摘要：伊犁将军是清朝政府在平定准噶尔、统一新疆过程中,根据新疆所处的自然地理环境与社会环境,本着在边疆地区“因俗施治”的原则而设置的,其职掌与权限在不同时期、不同条件下是不同的。伊犁将军的实际治政权力比法定治政权力要小,这是由清朝政府为了防止地方势力坐大及在边疆民族地区实行“因俗施治”政策决定的。

关键词：清代新疆；伊犁将军；职能变化

将军是清朝政府为了维护国家安全,在全国主要地区及边疆要地设置的最高驻防军事官员,秩为武职从一品,与加尚书衔的总督品级相同,一般由满族人或蒙古族人担任。将军的名号一般以驻防地名命名。清朝的将军数额在乾隆时定为14员,即绥远将军、江宁将军、成都将军、西安将军、宁夏将军、荆州将军、杭州将军、福州将军、广州将军、盛京将军、吉林将军、黑龙江将军、乌里雅苏台将军与伊犁将军。驻防将军的职责与权限,在不同地区、不同时期、不同条件下是不同的。一般来讲,内地驻防将军的职责及权限比较明确,主要是统管本地驻防八旗的训练与旗务,不参与当地民政事务,也不节制绿营,与本地的督抚、绿营各成体系,互不统属。遇有重大问题上报朝廷时,将军往往要列名于总督之前,以示尊崇。但在边疆地区,由于清朝遵循“修其教不易其俗,齐其政不易其宜”[1]的“因俗施治”原则,在东北的奉天、吉林、黑龙江,北方的蒙古地区,西北的新疆,西南的西藏,均不设督抚,因此,驻防将军就成为当地最高军政长官,负有掌管军事与民事的双重职责。伊犁将军作为边疆驻防将军之一,由于其所处的特殊地理位置与社会环境,职掌及权限与其他边疆驻防将军相比,在某些方面有所不同。

长期以来,史学界对历任伊犁将军个案研究的成果相对比较多一些,从制度层面对伊犁将军职掌问题进行研究的成果却不多。在现有研究成果中,丁实存的《伊犁将军设置之起因与其职权》,[2]从“镇压准部”、“抚绥属地”、“统率全疆”三个方面,初步分析了清朝在新疆设置伊犁将军的原因;从军事、经济、交通、司法、民政、边防、朝贡、封爵等方面对伊犁将军的职权范围做了探讨。冯锡时的《清代总统伊犁等处将军的设置及其意义》,[3]主要从防御沙俄侵略、巩固西北边防的角度,分析了伊犁将军设置的原因与意义。赵云田的《清代新疆的军府建制》,[4]从伊犁将军府的角度,对清朝在新疆实行军府制度的情况做了较为全面的分析和研究。马汝珩、马大正主编的《清代的边疆政策》[5]第三篇第四章《新疆的军府制度》(由华立执笔),从清统一新疆与西北边陲战略地位的提高、军府制度的建立及其组织管理系统、军府制度的主要职能、军府制度的历史局限及其演变等方面,对新疆军府制度进行了更为全面和深入的分析。阿拉腾奥其尔在《清代伊犁将军论稿》[6]中,虽然提出了“史料表明,早在清政府出兵伊犁时,未曾料想要设置总统伊犁等处将军以统辖天山南北”,“它的建立有其历史必然的客观因素,并经过了数年的斟酌和选择过程”的观点,却没有展开深入讨论。笔者的《清代新疆军府制度研究》,[7]在前人研究的基础上,除了从清朝在新疆实行军府制的原因、清代新疆军府制的组织结构及其职能、军府各级官员的职掌及相关问题、军府制的利弊及其必然归宿等方面对清代新疆军府制度做了研究外,还对伊犁将军的法定权限与实际权限做了初步研究,提出了伊犁将军的实际治政权力要小于法定治政权力的观点。王希隆在《关于清代新疆军府制的几个问题》[8]一文中,进一步指出清朝将新疆划分为四大军政区,伊犁将军的“总统”之权有限,伊犁将军与乌鲁木齐都统为两大平行军府。上述研究,虽然从不同角度对伊犁将军的职掌及权限做了一定的分析与研究,但对伊犁将军职掌演变过程基本没有系统论述。因此,本文拟在前人研究的基础上,通过对伊犁将军置废过程的演变,伊犁将军职掌在不同时期、不同条件下的变化,以及伊犁将军法定权限与实际权限不同之处的研究,以期对清朝治边政策及国家政治制度与军事制度在新疆地区的实施情况有一个全面介绍。

