可以没有特别法而只有普通法，但不能没有普通法而只有特别法，例如《理藩院则例》中就有很多准用性规范，如在戏杀过失伤人条中规定:“凡蒙古戏杀过失杀人，俱查照刑例分别定拟。”［6］(P416)在此，进一步明确了《大清律例》的权威地位，显示了国家法制政令的统一。

(三)因俗立法

针对民族地区长期保持和中原地区风格不同的社会生活方式，其社会正义、公正观念和内地有着某些差别，在清代民族法的刑罚方法中，除了采用《大清律例》中的刑罚方法外还采用了一些具有民族特色的刑罚方法，如鞭刑、罚牲畜刑等。这些刑罚方法和民族地区的历史传统和经济生活方式有密切关系的。如在多以游牧经济为主要生产生活方式的民族地区，牲畜是最重要的生产资料，以罚牲畜为刑法方法比其他方法更为有效。在法律适用上除了适用制定法以外，有些民族习惯法也被作为辅助的判案根据，如《理藩院则例》卷45规定“凡案犯斩绞、发遣以及应罚牲畜等罪，如临时未经破案，事后或经官访出，或被人告发到案，案情确凿而本犯恃无赃证踪迹，坚不承认，事涉疑似者，令其入誓。如肯入誓，仍令该管佐领等加具保结，令本犯入誓完结。”［7］(P421)把“具结设誓”作为判决中的依据，使诉讼中保留了某些少数民族的神明裁判的色彩和传统习俗。清代的民族法采用民族传统习惯法体现了因俗立法的特征。

(四)因时制律

清朝政府非常重视民族政策的法制化，为了有章可循，往往会把服务于一个时期的民族工作任务的具体措施和策略以民族法的形式加以规定，当民族工作的中心任务发生改变时，民族工作的具体措施和策略也需要及时调整，民族法的及时废改立也就成为了必要。清代的民族法不但立法活动频繁，而且民族法的修订也相当频繁，如作为蒙古地区基本法的《蒙古律书》和《蒙古律例》就曾多次修订。崇德八年(l643年)清太宗颁布《蒙古律书》，顺康两朝多次对其进行修订。乾隆六年(1741年)《蒙古律例》颁行后，仅乾隆一朝就增订四次，嘉庆时期又修订了两次。根据清政府的立法原则，《理藩院则例》成书后五年一小修，十年一大修。《理藩院则例》制定后，仅道光、光绪两朝就四次修纂，到光绪十七年(1891年)《理藩院则例》中注明“续纂”、“修并”、“增纂”、“修改”的部分占全部条例的三分之二以上。［8］(P271)《回疆则例》全文共134条，原例仅有26条，其余108条都是清政府顺应回疆社会形势的变化作出的修改、续纂和增纂条款。清政府针对民族地区社会形势的变化，适时修订民族法规以增加法条的实际效力，保证了其对民族地区的法律辖制和政权统治，契合了清代民族政策的及时转变和调整、民族政策策略的转换和变化。

(五)礼法并用，德主刑辅

清朝统治者对边疆立法的指导思想，基本上是继承儒家学派所一惯倡导的“德主刑辅”、“礼法并用”的法律思想。其基本要点就是以礼义教化作为治理边疆的基本方法，而以刑事惩罚作为治理边疆的一种辅助手段。先用礼义教化使少数民族首领服从清朝的封建统治，然后再对个别违法犯罪者予以惩处。在清代的民族法中，既有笼络少数民族上层的以德绥服手段，也有惩罚不法的酷刑规定。从清代民族法的规定来看，常用的奖励手段有直接的物质奖励，如奖给牲畜和金银;也有精神性奖励，如录功;还有身份性奖励，如加官进爵。常用的惩罚性措施有直接的物质性惩罚，如罚牲畜、罚俸等;也有身份性处罚，如革职、降级等。通过法律规定的方式给予蒙古王公的种种特权，授以高官显爵，并可世代相袭;给予优厚俸禄，赴京还给廪饩;实行甥舅之联，用姻亲巩固满蒙联盟;同时满足蒙古王公的各种奢侈需求，以此增强他们对中央的依赖性和向心力。另一方面详密地规定了各级蒙古王公的职责范围与要求，制定严厉法规，赏罚分明，以此镇慑蒙古王公的离心力，保证了国家统一和边疆稳定，体现了礼法并用、德主刑辅的法治原则。

