摘　要: 清朝在民族立法方面曾经取得过巨大的成就, 本文力图从民族立法的指导思想、民族立法的多样性、独特的民族法律内容、民族立法的实施保障等几方面, 对清朝民族立法的主要特点进行分析。清朝的民族立法巩固和维护了多民族国家的统一和发展, 加强了中央对少数民族聚居区的司法管辖, 也为治理多民族国家积累了可贵的法制经验。

关键词: 清明; 民族立法; 特点

清朝是一个以满族贵族为政治主体建立的全国性的、多民族的封建政权, 是中国历史上最后一个封建王朝。总体而言, 清朝法律直接渊源于明律, “详译明律, 参以国制”[ 1 ]是清初确立的立法指导思想, 清朝法律的内容, 体系与明朝大致相同。但是, 清朝疆域辽阔, 境内包含着数十个民族, 随着各民族统一的进一步加强, 封建政治、经济、文化的进一步发展, 中国各族法律文化的交融渗透迅速发展, 清朝法律也有了进一步的发展。为了在广大辽阔的疆域内实施有效的司法管辖, 清朝法律在明朝的基础上有所突破, 加强民族立法便是其中的一个重要方面。民族关系、民族问题, 对于清政府来说是一个至关重要的政治问题。满族作为一个人口并不占优势、相对比较落后的少数民族, 为了政权的稳定与长久, 吸取了前朝民族统治的经验, 从建国伊始便在法律上采取一系列措施, 慎重处理民族问题, 积极进行民族立法, 制定出一整套比较完整而又行之有效的民族政策, 表现出成熟的统治经验, 取得了超乎历史的成就。清朝的历代皇帝都对民族立法给予极大关注, 大都亲自主持民族法律的制定工作, 为民族法律的制定和不断发展做出了巨大的贡献。清朝的民族立法特点鲜明, 主要有以下几个方面:

一、区别对待、剿抚并用的民族立法指导思想

满族入关时仅二十万人口, 政治、经济、文化、法律与中原汉族相比都相对落后。清朝建立起全国性政权后, 不太可能立即出现一个各民族衷心拥戴的大一统局面, 清朝满族贵族统治集团因此特别重视建立与少数民族的联盟, 制颁民族法律便是基于这样一种政治动机。

然而各少数民族聚居区长期以来早已形成了各自的行政制度、法律制度、社会组织、宗教信仰、风俗习惯。在这样一种情况下, 清朝统治者根据自己的政治需要, 注意保持各少数民族的社会习俗和宗教信仰, 对不同民族采取不同的政策, 剿抚并用。他们深知要想维护和巩固统治, 就须笼络和利用各民族的上层人士, 因此, 入关后他们大造“华夷无别”的舆论, 有意识地提高蒙古族、藏族等少数民族的地位, 对于蒙古, 西藏等少数民族上层实行拉拢政策, 维护他们的利益和特权, 给他们以较大的自主权, 将他们变成政治上的同盟者, 把与他们结盟作为自己统治的基础。对于北方最强大的、最先归顺满族的蒙古诸部, 顺治十年(1653 年) 规定外藩蒙古亲王以下、公以上的随行人员的服色和人数。顺治十一年规定外藩王、贝勒、贝子等来朝给赏例。顺治十二年又规定了赐恤外藩蒙古王公例。康熙时期, 对漠南蒙古继续实行联姻政策, 对曾反对清廷的察哈尔部, 由清廷直接任命官吏统辖, 没有王公封爵, 被称为“内属蒙古”。漠南蒙古其余各部则称为“外藩蒙古”。清朝与蒙古诸部的关系发展很快, 赏赐、联姻等事频繁不断, 清政府因此也赢得了蒙古族的大力支持。