一

伊犁将军职掌的变化是随着清朝平定准噶尔、统一新疆,新疆社会政治、经济、军事以及周边环境的不断变化而逐步调整。

新疆建省以前,在清朝政府平定准噶尔、统一新疆的过程中,为了防止准噶尔蒙古重新崛起,危及自己的统治,清朝遵循治理少数民族地区“因俗施治”的原则,决定在平定准噶尔后采取“众建以分其势”的办法,委任归服的原准噶尔四部首领噶勒藏多尔济为绰罗斯汗,阿睦尔撒纳为辉特汗,车凌为杜尔伯特汗,班珠尔为和硕特汗,让他们各辖所属,“如喀尔喀、内扎萨克一体办理,自不以内地法度相绳”,[9]管理准噶尔四部。所有清军在办理善后事宜结束后即全部撤回,仅在“满洲、蒙古兵内留五百名,随班第等驻扎伊犁”[10]临时办事,“俟一二年内将伊等撤回后,每年自京遣派大臣一员前往巡查该处情形”。[11]在由于清军将领对准噶尔地区宗教问题处理不当而激起准噶尔僧俗民众反抗,以及阿睦尔撒纳因个人图谋四部总汗位置的目的没有达到而发动叛乱,导致新疆局势动荡不安的情况下,清朝仍然没有改变原有的既定政策。一方面重新分封四部汗王:以噶勒藏多尔济为绰罗斯汗,车凌为杜尔伯特汗,巴雅尔为辉特汗,沙克都尔曼济为和硕特汗;一方面在局势初步得到稳定的情况下,再次重申对准噶尔的治理政策,明确指出:“其伊犁办事大臣亦毋庸永远驻防。一切事宜俱与图什墨勒扎尔呼齐等商酌妥协,令伊等熟悉内地条例,俟一二年后即交伊等轮班管理。”[12]到乾隆二十二年(1757),准噶尔地区的叛乱虽然被平定,但局势尚不稳定,驻扎伊犁办事的将军也就无法撤回。我们可以看出,尽管此时驻扎伊犁办事的将军的主要任务是处理伊犁地区的善后事宜,具有临时性,但其驻防将军的性质是明确的。因此,可以把这一时期视为伊犁将军的前身即驻扎伊犁办事大臣阶段,也可以看作伊犁将军的初设阶段。此事并没有引起学者们的注意,在相关研究著述中也很少有人提及。

乾隆二十二年(1757),准噶尔地区的叛乱被平息后,大小和卓又在南疆地区发动了叛乱。到乾隆二十三年(1758),当南疆大小和卓的叛乱基本平息后,对于南疆的治理,清朝统治者明确指出:“回部与伊犁不同。伊犁入我版图,控制辽阔,不得不驻兵弹压。至回部平定后,不过拣选头目,统辖城堡,总归伊犁军营节制……其驻防伊犁大臣,即兼理回部事务。”[13]当定边右副将军兆惠为了巩固清朝在南疆的统治,根据南疆具体情况向乾隆皇帝提出以库车阿奇木伯克鄂对为总管管理南疆事务的建议时,乾隆皇帝再次明确谕示:“现在招徕新附,令鄂对暂行管理尚可。若平定叶尔羌、喀什噶尔,办理安插回众时,朕意不必用人为总管。仍循其旧制,各城分设头目,统于驻扎伊犁之将军,再于库车派大臣一员管理。”[14]这样,驻扎伊犁办事大臣的职权就进一步扩大到了兼理“回部”事务。

