原文出处：《西北民族大学学报（哲学社会科学版）》2014 年第3期，第76—82页。

作者简介：陈柏萍（１９６２—），女（藏族），青海西宁人，教授，主要从事藏学与中国民族史研究。青海民族大学 政治学院，青海 西宁８１０００７

基金项目：２０１１年国家社科基金西藏项目“清朝治理甘青藏区方略研究”（项目编号：

ｘｚ１１０５）的阶段性成果。

摘要: 清朝前期对甘青藏区的治理历经顺治、康熙时期的以蒙治藏到雍正、乾隆时期的蒙藏分治，由间接、松散式的管理转变为规范化、法制化的直接管理；通过变革地方行政建制，设立西宁办事大臣，实行千百户制度，规范藏传佛教寺院的管理等等措施，使其对甘青藏区的治理取得了前所未有的成效。它是清中央对甘青藏区的统治逐步强化和深化的结果，对维护甘青藏区社会稳定和经济发展起到了极大的促进作用。

关键词：清朝前期；甘青藏区；治理策略

一、顺治、康熙时期：以蒙治藏

甘青藏区指的是今甘肃藏区（清际含部分临夏地区）、青海除玉树以外的广大藏族聚集地区和川西北的阿坝藏族自治州。该地地处青藏高原的东隅边缘，是连接西藏、新疆与祖国内地的重要交通要道，也是中央王朝经营藏区的桥头堡和政策实验地。历代中央王朝都非常重视对这一地区的经营，清朝也不例外。