(六)兼容并蓄，注重总结前代的立法经吸纳各民族的法律文化元素

中国是统一多民族国家，各民族文化不仅差异大且在自身的发展中形成了不同内容和层次的法律文化，清王朝在民族立法中都加以吸收。如“贝勒”、“贝子”本是满族所特有的两个不同等级的爵位;“入誓”制度和罚牲畜制度等源于蒙古族的传统习惯法，都被吸收到清王朝的法律制度中;在《喇嘛事例》和《西藏通制》中我们可以看到对宗教色彩极浓的藏族法律文化的吸收;［2］(P476)在对官服的规定上，“满族、汉族与其他民族也实现了共存、共享、共荣”［9］;此外，依服制定罪、犯罪存留养亲、额附照内地例守父母丧、旌表节妇等规定，则突出表现了对儒家宗法伦理思想熏染的汉族法律文化的吸收。

(七)遵循渐进的方针

清朝政府根据对不同民族或同一个民族内部发展程度的不同而适用不同的法律。如贵州苗族由于自身内部发展不平衡，加上清朝统治深入程度前后不一致，清朝通常把苗族分为熟苗和生苗。在熟苗地区，清朝政府认为，熟苗已经归服，已经开化日久，如果有犯罪的自然应与中原内地一体治罪。但是在新开的苗疆地区，即生苗区，这里的苗人们不知法律，每有命案大多都不会去报官，有的是私请寨中老人来评理，或者就用牛马牲畜来赔偿;即使是报官了，报官后彼此仍然按照苗人的规例来处理，不愿让官府来裁定。针对这种情况，贵州按察使方显上奏给雍正皇帝说:“归附已久熟苗，如有劫盗仇杀等案，应照内地审结;对于新开苗疆，其中有情愿照苗例以牛马赔偿者，念其归服日浅，准予息结，详明立案”［10］(P715－717)。可见，清朝在民族地区还遵循了渐进的方针。

(八)重视民族宗教立法，坚持“宠佛以制其生”的方针

清代统治者对民族宗教有着深刻的认识:一是把宗教作为不同民族之间互相沟通接近的途径;二是把宗教作为维系多民族国家统一的特殊手段。藏传佛教在西藏、青海、蒙古、新疆等地区的藏族和蒙古族民众中影响巨大，清政府便大力扶植藏传佛教，以求达到西藏及相关少数民族地区长治久安的社会控制目标。与元代的尊崇佛教的不同之处在于，清王朝并没有把藏传佛教推至至高无上的地位，而是对藏传佛教进行了法制化管理。《钦定西藏章程》第29条用金瓶掣签的办法规定了藏传佛教中转世灵童的认定程序和方法，有效加强了对藏传佛教的控制和利用，使藏传佛教的最高统治权集中于皇帝的手中。在新疆回部，伊斯兰教有着广泛的社会影响，并且掌握了世俗权力。清代回疆的大小和卓叛乱就直接和宗教首领有关。清政府在统一回部后，并没有对伊斯兰教采取限制的政策，对于真心信教的教徒不加干涉，甚至给予褒奖。同时对回部的社会管理方式进行了政教分离改革，在某种程度上抑制了宗教势力的发展，避免了宗教人员掌握世俗政权，滋生事端，对于社会的安定及清朝在新疆的统治是十分有利的。通过民族宗教政策的法制化，使宗教成为了清朝统治者手中沟通民族关系，接近民族群众，密切民族往来，维护地方稳定的重要工具，一定程度上遏制了宗教分裂势力的渗透，维护了国家主权的统一和完整。