乾隆二十五年(1760),随着新疆统一事业的完成,采用何种方式治理新疆的问题被提到了议事日程之上。为了确保对新疆地区的统治,清朝统治者明确表示:“新辟疆土如伊犁一带,距内地远,一切事宜难以遥制。将来屯田驻兵,当令满洲将军等前往驻扎,专任其事,固非镇道绿营所能弹压,亦非总督管辖所能办理……总之,该督(陕甘总督)统辖所及至乌鲁木齐而止。”[15]明确了这一职位的人选标准及职权范围,同时也明确规定了陕甘总督在新疆的管辖范围和职责,更为重要的是说明了清朝统治者对这一职务的重视。同年,为了尽快医治战乱给伊犁地区带来的创伤,加强西北边疆防务,巩固国家统一,清朝统治者决定从南疆和内地向伊犁地区移民,以尽快恢复当地社会经济的发展。当年二月,阿克苏办事大臣阿桂奉命率500名满洲、索伦兵丁,护送从阿克苏地区征迁的携带农具、粮种的300名维吾尔族居民前往伊犁屯田。三月,清朝给阿桂颁发关防,命阿桂“驻伊犁办事”。八月,清廷正式“以阿桂总理伊犁事务,授为都统”。[16]阿桂在伊犁的主要职责就是负责部署伊犁地区的防务与屯田事宜,并不涉及其他地区。为了便于各项工作的开展,阿桂在伊犁地区开始兴建城池、衙署,设置了相应的办事机构。经过两年多的建设,伊犁地区的管理机构及各项事业初具规模,从而开始了清朝治理伊犁地区的新阶段。因此,认为伊犁将军的设置应从阿桂算起,也是有一定道理的。

乾隆二十七年(1762),经过反复酝酿,清朝最终决定任命明瑞“为总管伊犁等处将军”。[17]此事在乾隆二十七年十月十六日的特颁上谕中是这样表述的:“伊犁初定新疆之地,现在建城驻兵,此缺应作为将军,颁给印信,镇守地方。今明瑞在彼总办事务,即以明瑞作为总统伊犁等处将军,著该部照例给与印信敕书。钦此。”[18]这就明确了伊犁将军的设置及其职位的性质,但是还没有就伊犁将军的职掌范围与权限做出明确的规定。不久,军机大臣傅恒等就此事将筹议意见于十月二十三日上报乾隆皇帝,奏报称:“此缺(即指伊犁将军———引者)系创设之缺,且在新疆,其管辖之区域,调遣之官兵,理合议定具奏,载入敕书,钦遵施行。臣等酌议,伊犁本系厄鲁特地方,现在彼处设置将军,自伊犁至乌鲁木齐、巴里坤,凡寻常事务,仍照旧例,由各该地方大臣办理。此外,若有兵丁调遣之事,则听将军调遣。回子各城虽有所不同,但与伊犁相距不远,理合以彼此相通为计办理。自喀什噶尔、叶尔羌至哈密所有回子各城,亦照巴里坤等处之例,驻各城官兵,皆听将军调遣,凡寻常事务,皆照旧例办理。又喀什噶尔、叶尔羌等处,皆地处边陲,回子各城地方,若有应急事件,需要调遣伊犁兵丁,亦准各处办事大臣咨商将军,就近调用伊犁之兵。如此是否妥当,恭候训示,钦遵施行。”当日谕旨:“著照所议。钦此。”[19]由此将伊犁将军的职掌与权限范围正式确定了下来。同样内容,在《平定准噶尔方略续编》中的措词则略有不同,在对伊犁将军的职掌做了明确的说明之后,就伊犁将军对南疆及东疆地区“兼管”的权力也做了明确表述。其中,关于伊犁将军职掌权限的谕旨称:“查各处驻防将军,其职掌大略相同。惟新疆当戡定之初,一切管辖地方调遣官兵,自应酌定成规。臣等谨查,伊犁为新疆总汇之区,既经设立将军,凡乌鲁木齐、巴里坤所有满洲、索伦、察哈尔、绿旗官兵,皆听将军总统调遣。至回部与伊犁相同,自叶尔羌、喀什噶尔,以至哈密等处驻扎官兵,亦归将军兼管。其地方事务有各处驻扎大臣仍照旧例办理。再叶尔羌、喀什噶尔等回城皆在边陲,如有应调伊犁官兵之处,亦准各处大臣咨商将军,就近调拨。”[20]从这一敕书的规定来看,伊犁将军的主要职责就是掌管军务,南疆及东疆地区均归伊犁将军“兼管”。但是,由于新疆地域辽阔,各城之间相距较远,各处驻扎大臣均有独立处理当地事务的权力,有较大的自主性,往往在处理紧急事务的过程中彼此牵扯,难于配合。乌什事变发生后,清朝统治者认为,各自为政是导致乌什事变迟迟不能解决的重要原因,于是开始强调伊犁将军对南疆的管理。先是重申“其各城大臣仍依旧制,乌什等城俱听伊犁将军管辖,隔一二年亲往各城巡查一次”。[21]接着就明确表示,“现在回疆诸务,俱系伊犁将军统辖”,[22]从形式上使伊犁将军对南疆的“兼辖”改为了“直辖”,从内容上使伊犁将军由单纯的“兼管”南疆“军务”扩大到了“回疆诸务”,加强了伊犁将军对南疆的管辖权。