对于其他不能威胁清朝统治的少数民族, 清政府则采用相对比较强硬的态度, 以武力压服为主,安抚为辅。对于曾经长期受到汉族统治者压迫、有着长期反抗斗争传统的西南地区的苗族, 清政府一方面颁布禁止扰苗之令, 要求当地督抚“务须殚心料理、抚绥得宜”3 。与此同时, 为了防范苗民的反抗, 清朝又严令禁止苗民私贩军器、火药。康熙二十五年(1686 年) 规定: “土司番蛮交界处, 有将军器禁物贩卖者, 杖一百、发边远充军。该管官知情故纵者, 一例治罪。”“若失于察觉”, 则降职处分。[4 ]对于叛逆土司, 不是被诛就是被徙。

这样一种民族立法政策后来被历史证明是有利于清朝廷对一个国土辽阔、民族众多的国家进行有效的集权统治的。

二、形式多样、因地制宜的民族立法

为了加强对少数民族地区的司法管辖, 配合民族政策的实施, 清政府充分利用法律手段, 相应地制定了数量众多的民族法律调整民族关系, 处理民族事务。清朝的民族立法主要由两个部分组成: 一是律, 一是单行法规。

律是中国封建制时代最主要的一种法律形式, 即人们通常所说的法典, 具有相对的稳定性和适用的普遍性。清朝的基本法典《大清律例》是中国历史上最后一部诸法合体的封建法典, 所调整的社会关系十分广泛, 几乎涉及到社会生活的各个方面, 包含了刑事、民事、经济、行政、司法等诸多方面的内容。由于清朝统治的历史特点, 其中自然增加了一些调整民族关系的条款, 仅涉及苗疆地区的律后所附的例便有二十余条。

除律之外, 清政府对于聚居在边陲之地的少数民族, 制定了一系列专门的单行法规、条例, 体现了因地制宜的立法特点。对于一个幅员辽阔、民族众多的国家来说, 各地、各族的自然、人文状况存在着很大的差异, 想要用一部统一的、全国性的立法各种具体问题, 显然是不可能的, 因此因地制宜、因时制宜、有针对性地制定一些专门适用于民族地区的法规是十分必要的, 这些法规也是国家法律体系中不可分割的一部分。这些适用于少数民族聚居区的法规是在肯定《大清律例》主导地位的前提下, 结合当地少数民族的习惯而制定的, 大多条文简明, 针对性强。例如, 对蒙古族聚居地区, 乾隆六年(1741 年) 正式颁布了《蒙古律例》, 详细规定了蒙古王公的职衔、承袭、品秩, 蒙古地区的户口管理、基层组织、赋税徭役、婚姻继承等制度, 以及对各种犯罪的处罚, 后来又几经修改。它的制定使清政府对蒙立法趋于系统化、制度化, 对于巩固北方边疆区域具有特别重要的意义, 它的内容也基本上被后来编纂的《理藩院则例》所吸收。

对青海地区, 清政府先制定《禁约十二事》, 后来又于雍正十二年(1734 年) 颁行《西宁青海番夷成例》, 又称《番律》、《番例》。它摘选了蒙古例的一些条款, 是在《蒙古律例》基础上辑录而成,专门适用于青海、宁夏、甘肃、等地的少数民族, 对于协调、稳定青海的民族关系有很大作用。

回族主要居住在我国西部地区, 人民普遍信奉伊斯兰教。对西北地少数民族立法在顺治年间便已经开始, 康熙、雍正、乾隆时期都有进一步的发展, 嘉庆十六年(1811 年) , 清政府专门制定了《钦定回疆则例》作为管理的特别法规, 这是清政府针对回疆地区立法的集大成之作。《钦定回疆则例》详细规定了回疆地区的管理体制、职官制度、贡赋制度、我贸易原则、驻军管理制度、刑事法律。它还针对维吾尔族的宗教信仰, 采取宽容态度, 尊重现实, 予以保护, 确认宗教管理大都依照阿拉伯地区的宗教经典制度的传统管理制度, 但又限制其教会干预政务、干预司法。《钦定回疆则例》特别强调回疆地区的司法管辖权主要掌握在清朝派出的驻疆大臣和司法官手中。

