原文出处：《四川民族学院学报》，2012年第5期，第1—4页

作者简介：曾国庆，藏族，中央民族大学藏学研究院教授，博士生导师。( 中国北京，邮编: 100018)

摘要:本文通过举证设立直辖少数民族事务的专门机构理藩院，制定并实施 “兴黄教”战略国策，建立西宁办事大臣及驻藏大臣制度，创设金瓶掣签制度，监管藏传佛教，改革藏事，厘定章程，强化法制等一系列大政方针，分析阐述了清中央政府的治藏措施及其成功原因。

关键词：清政府; 举措 ; 原因

盛世修史，总结前朝治国安邦的理念、吸取经验教训，是历朝历代的传统，正因如此，才有了我国历史上著名的二十四史。目前，国家耗费巨额帑银，招标组织专家纂修 《清史》，敝人有幸参加其中 《典志·民族志·藏族篇》的审稿工作，工瑕之余每每使我联想到一个问题: 两千多年中国封建社会的几十个朝代，为什么清政府的民族政策要成功于以往任何一朝政府呢? 为什么清政府能做到的，而别的朝代不能做到呢?

清代是我国封建社会的最后一个朝代，也是我国历史上多民族国家疆域版图最大、民族格局最终定型的重要历史时期。为了维护中央集权，清政府一开始就实行了 “以八旗制度治满洲，以盟旗制度辖蒙古，以行省制度治汉人，以伯克制度治回疆，以政教制度驭藏番，以土司制度或部落制度辖西南苗夷，及以宗主制度对付藩邦”［1］的政策，有效地行使国家主权职责，整饬吏治，发展经济，管理着一千余万平方公里的土地和人民。藏族人民在这一过程中同祖国各民族人民同呼吸、共命运，在历史舞台上共同创造了封建社会的最后辉煌，当然也共同经历了国家从强盛到衰落，直至为殖民列强欺凌的悲惨历程。

清代中央政府治理西藏， “一向被认为是历代封建王朝治藏最为成功的范例。”［2］之所以如此，分析考察近三百年大清王朝的历史，我以为作为关外的少数民族入主中原，在掌握了全国政治、军事、经济、宗教、文化等命脉后，入乡随俗，积极适应以中原汉民族为主的文化，同时兼顾周边各少数民族的权益，以法治国、维系大一统的清王朝政权……在藏族地区，为了实现和达到绥靖安边的目的，清政府更是煞费苦心，尊重藏蒙民族的信仰习俗，实施了一系列行之有效的施政措施，最终达到了事半功倍的目的。

一、设立中央直辖机构———理藩院

理藩院是清朝中央政府为适应多民族国家统一的历史特点、最大限度地行使中央集权而专门设立的执掌蒙古、回部及西藏等少数民族事务的最高权力机构。在此之前，中国古代历朝封建中央政府虽然设立了犹如典客、大鸿胪、鸿胪寺卿等等一些管理民族事务的高级官员，但是专设民族事务的机构却绝无仅有。因此，清代理藩院的设置，开创了我国在中央政府内设置少数民族管理机构的先河。

理藩院初设仅负责管理蒙古事务，以后随着清王朝统一进程的需要，职权范围扩大到内外蒙古、察哈尔、青海、西藏、新疆以及西南、西北等地区。该机构 “专管外藩” 少数民族事务，其 “责任重大”。顺治十八年 ( 1661) ，理藩院的地位升格，与中央吏、户、礼、兵、刑、工六部平等，列于工部之后。该机构有大小官吏及办事人员近 200 人，这些官员的族属成份均以满人为主，蒙古人为辅。理藩院内部直属机构有六个清吏司，其中典属、柔远、理刑三个清吏司和唐古特学、喇嘛印务处与藏族事务息息相关。此外，遇有关于处理藏区及其它事务的各种临时差遣，理藩院当责无旁贷，照例派员前往。例如，顺治十年 ( 1653) 清廷册封五世达赖喇嘛;康熙三十六年 ( 1697) 清廷派人处理第巴·桑结嘉措秘不发丧之事; 康熙四十八年 ( 1709) 钦差大臣赫寿往藏办事等等，都是由理藩院派侍郎、主事秉承朝旨赴命或协同遵办的。以后待 “西宁办事大臣衙门”和 “驻藏大臣衙门”成立后，理藩院作为中央机构仍然协同他们及四川总督有效地处理、解决了藏区众多民族繁杂事务。正是由于中央直辖机构对藏区各项事务实际的监督和管理，政令上通下达并得到了很好的贯彻执行，前清一些满蒙履藏官员的实心用命等，使藏族地方封建农奴制经济有了一定的发展。因此，如果说清王朝的民族政策是比较成功的话，那么作为具体协助朝廷制定并执行民族统治政策的中央机构──理藩院当功不可没。