乾隆三十六年(1771),随着清朝治新统治机构的不断完善,伊犁将军舒赫德奉命“遵旨筹画新疆驻兵。请于乌鲁木齐驻满兵三千,添设参赞大臣、领队大臣各一员。巴里坤驻满兵二千,添设领队大臣一员。其领队大臣令参赞大臣兼摄,俱统辖于伊犁将军”。[23]次年,清朝任命索诺木策凌为乌鲁木齐参赞大臣,德云为领队大臣,“俱受伊犁将军节制”,[24]重申了伊犁将军对乌鲁木齐地区的管辖权。

乾隆三十八年(1773),清朝为了加强对乌鲁木齐地区的管理,将乌鲁木齐参赞大臣改为乌鲁木齐都统。在改易官制的谕旨中明确指出:“从前因乌鲁木齐驻防满洲、绿营兵丁,曾放参赞大臣管辖,俱听伊犁将军调遣。今乌鲁木齐所属地方宽阔,而距伊犁遥远,兵民辐辏,应办事业甚繁,将参赞大臣一缺改为都统一员,于管辖兵丁、办理诸事尤为有益,而与体制亦相符。索诺木策凌在乌鲁木齐办事以来尚属尽心妥协,竭力奋勉,即著补授乌鲁木齐都统。嗣后作为乌鲁木齐都统缺,仍属伊犁将军节制,听其调遣。所有应奏应办之事,一面奏闻,一面知会伊犁将军。”[25]

至此,建省前伊犁将军对全疆形式上的管辖权最终确立。

同治三年(1864)新疆农民大起义爆发后,经过十多年的战乱,到清军收复新疆时,清朝在新疆原有的统治体系荡然无存,已无法实施对新疆的管理。于是,经过相当长时间的讨论,清廷终于做出了在新疆实行行省制的决定。新疆于光绪十年(1884)正式建省,行省制取代了军府制,新疆军政体制进入了一个新的阶段。

新疆建省后,乌鲁木齐都统、喀什噶尔参赞大臣以及各城办事、领队大臣陆续裁撤,“改总统伊犁将军为驻防将军”,[26]与内地将军职掌完全相同,伊犁将军的权限大为缩小,仅负责统率伊、塔地区的驻军,地方行政事务概由巡抚辖下的伊塔道管理。但到光绪三十一年(1905)清朝政府实行宪政、编练新式陆军时,伊犁将军的权限不仅得以恢复,而且有所扩大。“所有新疆地方文武及兵饷一切事务,均归该将军节制。”[27]到宣统三年(1911),伊犁将军的权限再次缩减到伊犁地区,“所有附近伊犁地方文武各官,均归该将军节制考察。其练兵察吏一切事宜,著会商袁大化妥筹办理,随时俱奏”,[28]只比先前多了一点对伊塔道文官的节制权而已。辛亥革命爆发后,伊犁将军永远退出了新疆政制的历史舞台。