在西藏地区, 清政府从建立之初就开始册封达赖喇嘛, 雍正五年(1727 年) 还设置了驻藏大臣。从乾隆朝起, 清政府又制定了一系列比较系统的法律文件。乾隆五十七年(1792) 年制定出《钦定西藏章程》, 又称《西藏通制》, 明文规定了驻藏大臣的职权, 用法律形式确立中央政府对西藏地区的国家主权。同时, 它还对西藏地方的宗教管理制度、职官制度、驻防制度、货币制度、赋役制度、贸易制度、和司法制度作了全面的规定, 内容系统完备。它是清朝对藏立法的最主要成果, 有利地促进了西藏的稳定和发展, 也起到了抵制外国殖民侵略、维护国家主权统一的作用, 成为清朝后期对藏立法的示范, 其影及于民国时期。

适用于少数民族聚居区的单行法, 有的最初只是临时性的条例, 后来才变成定制。例如《西宁青海番夷成例》原拟实行五年后便改用《大清律例》, 可事实上却一拖再拖。至乾隆十三年刑部奏准今后番民命盗案照《西宁青海番夷成例》办理, 不必再请展限, 它一直沿用到民国初年。

清朝的民族法规不论在数量上, 还是在质量上都超过了以往任何朝代, 特别是在乾隆之后, 由于清政府平定了回疆、苗疆、西藏等少数民族地区的动乱, 实现了中国各民族空前的大统一, 为民族法律的迅速发展开辟了广阔的天地, 显示了一个多民族的统一国家在民族立法方面所取得的重大成就。清朝的民族法规具有明显的因俗制宜的特色, 清政府在立法时注重考察各民族的特征, 结合各民族的实际情况, 重视各民族的意愿。这些法规的制定, 有力地保证了封建法律深入到少数民族的边陲地区, 体现了多民族国家的一统思想和愿望。

三、维护国家法制统一与尊重民族风俗的民族法规

清朝民族法规的内容是相当严密的, 在制定和运用时, 注意中央法律与民族法规之间的协调与渗透, 着力加强二者之间的联系, 体现了维护国家法制统一和尊重民族风俗的法律意识。它首先要求各少数民族犯罪一律适用《大清律例》, 明确《大清律例》的权威地位, 以示国家法制政令的统一。《大清律例　名例律下　化外人有犯》就规定: “凡化外人犯罪者, 并依律拟断。隶理蕃院者, 仍照原定

蒙古例。”即凡是属于中华民族大家庭中的少数民族, 一律适用《大清律例》。至于隶属于理藩院的内外蒙古及青海各蒙古部落, 因其风俗习惯不同, 可另设条例。在民族法规制定时, 清政府也有意识地引入《大清律例》的一些内容。例如《蒙古律例》在“戏杀过失伤人”条中规定: “凡蒙古戏杀过失杀人, 俱查照“刑例”分别定拟”。在“斗杀”条文中, 引进《大清律例》中的“保辜”制度,“凡斗殴伤重, 五十日内身死, 殴之者绞监候”。[ 5 ]以此来保证国家法律的统一与协调。在这样一个大的前提下, 清政府又根据各地各族风俗习俗不同而允许另立条例, 变通地制定了许多适用于少数民族聚居区的单行法,《蒙古律例》、《钦定回疆则例》、《钦定西藏章程》、《西宁青海番夷成例》等等就是针对不同的民族进行的不同立法。这些法规都是对各地各民族习惯法的总结与整理, 符合各民族的历史发展传统与风俗习惯, 体现了因地因族因俗制宜的特点, 也表明清政府善于吸收不同民族法律文化的内容, 因而在实行中是行之有效的。《大清律例》甚至还直接认可某些少数民族的习惯法, 《大清律例》就明确规定: “苗人与苗人自相争讼之事, 俱照苗例归结, 不必绳以官法, 以滋扰乱。”[ 6 ]