二、提倡宗教，制定并实施 “兴黄教”战略国策

古语云 “明修长城，清修庙”。说的是清王朝与前朝政府的做法明显不同，他对待臣民不是采用武力对抗或劳民伤财、消极防守的办法，而是积极主动地用精神力量驾驭蒙藏民族，使之“心悦臣服”。公元 15 世纪初叶，自宗喀巴大师创立格鲁教以后，该派鉴于其它教派弊端，进行了一场大的藏传佛教改良运动，提出并制定了一整套理论学说，严格了清规戒律，加之在世俗统治者的支持下，因而在短短的百余年间，很快后来者居上，赢得了蒙藏地区僧俗民众的拥护和崇敬信仰。以后，达赖、班禅两大活佛转世系统建立后，广大善男信女 “尊之若神明，亲之若考妣”。因此，两位佛主的号令，在藏蒙诸部世俗事务中起着举足轻重的作用: 当时西藏各部纠纷 “诉于达赖喇嘛，听令裁决而后行之”。这使得清政府充分意识到: “盖中外黄教，总司以此二人 ( 指达赖喇嘛、班禅额尔德尼) 。各部蒙古，一心归之。兴黄教，即所以安众蒙古，所系非小，故不可不保护之。”［3］当然，清初中央政府宠信黄教及黄教僧人的目的很明确，既不是像元朝那样 “曲庇谄敬番僧，”也非 “祈福祥，只以蒙古诸部敬信黄教已久，故以神道设教，借使诚心归附，以障藩篱。”［4］说白了，清政府就是因势利导，迎合蒙藏民众宗教信仰的需求，广泛的团结广大人民群众，对内利用黄教传统的力量和社会政治影响，利用宗教的麻醉作用，“易其政，不易其俗”，以此轻易掌控彪悍勇猛、桀骜不驯的蒙古游牧诸部，使之俯首帖耳，并安抚广袤的蒙藏地区，消弭各分裂势力隐患; 对外一致联合起来，与沙俄等外国侵略者进行坚决的斗争，以维系多民族国家的统一，达到巩固封建中央集权统治的目的。历史事实证明，正是 “兴黄教”战略国策的提出和实施，客观上增强了中央政府的凝聚力和向心力，占中国近一半土地上的西藏、甘、青、川、滇、漠南、漠北蒙古、新疆等地各族善男信女聚集团结在其周围，大大提高了清廷在风云变幻之际处变不惊、沉着应对的能力。

三、建立西宁办事大臣及驻藏大臣制度

雍正二年 ( 1724) ，蒙古和硕特部汗王罗卜藏丹津欲恢复其祖先在西藏的霸业未果，遂于青海发动叛乱。翌年，清政府戡乱后，决定设立驻西宁办事大臣衙门，由达鼐为首任办事大臣。这是自 13 世纪上半叶西藏纳入元中央王朝的版图后，中央政府首次直接派官驻扎当地掌管藏蒙族事务之始，也为两年后在拉萨设立驻藏大臣衙门做出了样板。西宁办事大臣权限等同内地各省督抚，主要职掌 “青海蒙古三十九旗” 和 “青海番族四十司”( 即青海藏族四十个部落) 的广大地区的民族宗教事务; 统领青海蒙古各扎萨克军队; 主持或派官参加蒙藏各部盟长、旗长和千百户会盟、编审户口、征收赋税; 稽查、办理当地各族贸易事宜，掌管青海与西藏的茶粮交易; 审理各族纠纷，处理重大刑民案件; 协助驻藏大臣管理青海或途经青海的蒙藏各部僧众进藏熬茶活动。除外，在遵奉朝旨调兵遣将、筹办粮饷、驿路运输、护卫使臣赴藏、维护国家统一和青藏高原的安定等方面还起着重要作用。