二

关于清代伊犁将军的职掌,在乾隆二十七年(1762)清朝设置伊犁将军时就做了明确规定:“……凡乌鲁木齐、巴里坤所有满洲、索伦、察哈尔、绿旗官兵,皆听将军总统调遣。至回部与伊犁相同,自叶尔羌、喀什噶尔,以至哈密等处驻扎官兵,亦归将军兼管。其地方事务有各处驻扎大臣仍照旧例办理。再叶尔羌、喀什噶尔等回城皆在边陲,如有应调伊犁官兵之处,亦准各处大臣咨商将军,就近调拨。”[29]此后,在清代官修《钦定皇舆西域图志》卷29《官制一》、乾隆朝《大清一统志》卷414《西域新疆统部》和《嘉庆重修一统志》卷190《新疆》条中,伊犁将军的职掌均为“统辖天山南北各新疆地方驻防官兵调遣事务”。

如果按上述记载判断,那么伊犁将军的职掌就只是负责对新疆地方驻防官兵的调遣,包括八旗与绿营在内的所有军事武装力量。在清末民初由吴廷燮编纂的《新疆大记补编》卷9上《新疆将军都统参赞各大臣置废始末》中,谈到伊犁将军的职权时就明确采用了上述说法,即“统辖天山南北路各新疆地方驻防兵调遣事务”。

在《皇朝通志》卷70《职官七·新疆各官》中,关于伊犁将军职掌的表述与上述官修典志的表述有所不同,为“统掌新疆之军政”。在《皇朝通典》卷37《职官一五·新疆各官》中,伊犁将军的职掌也为“统掌新疆之军政,山北山南皆听节制”。《西陲总统事略》卷4《官制兵额》条则笼统概述为“总统新疆南北两路”,至于具体管辖内容则语焉不详。只有《钦定新疆识略》卷5《官制兵额》条对伊犁将军的职掌内容有较为详细的记载:伊犁将军“节制南北两路,统辖外夷部落,操阅营武,广办屯田,应办事件印房、营务处、粮饷处、驼马处及文武各员分司之”。综其内容,仍属军政的范畴。因为在我国古代,“军政”即指“军中政事”。[30]因此,这里的“军政”就可以理解为仅指军务,不涉民事。仅此就可以看出,伊犁将军的军事权力比其他地区将军的权力要大得多。

在《皇朝文献通考》卷191《兵考一三·西域兵》中,伊犁将军的职掌则被表述为“总理天山南北路事务”。这里的“事务”,内容比较宽泛,不单指“军事”,也包括“民事”。这从后来清廷给新疆部分官员的谕旨中也可以得到证实。乾隆三十年(1765),乾隆皇帝就乌什事变给军机大臣的谕旨中明确指出,“明瑞系总统回部将军,纳世通不过参赞大臣,各城一应事宜当听将军查办”。[31]嘉庆十九年(1814),在嘉庆皇帝给大臣的一道谕旨中也明确指出“伊犁将军总统新疆事务”。[32]乾隆年间实地考察新疆政治、民情的椿园七十一在其所撰的《西域闻见录》卷1《伊犁》条中,对伊犁将军的权限范围做了比较详细的描述。按他所述,伊犁将军“总统南北两路,其驻防之参赞大臣、都统、办事大臣、领队大臣,绿营之提督、总兵,均受节制。管辖额鲁特、土尔扈特及回子各城,并外藩之汗、王、贝勒、贝子、公、台吉等各部落”。由此可知,前文的“军政”二字当包括“军事”和“民政”两项内容。因此,伊犁将军的法定职掌权限应为“统辖天山南北一应军政事务”。由此又可以看出,伊犁将军的职掌权限与其他地区的将军相比,不仅军事权力大得多,而且还具有其他将军所不具有的治理民政事务的权力。这也就是为什么清朝要在伊犁将军前面冠以“总统”二字,而其他将军名称前面却无此二字的原因所在,从中也可以看出伊犁将军在众将军中的地位。因为伊犁将军统管的事务比其他将军要多,责任更加重大,所以其养廉银总是要比其他将军高出一倍,甚至更多。正因如此,在出版的相关著述中,对于伊犁将军职掌的描述,有些属于对上述记载的综合描述,如新疆社会科学院历史研究所编写的《新疆简史》表述为:“由此可见,清朝对新疆的统治制度,是一种军事管制制度(军府制度)。伊犁将军就是当时新疆的最高军事长官,当然也兼管行政,统治南疆和北疆,并统辖归附于清朝的中亚和哈萨克各部。”[33]新疆维吾尔自治区教育委员会新疆历史教材编写组编写的《新疆地方史》中表述为:“1762年(乾隆二十七年)设置伊犁将军(全称‘总统伊犁等处将军’),委派明瑞担任第一任伊犁将军,将军府设在伊犁河北岸的惠远城(今霍城县境内)。伊犁将军的主要职责是:统辖天山南北各地驻防官兵,兼管全疆行政事务,并统辖归附清朝的中亚地区及哈萨克各部。伊犁将军是天山南北最高的军事行政长官,由满族亲贵或蒙古重臣出任。伊犁将军的设置,使中国的北部防线最后形成横贯东西的完整体系。”[34]有些则直接引用上述相关记述。如余太山先生主编的《西域通史》对伊犁将军职掌的表述为:“伊犁将军为新疆最高军政长官,乾隆二十七年(1762)设立,其权限为:‘凡乌鲁木齐、巴里坤,所有满洲、索伦、察哈尔、绿旗官兵,应听将军总统调遣。至回部与伊犁相通,自叶尔羌、喀什噶尔至哈密等处驻扎官兵,亦归将军兼管,其地方事务仍令各处驻扎大臣照旧办理,如有应调伊犁官兵之处,亦准咨商将军就近调拨,开明职掌载入敕书。’”[35]