民族立法在刑罚、诉讼审判制度上也体现了尊重民族风俗的特点。根据《西宁青海番夷成例》的规定, 少数民族的一般犯罪, 首先罚缴牲畜牛一至九头不等, 马五至一百匹不等。若缴纳不足, 则要被处以鞭打, 少一头鞭打二十五, 最多至鞭一百, 由所属佐领或管辖章京设誓俱结, 如果故意隐匿不缴, 则一体受罚。《大清会典》也规定“凡蒙古犯罪皆论罚。”[ 7 ]罚的数量是根据罪的大小来确定的。

以罚代刑是少数民族法律的一个基本特点, 符合少数民族的生活方式。这种以罚缴牲畜作为法定的处罚手断, 显然是因为考虑到这些牲畜是当地少数民族赖以生存的最重要的财富, 因而罚缴牲畜是一种严厉的惩罚。这些都是少数民族习惯法的反映。

对于一些不决的疑案, 采用“设誓”完结的做法, 也是一种带有深刻的民族传统习俗色彩的制度,“设誓”即“入誓”, 是要让当事人按时按照某种仪式发誓保证,“设誓”可以减免刑罚。《理藩院则例》卷45 规定: “凡案犯斩绞、发遣以及应罚牲畜等罪, 如临时未经破案, 事后或经官访出, 或被人告发到案, 案情确凿而本犯恃无赃证踪迹, 坚不承认, 事涉疑似者, 令其入誓。如肯入誓, 仍令该

管佐领等加具保结, 令本犯入誓完结。”《西宁青海番夷成例》中也有类似规定。把“具结设誓”作为判决中的依据, 使诉讼中保留了某些少数民族的神明裁判的色彩和传统习俗。

《钦定西藏章程》确认藏族地区传统的活佛继承人“金瓶掣签”制度。对于苗疆地区, 清政府在一定范围内确认苗、壮、彝等少数民族的传统习惯法的法律效力, 同时也制定了适用于苗疆地区的条例、禁约善后章程, 促进了苗疆地区法制法制建设的内地化。

四、设立专门机构保障民族立法的实施

设立专门机构, 保障民族立法的贯彻实施, 是清朝民族立法的一个重要环节, 是以往任何朝代都无法比拟的, 也是清朝民族立法的特点之一。理藩院是清初在中央设立的专门管理少数民族事物的机构,“掌外藩之政令, 制其爵禄, 定其朝会, 正其刑罚。”[ 8 ]地位崇高, 职权广泛。理藩院的设立, 为各项民族法规的实施提供了有力的保障。顺治十八年(1661 年) , 清政府明确了理藩院的等级地位和机构设置, 规定理藩院等级与六部相同,“理藩院尚书照六部尚书入议政之列。”[ 9 ]理藩院设录勋、宾客、柔远、理型四司, 各司又设郎中共11 员, 员外郎共21 员。[10 ]

审理少数民族犯罪的案件是理藩院的重要职责之一。理藩院尚书之下专设有理刑司, “掌蒙古、番、回刑狱争讼”。[11 ]凡是发生在少数民族地区的案件, 先由该民族的上层统治者审判, 不决者再报理藩院定案, 重案也须报理藩院核查。理藩院根据清政府制定的各种法律, 对案件进行审理。按照清朝的制度,“外藩”案件由理藩院受理, 但理藩院受理的案件如罪至发遣, 须会同清朝中央最高审判

机关刑部共同裁决。尤其是死罪案件, 必须会同“三法司”审核拟罪。“三法司”是清朝设在中央的三个具有司法职能的机构总称, 即大理寺、刑部、都察院。它们各有职司, 平日分别办公, 若遇重大或疑难案件, 则共同会审, 称为“三司会审”。理藩院对少数民族案件的审理, 使得清朝中央直接参预和决定少数民族地区的司法纠纷, 从而加强了对这些地区的司法管辖, 维护了法律政令的统一, 巩固了多民族的国家。