驻藏大臣衙门主要是为安辑藏政，严防准噶尔部侵扰; 平定内讧，充分行使国家主权; “兴黄教即所以安众蒙古”，与达赖喇嘛、班禅额尔德尼 “共同办理”西藏各项事务等目的而设。驻藏大臣制度随着国家 “康乾盛世”的辉煌和 “光宣衰落” 的颓势而起伏，也经历了由初建雏形时期、过渡到扩大时期、直至达到完善的鼎盛时期，最后走向削弱时期的过程。但不管风云变幻怎样，自雍正五年迄清末 ( 1727 － 1911) 的 185 年间，清廷先后派遣驻藏大臣 136 人，实际到任 114 人，［5］在这些众多的驻藏大臣中，除少数昏庸颟顸、偾事误国外，大多数驻藏大臣是能够克尽厥职，努力地完成历史所赋予的神圣使命。他们在维护国家主权及领土完整，保护藏族人民的利益，促迸中华各民族间亲密联系，抗击外侮、平息叛乱 ( 内哄) ，赈恤黎民，发展藏族地区社会经济等方面做出了重要的贡献。历史是公正的，正是由于清中央政府有别于其他朝代的创新举措和惠民政策; 由于西宁办事大臣和驻藏大臣的努力，俾清廷对藏区的治理超过了以往任何一代封建王朝，也得到了后世史学家的充分肯定。

四、设立金瓶掣签制度，将藏传佛教置于中央监管之下

活佛转世的观念源于佛教的化身理论和古代藏民族的灵魂不灭观念。明末清初，格鲁派借鉴了其它教派活佛转世的做法后，延请西藏三大寺的高僧等寻访民间，经过筛选出几位灵童后，由护法神——— “吹忠”①打卦占卜、降神附体祷问，指认转世灵童。但此法行之既久，弊端丛生，蒙藏一些上层权贵人物及高僧目睹 “呼毕勒罕”( 灵童) 一经中央政府册封后，不但本人有崇高的政治和宗教地位，经济利益也颇为丰厚，其父被朝廷赐爵为 “辅国公”，②赠予大量的田产、谿卡及农奴等。于是，为争权夺利，他们暗中行贿 “吹忠”，假托神言，“徇情妄指”: “达赖喇嘛、班禅额尔德尼等亲族姻娅，递相传袭，总出一家”;［6］“蒙古汗王、公等家，亦与蒙古王公、八旗职官袭替相似……甚且至噶布伦丹津班珠尔之子，亦出有 ‘呼毕勒罕’。”［7］令人匪夷所思的“巧合”是，后藏一家庭内出现了四位教主; 在蒙古地方也闹出了王公贵妇怀孕不久，即被指定腹中胎儿为 “呼毕勒罕”，结果所生竟然是女婴的笑话。上述诸多 “营私舞弊”的现象，造成了蒙藏各地僧俗 “众心不服”，他们纷纷上告朝廷，局势动荡不安。更有甚者，六世班禅的弟弟沙玛尔巴 ( 确朱嘉措) 因为未分到其兄缚礼，遂怀恨在心，叛逃廓尔喀，引狼入寇后藏，抢掠扎什伦布，酿成了巨大灾祸，给国家的统一和社会的稳定构成了极大的威胁。

乾隆末年，清廷派兵戡乱后，严惩了沙玛尔巴的叛国行为，查抄了所属红帽派的寺庙和财产，并强令改宗黄教。为长治久安，“整饬流弊”而服人心，废除 “吹忠”指认灵童的做法，乾隆皇帝下令实行 “金本巴瓶”掣签制度。革新后的转世灵童寻访步骤包括下列几点: 1、秘密寻访 “转世灵童”; 2、辨认前世活佛器物; 3、实行金瓶掣签; 4、报请中央政府批准继位; 5、举行隆重的 “坐床”大典等……［8］