早在清朝还没有建立全国性的统一政权之前，甘青藏区就已经被和硕特蒙古部首领顾实汗所统辖。而且，顾实汗又是清朝早期与藏区建立联系的首倡者和践行者。据载：早在１６３７年（清崇德二年），“顾实汗遣使通贡，阅岁乃至。是为厄鲁特通贡我朝之始”［１］。１６４２年，又“偕达赖喇嘛、班禅喇嘛及唐古特汗藏巴等奉表贡”［２］。双方之间建立了政治上你来我往的联系。１６４４年，清朝定鼎北京，由于当时清朝内部争权夺利，江南地区反清斗争此起彼伏，清朝没有过多的精力顾及甘青藏区，所以，就默认了顾实汗对青藏地区的统治。与此同时，顾实汗也积极向清中央靠拢，并于顺治九年（１６５２年），“导达赖喇嘛入观”、“贡驼马方物”［３］。清朝对顾实汗也加以笼络，在册封达赖喇嘛的同时，于１６５３年特派专使赍送镌有满、汉、蒙三种文字的金册金印进藏，正式册封握有青藏军政大权的顾实汗为“遵行文义敏慧顾实汗。”强调顾实汗要“尚益矢忠诚，广宣声教，作朕屏辅，辑乃封圻”［４］，做好皇帝的助手，把朝廷赐给的封地统治的和睦安定。将统治甘青藏区的权力委托给了顾实汗，确立了双方间政治上的隶属关系。这也充分体现了清中央对甘青藏区所拥有的主权。顾实汗占据青藏高原后，把他所属的部众全部移居青海，广泛分布在甘青藏区，他本人及其长子率八个旗的蒙古军队常驻拉萨，将甘青藏区交由他的八子统辖，被称为“青海和硕特八台吉”。八台吉中又有一人为总领，即洪（浑）台吉，负责处理协调各部之间的内外大事。由于和硕特蒙古早于清朝就开始统治了甘青藏区，向统辖区内的藏族部落和民众征调贡赋（添巴）和差役（手信），并大力提倡和支持藏传佛教格鲁派，所以，和硕特蒙古贵族掌握和操纵着整个青藏高原。清朝虽已建立了全国性的统一政权，但对甘青藏区特别是基层普通民众的影响力还不是很大。“西番部众，凡陕西所属甘州、凉州、庄浪、西宁、河州，四川所属松潘、打箭炉、理塘、巴塘，云南所属中甸等处，或为喇嘛耕地，或纳租青海，但唯知有蒙古，不知有厅卫营伍官员”［５］。可见，当时青海蒙古是甘青藏区民众心目中的最高统治者。而且，清建国之初，主要精力忙于对中原地区和自身内部的经营、稳定上，对甘青藏区的统治在顺治和康熙两朝时借助于青海蒙古来进行，通过册封顾实汗及其子孙，与和硕特蒙古部首领建立起较为松散的政治隶属关系，由他们代替清朝行使统治权。所以，在顺治、康熙时，青海蒙古虽然与清中央之间通贡往来频繁，但冲突与矛盾一直不断。尤其是在顾实汗去世后，青海和硕特部左翼各部以向“番人取贡”为名，劫夺居民，成为清王朝在西北的边患。康熙十三年（１６７４年），陕西提督王辅臣响应吴三桂叛乱，在平凉起兵反清，青海蒙古各部“乘隙犯河西”［６］。由于当时沙俄侵占了雅克萨，南方的三藩之乱和漠西蒙古准噶尔部侵扰漠北，并进而将矛头对准漠南，清朝所面临的外部局势比较严峻，所以，清朝对青海蒙古虽进行了严厉的斥责，但没有采取任何制裁的措施。康熙三十六年（１６９７年），三藩之乱已彻底平息，漠北蒙古各部向清朝臣服，准噶尔部的噶尔丹被清朝打败，清朝开始把注意力转向西藏和青海，派额驸阿喇布坦和西宁喇嘛商南多尔济招抚青海和硕特蒙古，封顾实汗第十子达什巴图尔为和硕亲王，其余台吉被分授贝勒、贝子、公等爵位［７］。开始在青海实行封爵制，目的依然是借助青海蒙古稳定青藏局势。然而，这时“清廷并未能通过这种制度控制青海诸部。”［８］青海蒙古依然保持着割地而居的状态，左右着青藏社会的政治局面。这种局面一直延续到康熙末年，准噶尔部首领策妄阿拉布坦于１７１７年派兵入侵西藏，杀死和硕特蒙古汗王拉藏汗，摧垮了和硕特汗廷对西藏的统治，清朝应西藏僧俗贵族的请求，派兵驱逐了入藏的准军，借机结束了和硕特蒙古对西藏的统治，将西藏纳入了清朝的直接管辖之下。与此同时，为了保护西藏不再受和硕特蒙古贵族觊觎，清朝开始在青海蒙古中采取降低唯一的亲王罗卜藏丹津的地位，把原来的郡王察罕丹津晋封为亲王，令其与罗卜藏丹津同领青海蒙古右翼，将原来的贝子额尔德尼厄尔克托克托鼐也晋封为郡王。清朝此举一箭双雕，既分化和削弱了青海蒙古的实力，成功地离间了青海蒙古内部的团结，又培育和扶持了为自己服务的一批亲信。之所以还没有直接解决青海问题，是因为没有找到一个合适的突破口。１７２３年，罗卜藏丹津乘康熙皇帝去世，雍正皇帝刚刚即位，朝中局势不稳的机会，打着“恢复先人霸业”的旗号，发动了反清的叛乱。这场叛乱为清朝彻底解决青海蒙古提供了一个千载难逢的机遇和理由，清朝迅速派年羹尧、岳钟琪率兵进军青海，打败了罗卜藏丹津。以此为契机，采取了一系列的措施，强化了对甘青藏区的统治。

二、雍正、乾隆时期：直接统辖与强化管理

清朝建立之初，为了加强对全国少数民族的统治，在中央设理藩院，掌管边疆民族事务。理藩院下设旗籍、王会、典属、柔远、徕远、理刑六个清吏司，其中典属司掌管甘、清、川、藏活佛转世名号及藏区的政治、军事、经济、司法、朝贡、赏赍等事务；柔远司掌管甘、青喇嘛年班进贡与西藏噶伦年俸等事宜。