三

以上是相关史料及研究著述中关于伊犁将军的法定职掌权限的表述。但是,实际上清朝为了防止地方势力坐大而危及中央政权,在边疆地区也采取了一系列维护中央集权的措施。这些措施的实行缩小了伊犁将军的施政权限。

首先,清朝在统一新疆初期,根据新疆自然地理特点与民族、文化、宗教特点,同时也是为了防止地方势力坐大,把新疆分为伊犁、塔尔巴哈台、乌鲁木齐和喀什噶尔四大军政区。后来,随着新疆社会秩序的稳定与军政机构的完善,四大军政区被由自然环境所决定的北路、南路和东路三大统辖区替代。北路由将军直辖,总理一切军政事务;南路由喀什噶尔参赞大臣总理一切军政事务;东路则由乌鲁木齐都统掌管一应军政事务。从以上对伊犁将军职掌的规定来看,伊犁将军不仅“体尊而权重”,[36]而且“自都统、参赞以下并受节制”。[37]但是,实际上乌鲁木齐都统和喀什噶尔参赞大臣受伊犁将军“节制”的程度是极为有限的。一般情况下,两地军政事务均由都统和参赞大臣自行处理;遇有要事,都统与参赞大臣在上报朝廷的同时就可以处理,只需告知伊犁将军就行了。例如,乾隆三十年(1765)乌什事变发生后,伊犁将军明瑞得信准备率兵前往平息,但是喀什噶尔参赞大臣纳世通因怕明瑞抢了他的功劳,即“行文阻止”明瑞率兵前往。直到乌什事变久拖不决,乾隆皇帝震怒处死纳世通之后,明瑞才率兵前往。再如,吐鲁番地区每到万寿节和元旦向朝廷呈报贺表时,“均由乌鲁木齐会衔具奏”。[38]对此,王希隆先生认为,“清朝在新疆实际上设立了两个将军府,即伊犁将军府和乌鲁木齐都统府”。[39]其依据:其一,都统为一旗之最高军政长官。都统统领地方驻防八旗,独当一面,与驻防将军为大体相等之建制。“都统一职,与将军品级相等”,[40]都是武官从一品。其二,“乌鲁木齐都统,驻扎巩宁城,统辖满、汉文武官员,督理八旗、绿营军务,总办地方刑钱事件(乾隆四十年军机处议复都统索诺木策凌具奏,乌鲁木齐所属地方命盗钱谷一切案件由该道转呈都统办理,其巴里坤地方一切事件向由该道往报总督办理。查该处据兰州省城四千余里,鞭长莫及,难免贻误。且现在巴里坤、古城、吐鲁番满营事务俱属乌鲁木齐都统总理。应将巴里坤、奇台、古城地方事务全归乌鲁木齐都统办理)”。[41]这一观点有一定的道理。但是如果只从其品秩与管理权限来下结论,而不从清朝“因俗施治”的治边方略与新疆特殊的地理、人文环境来考虑,就不好全面理解清朝在新疆的施政政策。因为参赞大臣本来并不是额定官职,而是在遇有重大军事行动、将帅出征时,由中央政府委派辅佐将帅,“以赞襄军务,分领军队”[42]的临时性官员,一般军事行动结束后该职务即撤销。后来清廷考虑到新疆与外蒙古在战略上的重要地位,以及民族、宗教特点,在新疆与外蒙古设“参赞、办事大臣,其重要性往往在将军、都统之上”。[43]但在新疆,伊犁将军是高于参赞大臣与办事大臣的,这又从另一个方面说明了伊犁将军在全国诸将军中的特殊地位。