金瓶掣签制度从清朝建立实施一直延续到近代历经 200 余年，既为历代中央政府所坚持，又为藏传佛教界广大僧侣所拥护，成为不可更逾的认定蒙藏地区活佛转世灵童的历史定制。据统计，仅西藏地区就有格鲁、噶举、宁玛三个教派的 39 个主要活佛系统 70 余名活佛，包括第十、十一、十二世达赖喇嘛和第八、九世班禅额尔德尼是经过金瓶掣签而继位的 ( 九、十三、十四世达赖喇嘛和十世班禅额尔德尼由于特殊的历史原因，经中央政府特批免予掣签) 。事实证明，此制度的实施，不是乾隆皇帝一时冲动、心血来潮的行为，而是经过深思熟虑后的断然决策;是 18 世纪后半叶，清政府在汲取总结了历史经验教训，大力改革西藏行政管理体制的一项关键措施，是对藏传佛教活佛转世制度的革新和发展。它既体现了中央政府的权威，又体现了西藏地方隶属于中央政府管辖。正是由于法律机制的健全和保障; 由于政教合一制领导权的代代平稳接替，政教领袖人物与中央政府的精诚合作，赢得了蒙藏僧众的民心和信赖，封建农奴制社会得到了发展。

五、改革藏事，厘定章程，强化法制

有清一代，藏族地区先后发生了几次内讧和叛乱，也有过几次大的外敌入侵。粗略计算有:康熙五十六至五十九年 ( 1717 － 1720) 蒙古准噶尔部策妄阿拉布坦派兵对西藏的骚扰; 雍正三年 ( 1723) 蒙古和硕特部罗卜藏丹津在青海发动的反清叛乱; 雍正五年 ( 1727) 西藏噶伦阿尔布巴为争夺统治权在拉萨发动的内讧; 乾隆至嘉庆年间，策冷工布、班衮父子、罗布七力等人多次抢劫、清政府被迫三次出兵戡乱的 “瞻对事件”; 乾隆十二年 ( 1747) 和三十六年 ( 1771)四川土司莎罗奔、郎卡等人为争夺印章、土地和属民，清朝用兵当地而爆发的大小金川战役;乾隆五十三年、五十六年和咸丰初年 ( 1788、1791、1855) ，廓尔喀三次派兵入侵后藏; 光绪十四年、三十年 ( 1888、1904) ，英帝国主义两次武装侵略西藏等等。当上述这些大大小小的各种危难袭来之时，在祖国利益受到损害，人民安危每每处于水深火热的关键时候，中央政府总是能够及时出兵或戡平内乱、或坚决反击外侵 ( 当然腐朽、没落的晚清政府除外) ，维护当地的社会治安。在藏区社会秩序稳定以后，清政府彰善瘅恶，整饬藏政，几次制定章程并颁布地方政府执行，从根本上解决了问题。其中比较著名的有 《酌定西藏善后章程》十三条和 《钦定藏内善后章程》二十九条。

十三条章程主要明确规定西藏地方重务并驿站紧要事件、地方各级官员的人事任免革除治罪，应禀报达赖喇嘛并驻藏大臣酌定办理，不得任意私放; 禁止私自减免或增派差徭; 地方军事行动包括调遣兵马、防御卡隘事项均应听候驻藏大臣并达赖喇嘛印信文书执行。该章程是清政府处理、整饬西藏事务的第一个重要文献。政府通过颁行法律章程的办法，加强了对西藏地方的直接治理。驻藏大臣的职权较前也有了明显扩大，地方许多重要权力直接操掌于驻藏大臣并达赖喇嘛手中，有利于遏制地方僧俗贵族势力的膨胀，平缓了贵族统治者之间的矛盾，使其后一段时间内西藏的政局稳定，人民安居乐业。特别一提的是，清廷将达木蒙古八旗兵权交由驻藏大臣统帅，削弱了地方统兵权，这无疑有益于巩固封建国家的集权，对强化国家主权意志也有着积极的影响。