（一）健全和改革地方行政机构，全面统治甘青藏区

清初，在甘青地区“画土分疆，多沿用明制”［９］。罗卜藏丹津事件之后，清朝对甘青地区的地方行政建制进行了调整，在今甘南、陇南藏区设巩昌府，下辖河州、岷州、阶州、洮州厅、文县等；在今天祝藏区设凉州府，下辖武威、永昌、镇番、古浪、平番及庄浪茶马厅，在河西中部设甘州、酒泉、高台、抚彝厅等，管辖今河西走廊、天祝、肃南藏区。今甘南大夏河流域的藏族部落划归河州循化厅；改西宁卫为西宁府，下辖西宁、碾伯二县和大通卫，西宁府隶属于甘肃省，仍设西宁抚治道；迁西宁通判常驻盐池（今茶卡），称“盐池通判”，把由蒙古贵族垄断的盐池采掘和管理的权力转归到地方政府手中。鉴于青海牧业区地广人稀，蒙、藏两族逐水草而牧的经济特点，设“钦差办理青海蒙古番子事务大臣”，简称“青海办事大臣”，其职责是主管甘青蒙藏部落的一切事宜。将果洛地区由漳腊营划归平番营。１７３１年，清朝又划分驻藏大臣和青海办事大臣的管辖地界，将原属蒙古和硕特部管辖的藏北和黄河源以南的游牧部落七十九族分隶青海和西藏。其中，四十族归（即今玉树藏族自治州）青海办事大臣；三十九族归西藏。西宁办事大臣辖地为日月山以西、贵德厅、循化厅的黄河以南的蒙古各旗和藏族部落牧地及河州以南的甘南藏族地区。乾隆十年（１７４５年），从碾伯县划出一部分，设巴燕戎格厅，置通判一员。二十六年（１７６１年），改大通卫为大通县。二十七年（１７６２年），移河州同治于循化营，置循化厅，隶兰州府。形成了体制完善的地方统治机构，将甘青藏区和原属青海蒙古管辖的各个藏族部落收归清朝政府直接管理，强化了清中央对甘青藏区的统治。