(九)强调“不扰边”、“不生事”，保障边疆民族利益

对边疆民族地区的自然资源，清朝政府立法予以保护，严禁偷挖、偷采。如康熙十七年题准:“凡偷采参、貂私行买卖被旁人拿获者，将参、貂交纳户部，买者各鞭一百罚一九，赏给拿获出首之人”［6］(P454)。嘉庆十年谕:“蒙古负民人账目，即饬分别还清将欠债者重责示惩。蒙古人性质纯厚，理应永守旧业。民人图利，前往游牧开地耕种，放债与蒙古人，其习甚陋，至蒙古人大亏生计，是以朕节经谕禁。即如民人海嵩岱借讨债为名，纠众欧人，强取物件，甚属不知法纪，俟审明后分别首从，即行正法。嗣后止准正商人在彼，其无照奸民，即刻驱逐，酌定章程俱奏。……嗣后若无照私往者，即行拿送将军大臣处照例治罪，该札萨克官员容隐不报，查出一并参处。”［6］(P284)道光二年奏定《青海番子事宜》中，以青海西北产渔盐之地，特准穷苦蒙古领照运售，其沿边回、汉人等，概不准私赴口外，挖盐捉鱼。［11］(P408)嘉庆十六年，由于民人在蒙古地方纠集多人，偷挖黄芪(为禁物，根可入药)，滋扰牧场，刑部遂定“在口外出钱雇人刨挖黄芪”治罪专条。由于相关立法似嫌琐碎，嘉庆帝谕称:“边外所产，如千斤木植，不一而足。设奸民等舍此趋彼，聚集既众，必仍滋事端。若逐案增定条例，亦属烦碎。总在沿边关隘，于无业游民出口时，认真查禁，为正本清源之道”［12］(P491)。由此可见，清朝的边疆民族经济立法在维护边疆稳定的前提下，一定程度上却也维护了边疆少数民族的利益。

(十)分而治之，坚持“众建以分其力”的原则

清朝统治者面对中国历史上的难题———北方游牧民族和农耕民族之间的矛盾给出了最有效的解决方式，即分其势而众建之。这一民族政策的重要原则在法律上通过一系列的具体规定将其付与实施。清朝统治者通过“少其地而众建之，既以彰赏罚之典，又使力少不能为乱，庶可宁辑边陲”［13］(卷295:P869)的方式制定和实施了一系列的民族法规来对少数民族分而治之。例如在行政区划上把本来一统的各民族生活之地分而划之，减少少数民族聚集崛起的机会。行政建制上，把民族地区分拆成众多的互不统属的行政单位，使这些行政单位之间形成制约和竞争，以防民族地方势力集中和坐大。清朝政府民族法把蒙古族诸部前后划分为了180多个旗，大大减少了蒙古重新聚集崛起的机会。在新疆地区则把地区划分为各伯克统领下的狭小地块，以防聚变。同样，在西南地区的土司制度也类似于此。清朝民族法的分而治之原则在特定的时代背景下确实对清朝边疆的长期稳定，政令畅通起到了关键性的作用，但一些具体的措施也阻止了清代各民族之间交流和融合的历史步履，影响了边疆民族地区的经济发展和社会进步。

二

清代民族政策法制化一方面确保了满洲贵族统治的核心地位，较好地协调了各民族之间的关系，对维护国家的统一，促进生产力的发展发挥了重要作用。

首先，有效地协调了民族关系，保证了边疆少数民族地区的长期稳定。清朝统治者们非常重视边疆民族地区的管理，他们在思想上突破了华夷之防的束缚，强调华夷一家，改变了历代把边疆民族地区和边疆少数民族视为边患的落后看法。清朝统治者通过盟旗制度、伯克制、民族联姻、朝贡互市等一系列的制度建设，加以在实践中的循序渐进的法制化管理，边疆少数民族成为了清王朝捍卫边疆的主要力量。康熙皇帝曾道:“昔秦兴土石之工，修筑长城。我朝施恩于喀尔喀，使之防备朔方，较长城更为坚固。”［13］(卷151:P677)清王朝在统一后对边疆少数民族地区进行了有效的法制化直接管理，有效地协调了民族关系，减少了民族冲突发生的几率，缓和了民族矛盾。诚如翦伯赞先生所言:“清王朝的建立和疆域的巩固，无论是对防止西方殖民主义者的入侵或促进国内各民族人民经济、文化的联系和发展在客观上都有积极的意义。”［14］(P262)