由上所述可以看到,在新疆,喀什噶尔参赞大臣已非临时性官员职位,而是额设官员了。从任职情况来看,在新疆,既有伊犁将军调任参赞大臣、都统、办事大臣甚至领队大臣的,也有参赞大臣、都统、办事大臣、领队大臣调任伊犁将军的;调离新疆时,伊犁将军、各地参赞大臣、都统、办事大臣、领队大臣既可调任同类职务,还可以调任总督。[44]喀什噶尔参赞大臣衙署内部的主要机构设置与伊犁将军府并没有太大的差别。在管辖范围内,喀什噶尔参赞大臣的职掌权限与伊犁将军、乌鲁木齐都统也没有多大差别,品秩也基本相当。因此,用以上述标准衡量,喀什噶尔参赞大臣衙署也可以被称为“参赞府”。从这也可以看出喀什噶尔参赞大臣与乌鲁木齐都统的独立性。与此相反,都统与参赞大臣所辖各城官员则必须将日常事务具报备查,重要事务必须咨商都统或参赞大臣才能办理。因此,伊犁将军与乌鲁木齐都统、喀什噶尔参赞大臣均为各自领地最高军政首脑,只不过保持着一种形式上的隶属关系而已。

其次,对所属官员的举荐权或任免权是衡量主管官员权力大小的一个重要标准。在清代,为了防止官吏因同宗、同乡、同门等关系而徇私舞弊和妨碍执行公务,实行了严格的官员任用回避制度。一般情况下,高级官员由皇帝直接任用,是谓特简;普通文武官员的任用,按照法令规定,由吏部文选司及兵部武选司分别掌管。官额以满洲、蒙古、汉军、汉人等缺确定,补用不得紊乱。地方一般官员,“督抚以下,杂职以上,均各回避本省”。[45]“候补、候选知县各官,其原籍在现出之缺五百里以内者,均行回避。”[46]与文职官员一样,武职参将以上避本省,都司以上避本籍五百里,守备避本府,千、把总避本营。

在新疆的地方官员中,将军、都统、提督、总兵、参赞大臣、办事大臣、协办大臣及领队大臣,作为镇守新疆的主要官员,均由“特旨简派,量期轮替”。[47]伊犁将军对都统、参赞大臣等官员的任用并没有什么特殊的权力。各衙署所属侍卫、办事章京、笔帖式、委署笔帖式,驻防的满洲、锡伯、索伦、察哈尔、厄鲁特各营的总管、副总管、佐领、防御、骁骑校、领催、委署笔帖式各官,换防八旗的前锋参领、副前锋参领、委署前锋参领、前锋校与换防绿营总兵、参将、游击、都司、守备、千总、把总、外委等,均由将军及各级主管官员根据需要随时奏请派拨和委用,或由京城派出,或就地保举。绿营各官,或由陕甘总督派拨,或由伊犁将军派拨。遇有空缺,都司以上的官员必须经举荐,进京晋见之后才能委用;守备以下的官员则由将军、都统根据情况酌情委用。比如,“新疆各城办理印房等处事务章京,向由在京各衙门报送”,[48]在接受皇帝接见后被派往新疆各地任职。据《回疆通志》卷11《吐鲁番·事宜》载,吐鲁番“满营协领以下缺出,由领队大臣挑选人员,拟定正陪,咨报乌鲁木齐都统考验具奏,差、屯二营千、把、外委缺出挑选合例人员,咨送乌鲁木齐都统验放”,不必通过将军就能办理。