（二）在藏族中实行土司、千百户制度

甘青地区藏族自明朝以来就为蒙古所控制，或属喇嘛寺院管辖。平息罗卜藏丹津事件后，为了扩升清政府对藏区的影响力，改变过去甘青藏族部落“但知有蒙古，不知有厅卫营伍官员”的局面，清朝采取“齐其政不易其俗”［１０］和“以甘人守甘土，以甘土养甘人”［１１］的施政方针，在甘州、凉州、庄浪、河州、西宁及四川松潘等地“番族”中，添设卫所，置土千户、土百户、土巡检等土司文武官职分管部落，由邻近的道、厅、卫、所衙门辖治。据学者研究统计：“甘青藏区大小土司，从土指挥到土百长总计１７１家，川西北藏族土司总计１８８家，合计为３５９家。”［１２］当然，土司制度早在元代就已经实行。清朝建立后，继承元、明时期的土司、土官制度。为这些土司颁发了印敕，由于当时和硕特蒙古掌握着甘青藏区的实权，所以，顺治、康熙时清朝与甘青地区藏族土司间的隶属关系较为松散。通过添设卫所，设置土千户、土百户、土巡检等官职，解除了藏族部落大小首领与和硕特蒙古贵族间的行政隶属关系，将他们直接隶属于清朝的各级地方行政管辖之下，密切了甘青藏区藏族土司与清政府间的关系，这些土司得到清朝的封赐后，提高了他们在当地民众中的地位和威望，使他们对清中央更加忠心耿耿，恭顺有加。雍正四年（１７２６年），清朝开始向甘青藏区土司辖区派流官与土官共同管理，在藏族土司地区实行土流并制。与明朝不同的是清朝派往土司地区的流官不仅有职，而且有权，土司要受流官节制，流官的地位、职权要大于土官，这是清朝对甘青藏区统治强化的标志。１７２６年，清朝派青海办事大臣达鼐会同西宁总兵官周开捷在甘青藏区清查户口，划定地界，因俗设官，给各部落首领分别授以土千户、百户等职，由青海办事大臣发给委牌。在广大的甘青游牧藏族部落中正式实行千百户制度，由清朝任命的千户、百户管理所辖的部落。千户、百户的设置，强化了清朝对地处偏远的藏族部落的统治，使他们从法外之民变成清朝中央直接统辖的属民。雍正十年（１７３２年），依据青海办事大臣达鼐所奏“每千户以上之部落，设千户一员，百户以上之部落，设百户一员，具由兵部颁发号纸，准其世袭。千户以下，酌设百长五六名，百户以下，酌设散百长三四名，其不及百户者，设百户一名，由西宁夷情衙门发给委牌。”这样，就把以前由青海办事大臣掌管的权力收归到了兵部和西宁夷情衙门［１３］。为了进一步强化管理，“雍正十一年（１７３３年），经大学士鄂等会议，令西宁办事大臣达鼐于蒙古例内摘选关系番民易犯条款，纂成番例，颁发遵行。声明俟五年后，再照内地律例办理。”［１４］次年，西宁办事大臣衙门从蒙古律例摘译适宜于藏族的有关律例共６８条，纂成《西宁青海番夷成例》简称《番例》，在玉树地区颁行。《番例》涉及偷盗、伤害、军事和民事等诸多内容［１５］。许多条款涉及千百户为主的基层官吏。《番例》的颁布施行，标志着清朝对甘青藏区千百户的管理步入了规范化和法制化的轨道，藏族的千百户也被正式列入清朝的官职体系，成为地方管理制度中不可缺少的一部分。随着千百户辖区内人口的增长和地盘的扩大，为了分割千百户的势力，防止他们尾大不掉，对清的地方统治造成威胁，清朝又采取措施，缩减千百户管辖的人口。清朝陕甘总督那彦成奏到：“近日番中一族有千余户，则其势浸大，万一有枭雄纠合数族，则万众之聚，是为地方隐忧。”他建议，“将旧设千百户，饵以領易粮茶之利，而于所管番人立之限制，令千户管三百户，百户管一百户，什长管十户，是千户之族有三头人，二千户之族有七头人，各领所管，上邀天朝茶粮互市之恩，其势不肯相下，自必倍加恭顺，为我藩篱”［１６］。据不完全统计，截至清末，仅青海境内玉树二十五族、果洛九族、环海八族、同仁十二族等，凡有总千户１人、千户２２人、百户１１４人、百长８１人，干保或什长４６人［１７］。他们被分别拨归清朝的道、厅、卫、所衙门辖治，不再隶属于青海蒙古，而直接听命于清朝政府，使其由原来的边郡转变为清朝的内郡。

清代的甘青地区藏族土司、千百户分文职、武职两种。千户为正五品，副千户为从五品，百户为正六品，副百户系正七品，余无品级。他们作为朝廷的命官，承担着“世守地方，保境安民”的职责，同时还要上贡纳赋。请政府规定：“或比年一贡，或三年一贡。各因其土产（及）……牛马皮货。”［１８］千百户既是各部落的大首领，又是清中央统治各地的代理人，他们一身兼二职。

藏族土司、千百户的设立，使藏族摆脱了青海蒙古的直接控制，削弱了青海蒙古的势力。清朝通过这一措施，直接把藏族各部纳入了清代一级地方政府的管理之下，既安抚和笼络了甘青藏族上层，维护了藏族社会的稳定；又加强了清王朝与甘青藏族上层间的联系，彰显了清朝的主权，维护了国家的统一。