二十九条章程是一个划时代的里程碑，它是清朝在西藏的施政措施发展到了较完备的标志。该章程集地方一切权力于驻藏大臣一身，并以法律条款的形式载明: 驻藏大臣地位与达赖喇嘛及班禅额尔德尼平等，督办西藏一切政务; 噶伦以下各级官吏及高增活佛均为隶属关系，其任免、升迁由驻藏大臣会同达赖、班禅负责; 驻藏大臣主持西藏防务，统率绿营兵弁，指挥操练地方藏军，每年定期轮流巡查边界; 稽查财政收支，督察地方司法、户籍、差役; 办理一切涉外事宜，主管对外贸易及铸造钱币; 监督主持达赖、班禅等高僧 “转世灵童” 的掣签和坐床等等。总之，行政人事、宗教监管、军事、司法、外交、财税等一切大权，均由驻藏大臣掌控，在实际执行过程中，绝大多数驻藏大臣切实履行了这些职权，并取得了一定的效果。此章程的制定颁行不仅受益于终清一代，也深深地影响着其后民国政府、北洋政府乃至国民政府对西藏的施政，藏区局势也因此在较长的一段时间内相安无事。可见，正本清源，妥立章程，依法治藏，也是清政府的重要举措之一。

除上之外，终清一世，中央政府在藏区实行的驿传制度［9］、摄政 ( 清代官方文献称之为 “掌办商上事务”) 制度，［10］以及在北京、热河 ( 承德) 、五台山、盛京 ( 沈阳) 、等地修建黄寺等藏传佛教寺院，数位皇帝多次不定期的以秋猎、巡幸等形式，接见、赏赉藏族高僧大德、上贵族，沟通和增进了与他们之间的关系，客观上对于加强对藏区的管理，巩固国防，安定社会秩序等起到了举足轻重的作用。

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注 释

①清代官方文献曰之，藏语作 chos － chung“曲均”，还有作 gnas － chung “乃琼”，俗称护法神，是专门从事降神作法、预卜未来的僧人。当时西藏著名的护法神有拉穆、内冲 ( 乃穷) 、萨穆叶 ( 桑耶) 和噶瓦东 ( 噶栋) 四大吹忠，其中以拉穆吹忠最为出名。

②清代六大爵位之一，依秩分别是: 亲王、郡王、贝勒、贝子、辅国公、镇国公。

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参考文献

［1］［台］ 凌纯声 . 清代之治藏制度 ［M］ . p121

［2］ 王启龙、邓小咏 . 20 世纪上半叶藏区政治研究评述 ［J］ . 西藏研究，2002 年第 2 期，p2

［3］ 乾隆 . 御制喇嘛说 ［A］ . 清高宗实录 ［Z］ . 卷一四二七，p6

［4］［清］ 昭梿 . 啸亭杂录 ［Z］ . 卷一 0

［5］ 曾国庆 . 驻藏大臣一览表 ［J］ . 西藏研究，1986 年第 3 期

［6］ 清高宗实录 ( 卷一四一一) ［Z］ . p22 －25 ［A］ . 西藏研究编辑部编 . 清实录藏族史料 ( 七) ［Z］ . 西藏人民出版社，1982 年，p3465

［7］ 清高宗实录 ( 卷一四二四) ［Z］ . p23 －32 ［A］ . 西藏研究编辑部编 . 清实录藏族史料 ( 七) ［Z］ . 西藏人民出版社，1982 年，p3539 －3540

［8］ 曾国庆 . 清廷治藏与金瓶掣签 ［N］ . 光明日报，2010 年 12 月 16 日

［9］ 曾国庆 . 清代藏区驿传制度蠡测 ［J］ . 西藏研究，1996 年第 1 期

［10］ 曾国庆 . 浅析达赖喇嘛亲政与活佛摄政 ［A］ . 纪念柳陞祺先生百年诞辰暨藏族历史文化论集 ［C］ . 中国藏学出版社，2008 年