最初,新疆各府、厅、州、县官员是在陕甘两省实缺旗员内拣选调补,后多以新疆驻防年满旗员补署。有鉴于此,陕甘总督杨遇春于道光八年六月十二日(1828年7月23日)呈请朝廷“嗣后新疆驻防旗员当差年满,经乌鲁木齐都统保奏堪膺民社者,悉令回避近地,准其咨送口内对品酌量补署,不得仍留该处,以杜瞻徇而符定制”。[49]获准。当年九月十九日,伊犁抚民同知克兴额系属驻防旗员,照例应该回避,但由于边俸未满,乃咨送甘肃补用。同知衔色拉也属驻防旗员,遂改归内地补用。镇迪粮务兵备道及其所属同知、通判、知府、知州、知县、巡检、书识等官吏,根据情况由陕甘总督调补;各城管粮务的官员,一般由陕甘总督从陕甘两省的满洲同知或通判中选派,或从在伊犁效力的废员中挑选能够办事任职的人,奏请赏给主事职衔加以任用,或请示从京城的废员中赏衔派补。根本不需要通过伊犁将军。

对于实行世袭制的札萨克王、公、台吉、贝勒、贝子等,遇有缺出,即由将军或主管大臣择其一子呈报理藩院,奏准承袭。至于南疆,早在乾隆二十七年八月二十八日(1762年10月15日)就规定“嗣后补授伯克,应按照品级,分别照例回避”。[50]后来,“南路地方向由喀什噶尔参赞大臣管辖,各城阿奇木伯克等缺,即由该参赞大臣验看,分别奏调验放,向例并不会商将军”。[51]

由此可以看出,伊犁将军的举荐权与任免权仅及于所属直辖官员。清朝在新疆管理体制上之所以这样安排,名义上是考虑到“若调赴伊犁验看,长途跋涉,殊非体恤之道”,但实际上是怕“将军事权亦不免过重”,[52]形成尾大不掉之势。

第三,对下属官员的考察,以及下属官员上奏是否通过主管官员呈奏,也是衡量主管官员权力大小的一个标准。清廷为了便于对新疆各城办事大臣的考察,将北路划归伊犁将军负责,南路由喀什噶尔参赞大臣负责,东路由乌鲁木齐都统负责。每年年终,将军、都统、参赞大臣将“各城大臣出具切实考语,密行陈奏”。如果将军、都统、参赞大臣中有“不正己秉公者,亦准各城大臣据实参奏”。[53]而且各城驻扎办事大臣“均有奏事之责”,[54]并且“专摺具奏”,[55]不必由将军转呈。清廷之所以这样做,名义上是为了体恤下属,实则是怕伊犁将军事权过重。

伊犁将军的职权由于受到各种机制的制约,使得其实际治政权力要小于法定治政权力。由此,根据法定权限来断定“新疆伊犁将军之权力,有过于内地各省之总抚”,[56]是值得商榷的。说伊犁将军与乌鲁木齐都统、喀什噶尔参赞大臣的关系,“犹内地督抚分省而治”[57]比较恰当。但是,还应该根据不同时期、不同情况而定:新疆建省前,伊犁将军、乌鲁木齐都统、喀什噶尔参赞大臣的权限范围及隶属关系基本如此;新疆建省后,伊犁将军的职权范围则是不断发生变化。

总之,由于新疆特殊的自然地理环境和社会环境的影响,伊犁将军的职掌为:建省前,临时驻防伊犁办事,总理伊犁地区事务,兼管南疆、东疆军政事务,总统伊犁等处军政事务;建省后,统率伊塔驻军,掌管全疆军政一切事务,节制伊犁地方文武各官。伊犁将军的职掌与权限是随着清朝平定准噶尔、统一新疆的发展进程,随着新疆社会政治、经济、军事以及周边环境的不断变化而逐步调整,在不同时期、不同条件下不断变化的。伊犁将军的实际治政权力要小于法定治政权力。导致这种结果的原因,是清朝制定的官员任用制度以及在边疆民族地区实行“因俗施治”政策所造成的。