（三）扶持和利用藏传佛教，继续实行“政教合一”的制度

支持和利用藏传佛教，在藏区继续实行政教合一的统治，这是清王朝的一大战略。从顺治开始，历康熙、雍正至乾隆，均沿用前朝“因其教不易其俗”［１９］的策略，大力扶持藏传佛教，修建寺院，发展宗教势力。如顺治四年（１６４７年），在今青海大通县建广惠寺等，康熙四十九年（１７１０年）建立甘南地区拉卜楞寺。１９５０年统计，青海境内较正规的藏传佛教寺院有６５０多座，甘肃境内有３００多座［２０］，这些寺院大多是在清朝时建立的。顺治十年（１６５３年），清朝册封五世达赖喇嘛为始，康熙年间册封班禅，使他们从原来单纯的宗教领袖逐渐变为政教合一的领袖，格鲁派寺院集团的势力不断渗进甘青藏区的地方政权中。形成寺院和地方权力集于一人或宗教势力与地方势力紧密结合的政教合一体制，是甘青藏区政治制度的基本形式，其实质是僧俗封建统治者以神权为依托，以寺院为据点，对本区域的教民和属民实行联合统治。这时期构建了一整套体系严密、网络庞大的政教合一政权组织机构，在甘青藏区形成了独有的统治模式：拉卜楞寺模式、隆务寺模式、塔尔寺模式、佑宁寺模式和卓尼模式等等。

优礼藏传佛教领袖人物，册封他们为国师和呼图克图，与他们建立密切的联系，借助于他们的声望协助政府治理甘青藏区。如佑宁寺的二世土观·阿旺却吉嘉措和章嘉，曾奉旨进京朝见，颇受康熙皇帝赏识，康熙封二世章嘉为“札萨克大喇嘛”，１７０５年，又封他为“灌顶普善广慈大国师”，授命他主管漠南蒙古；封二世土观·阿旺却吉嘉措依大呼图克图之例，命驻锡黄寺，且给予优厚赏赐。１７１９年，阿旺却吉嘉措奉命随清军护送七世达赖进藏坐床。雍正登基后，更是倚重格鲁派，经常召见二世土观·阿旺却吉嘉措，向他询问有关藏区情况，在一些对藏政策上征求阿旺却吉嘉措的意见，并封他为执掌京师宗教事务的扎萨克大喇嘛。敦请七世达赖“广布黄教，宣讲经典，使番夷僧俗，崇法慕义，亿斯万年，永跻仁寿之域，则以佑助王化，实有裨益”［２１］。雍正还对佑宁寺的三世章嘉若必多杰也倍加推崇和关照，譬如罗卜藏丹津事件发生时，雍正恐其受害，谕令延请至京师，岳钟琪、年羹尧遵命遣人护送北行。由于佑宁寺、广惠寺的僧人追随罗卜藏丹津反清，所以，寺院在清军平息叛乱中被毁。在二世土观和三世章嘉的多次恳请之下，雍正皇帝同意由政府出资重新修建了寺院僧舍。乾隆皇帝对藏传佛教的推崇简直到了无以复加的地步。由于三世章嘉通晓藏、蒙、汉三种文字，博览群书，极为乾隆所崇信，乾隆皇帝特许其享有“紫禁城内赏用黄车”，“赏坐金顶肩舆”之殊荣。因青海格鲁派高僧在清朝“安抚蒙藏”中发挥了极为重要的作用，所以，在京供职的十二位呼图克图中，青海就占了八位（佑宁寺的章嘉、土观活佛，塔尔寺的阿嘉、赛赤、拉科活佛，广惠寺的敏珠尔活佛，东科尔寺的东科尔活佛和却藏寺的却藏活佛）。乾隆五十一年钦定驻京喇嘛班次，章嘉为左翼头班，敏珠尔为右翼头班，均为青海大活佛［２２］。乾隆亲自为佑宁寺、广惠寺赐写匾额；他为塔尔寺题书的“梵教法幢”四个大金字至今仍高悬于正殿门端。