其次，巩固和维护了多民族国家的统一和发展。清朝统治者统一中国以后，通过其有力的民族政策法制化过程，形成了对全国疆域的制度化管理，中国的边疆管理第一次走向了法制化管理，中央制定的法律第一次真正渗透到了边疆的每一部分。在清朝以法治边实践的促进下，边疆地区越来越稳定，向心力越来越强。经过两百多年的清王朝固边政策和法制化管理，边疆少数民族地区对国家的认同度到达了前所未有的最高点，我国的疆域最终稳定下来。“满洲以边疆部族入主中原，一方面接受儒家文化，承袭传统的政治制度，一方面积极整理边疆，增进边疆与中原的政治、经济及文化等各种关系，加强少数民族对中央的向心力，而具备近代世界各国公认的关于领土主权所包含的基本内容，经过清代长期的统治，满汉畛域，逐渐消弭，各部族之间，日益融和，汉满蒙回藏以及其他少数部族都成为中华民族的成员，终于奠定版图辽阔多民族统一国家的基础。”［8］(P1)

第三，对增强中华民族凝聚力发挥了重要作用。清朝通过法制化管理增强民族凝聚力的手段主要有:一是以法律的形式确定了中央和地方行政权范围，大事归中央，小事归地方。这既实现了国家对边疆的有效控制，强化了边疆地区的国家归属感，又尊重了少数民族管理自身事务的权利，培养了少数民族的国家主人意识;二是在法律规定中照顾民族特点，因俗而治。这种尊重文化多样性，承认文化差异性的政策与法规对民族亲和力的提高，对民族归属感的培养具有极大的作用;三是通过法律规定了对少数民族上层人物的优抚措施，对民族凝聚力的形成起到了事半功倍的效果。少数民族上层人士是少数民族的代言人与领袖，是少数民族的思想者，是少数民族的风向标。争取了一个少数民族上层人士就等于争取了一个民族或一片群众。所以清朝政府用法律的形式规定了对少数民族首领的优待措施，增强了少数民族的内聚力，也就间接增强了国家的凝聚力;四是用法律手段来认可和尊崇民族宗教。对民族宗教的认可和尊崇是对民族文化的认可和尊崇的一种重要方式和手段。通过宗教这种桥梁，清朝政府找到了不同民族互相接近、互相尊重、互相影响的有效途径。文化上的接近和认可对民族关系和谐、民族凝聚力的形成是最为深远的影响;五是通过法律规定来规范少数民族的贡赏制度和年班制度。这种制度的建立不在于中央政府能从中得到什么物质性实惠，如清朝前期实行“厚往薄来”政策，赏赐给少数民族首领的钱物要远远多于他们的朝贡物品，关键在于培养一种国家认同意识和国家归属感。通过制度化的贡赏制度和年班制度使少数民族首领和宗教首领的国家认同意识和臣民意识得到了加强，减少了分裂思想的形成。正是在这一前提下，才会发生土尔扈特部不远万里回归祖国的豪迈壮举，才能谱写近代以来中华民族各族儿女共同抵抗侵略，不离不弃的壮丽篇章。

第四，为后世在边疆民族立法提供有益借鉴，积累了可贵的法制经验。清朝边疆民族立法提供借鉴早在民国时期就得以体现。如1929年8月，《司法院指令司法行政部〈理藩院则例〉对蒙番人民仍准援用文》指出:查《理藩院则例》及《番例条款》原为特别法之一种，在未经颁布新特别法令以前，自应按照民国十六年八月十二日国民政府通过就各该地方隶属国民政府前所适用者酌予援用。［15］(P384)1939年司法院第143号指令规定:中华民国之成立已阅十九年，政府颁行一切法典，无论行政、司法，俱不能适用于蒙藏地方。依现行解释例，蒙藏地方适用法典，除与党纲主义或国民政府法令相抵触者外，暂准援用《理藩院则例》及《番例条款》。［16］(P1031)可见，民国时期的这些法律深受清代民族法的影响。此外，清代民族法强调“因俗因地因时”的原则，并在实践中，借助法律保护或限制少数民族地区的宗教，利用少数民族地区的宗教为统治服务。这不仅是清政府处理理多民族国家宗教问题的一种重要方式，同时也为当代宗教法学的建立和发展提供了丰富的历史经验。