为了保障理藩院工作的顺利开展, 清朝还制定了《理藩院则例》。则例是清朝法律的一种形式,是清代法律体系的重要组成部分, 是规范中央各部院政务活动的行政规则。清政府为了使中央各部院的政务活动规范化, 针对各部院一般行政事条, 责成各部院纂修则例。康熙二十六年制定, 乾隆、嘉庆、道光、光绪朝均有增订。《理藩院则例》是以《蒙古律例》为基础编纂而成, 凡录入《理藩院则例》的蒙古律例条文, 均根据适用范围的扩大而作了调整, 逐渐扩展到西南、西北, 以及其它少数民族地区, 因此《理藩院则例》不仅是一部清朝规模最庞大、体系最完整、内容最丰富、适用最广泛的关于蒙古族、藏族以及西北地区少数民族及宗教事务的综合性民族法规, 是清朝民族立法定型化的一个标志, 还是一部关于理藩院政务活动的行政法规。它分“通例”和“旗分”两个部分, 63 门713

条, 通例部分对理藩院的机构设置及职掌作了规定, 旗分部分则对蒙古、西藏、青海、新疆等少数民族地区的行政区划、官员设置、各种社会管理制度、宗教事务、法律制度、司法制度等等都做了具体规定。《理藩院则例》申明: “臣院综理内外蒙古、回部事务, 凡蒙古、回部升降袭替、户婚田土、年班朝觐、仓粮军政以及议处议叙, 并命盗案件, 均关紧要。”[12 ] 《理藩院则例》的制定加强了中央对少数民族地区的管辖, 也反映了清政府对边疆民族地区政治统治的需要, 集中体现了清政府在边疆政治上的鲜明意志。

《大清会典》是清朝行政法典的总汇, 汇集了历年颁布的有关国家机构组织活动的律例规章, 又称“五朝会典”, 包括《康熙会典》、《雍正会典》、《乾隆会典》、《嘉庆会典》、《光绪会典》。《大清会典》始于康熙时期, 它“以官统事, 以事类官”, 按照中央机构的设置分目, 理藩院便是其中之一。《大清会典》详细列举了理藩院的机构建制、官员职教、职掌权限以及历年来的事例或则例。

《理藩院则例》和《大清会典》对理藩院的组织活动和管理工作中所产生的各种法律关系进行调整, 确保了理藩院发挥其应有的作用, 使得理藩院的工作有章可循, 有法可依, 也为民族立法的实施提供了保障。

此外, 清朝的民族立法还有其它一些特点, 例如重视总结历代民族立法的经验和成果, 注意保持民族立法相对的连续性和稳定性等。总之, 这些特点共同造就了清朝系统完善的民族立法。

民族立法是清朝立法, 尤其是清朝行政立法的重要组成部分。从清朝制定和适用民族立法的情况来看, 清政府对聚居在边陲之地的少数民族进行了统一的、稳定的法律调整, 在民族问题上所采取的政策是明智的, 同时也是有效的, 逐步加强了对边疆少数民族地区的管辖, 起到巩固满族统治的作用。尽管这些立法在一定程度上带有一定的掠夺性, 使有的民族与清政府保持着一种贡赐关系, 有一

些立法甚至还带有浓厚的宗教色彩, 但是就民族立法的深入性、广泛性而言, 清朝民族立法的成就超过了以往任何一个朝代。从历史上看, 这些民族立法适应清朝统治下疆域辽阔的现实, 无疑在客观上对促进少数民族地区社会制度的发展和进步、巩固和维护多民族国家的统一和发展、加强中央对少数民族聚居区的司法管辖起到了重要的作用, 也为治理多民族国家积累了可贵的法制经验。

参考文献:

[1 ] 大清律集解附例·御制序[M]

[2 ] 清世祖实录 卷239 [M]

[3 ] 清圣祖实录 卷126 [M]

[4 ] 理藩院则例“人命”门[M]

[5 ] 大清律例 卷37 [M]

[6 ] 大清会典 卷68 [M]

 [7 ] 光绪会典事例1 卷63 [M]

[8 ] 光绪会典事例1 卷25 [M]

[9 ] 清史编年 顺治十八年[M]

[10 ] 清史稿·职官制[M]

[11 ] 理藩院则例1 卷首[M]