当然，受时代和阶级的局限，清代民族政策法制化也表现出了它的消极一面，其中具有防范、限制甚至阻碍边疆民族地区发展的一些立法，其负面影响也实在不可低估。首先，清代民族政策法制化具有民族压迫、阶级压迫的性质。清代民族政策法制化的目的是为了建立封建统治阶级的有序性统治秩序，本质则是为维护封建统治阶级的利益。清朝统治者虽然一再宣称“天下一家”，但实际上却严格实行“族民有别”的政策。如《大清律例·名例》中规定:“凡旗人殴死有服卑幼，罪应杖流折枷者，除依律定拟外，仍酌量情罪，请旨定夺，不得概入汇题”［17］(P219)，反映了不同民族之间的法律差别，在一定程度上体现了民族不平等。其次，在民族地区实行民族隔离政策，坚持“众建以分其力”的原则，严格划定蒙古族地区各旗疆理，各旗之间互不统属，彼此不得逾越。对少数民族上层采取各种牵制措施，进行防范与猜忌，这种长时期法律上的分而治之，不仅阻止了清代各民族之间交流和融合的历史步履，也影响了边疆民族地区的经济发展和社会进步。

三

清代民族政策法制化是宝贵的历史文化遗产，对清朝的边疆民族事务管理产生了深刻、广泛的影响，从“以史为鉴”观点出发，我们可以得到以下若干启示:

一是要高度重视民族法制工作，不断推进民族政策法制化建设。民族政策法制化是实现民族事务管理专业化、规范化的重要途径。如前所述，清朝非常重视民族政策法制化建设，不仅在中央设置了专门性的行政与民族立法机关———理藩院，并赋予理藩院很大的权限，为民族事务管理法制化的实施提供了有力的保障。这不仅使清朝中央政府对少数民族事务进行规范化的管理，更有利于巩固多民族国家的统一和稳定。

二是要尊重少数民族传统文化，根据各少数民族的文化特点因时因地进行民族法制化建设。如前所述，清朝政府在民族政策法制化过程中，始终坚持因时因地制定或修纂民族法规，对每个民族的法律法规都是经过多次不断修改、补充、调整才最终得以形成并付诸实施。从实践的效果来看，这不仅尊重了少数民族的传统文化，也契合了清代民族政策的及时转变和调整，保证了其对民族地区的法律辖制和政权统治，对后世有着重要的借鉴意义。

三是要因势利导，循序渐进，防止“一刀切”。如前所述，清朝政府对不同民族地区(包括汉族聚居地区在内)进行有效管理，甚至对同一个民族内部，根据发展程度的不同而适用不同的法律。这种因势利导的立法不仅使清政府实现了对广袤的边疆少数民族疆域的有效统治，而且对后世产生了深远影响，成为后世民族地区立法政策的重要思想来源之一。

四是要加大民族经济立法力度，坚持稳定与发展并行，切实保障边疆少数民族经济利益。如前所述，清朝边疆民族立法重点在于稳定，虽然客观上规定了一些具有保障性的法律内容，但在民族地区的稳定和发展两者关系的抉择中，清朝统治者把稳定作为终极目的，把稳定的地位置于远远高于发展之上。因此，在清朝统治时期，虽然边疆地区的经济社会取得了一定的发展，但远远落后于中原地区的发展速度。边疆地区的落后最后成为国家统一力量的短板之一，为近代以来西方列强对中国瓜分提供了可趁之机。

五是要坚定不移地贯彻落实民族平等团结政策。如前所述，清朝民族政策法制化在取得巨大成就的同时，对少数民族地区施行隔离、猜忌、限制甚至阻碍边疆少数民族地区发展的相关立法政策，在实施过程中导致了一些十分不良的后果，这不能不引起我们的警戒。总之，清朝在民族事务管理的制度化和法制化方面进行了系统建设，为巩固与发展统一的多民族国家做出了巨大贡献，并给我们带来了许多启示。诚如林乾先生所言，“清朝在中国统一多民族国家形成和发展史上占有重要地位，与以往封建王朝相比，它所面临的边疆民族事务更加复杂，解决的难度也更大。在继承并积极拓展以往治边政策的同时，清朝将边疆民族管理纳入法制化、制度化轨道，是区别以往的所在，也是清朝治边的成功所在。”

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