有清一代，在甘青藏区佛教系统中共册封了阿加、土观、章嘉、松巴、嘉木样等十四位呼图克图、五位班智达、七位堪布、六十五位“仓”等僧职。由此可以看出，清朝统治者支持藏传佛教，礼遇佛教高僧的主要目的是笼络信教民众，以达到“敬一人而千万悦”的效果［２３］。礼遇甘青藏区高僧，册封其名号，建立多个宗教中心，既可以削弱卫藏地区的影响力，又可以密切甘青地区藏传佛教首领与清朝中央的关系，使他们更好地忠实于清朝、服务于清朝。

（四）整顿甘青藏传佛教寺院，革除明朝喇嘛封号

宋元以来，在统治者的大力提倡之下，甘青地区藏传佛教发展迅速，到明末清初时，寺院规模和僧人数量庞大。据年羹尧奏疏所云：“查西宁各庙喇嘛多者二、三千，少者五、六百。”［２４］

罗卜藏丹津反清时，甘青地区一些藏传佛教寺院积极参与其中，史载：“西宁周围数百里之内，一切有名寺院喇嘛皆被甲执械，率其佃户僧俗人等，攻城打仗，抢掳焚烧无所不至”［２５］清朝平息叛乱后，年羹尧在其《青海善后事宜》中力主予以限制。雍正五年，“青海副都统达鼐、西宁总兵官周开捷，条奏西宁、洮河沿边各寺庙喇嘛，有名国师、禅师者，有名囊索（昂锁），收管明季敕语印信，管辖部曲，征收租粮，名曰香粮，罗卜藏丹津叛乱，伊等间有助逆者，虽经立法，但国师二字，名目不顺，宜革其职，查收敕语，给予僧纲、都纲之空衔，原管佃户，该隶民籍，私征粮石，归纳粮仓，每年分给该僧，以为衣单口粮，令其梵修。”［２６］获准后，即于当年由办事大臣达鼐主持，将各寺院的国师、禅师名号悉数革除，不准世袭，并收缴其明朝所颁印敕。到乾隆十二年（１７４７年）时，西宁府所属之甘肃省各寺庙喇嘛之国师禅师印信，全部收归朝廷，朝廷还重新委任了西宁、河州、洮州各处众寺院僧纲一人［２７］。乾隆二十七年后，国师、禅师头衔不再见于对西宁甘青地区的记载［２８］。

清政府对甘青境内的藏传佛教寺院，尤其是参与罗卜藏丹津叛乱的寺院进行了大规模的整顿，主要内容：第一、限制僧团规模，额定寺院僧侣人数。如塔尔寺，规定“选老成三百，给予印信”，其余遣散；寺院房屋不得逾越二百间，喇嘛人数多者二百人，少者十数人，每年由官府稽查两次，“首领喇嘛，出具甘结”，以示忠诚；第二、取消寺院的治民特权，规定寺院不准向附近部落属民收租索粮，每年各寺用度由地方官量度给发。第三、实行喇嘛“衣单口粮制度”，在限定各寺僧额的基础上，由国家供养寺僧。“岁计各寺所需，量给粮石，并加以衣单口粮，如此则各寺喇嘛奸良有别，衣食有资，地方官得以稽考，而黄教从此振兴矣。”规定每名喇嘛月支粟十日、炒面十日、白面十日；衣单银，大喇嘛月发二两，小喇嘛月发一两［２９］。第四、建立度牒制度，度牒就是喇嘛的身份证。平定罗卜藏丹津叛乱后，年羹尧向雍正皇帝建议：“臣请自今以后，定为寺院之制：寺屋不得过二百间，喇嘛多者止许三百人，少者不过数十人而已。仍请礼部给以度牒，填写姓名、年貌于上，每年令地方官稽查二次，取寺中首领僧人出给不致容留匪类奸徒甘结存案。如喇嘛遇有物故者，即追其度牒缴部。每年另给度牒若干张，交地方官查收，遇有新近披剃之人，查明填给。”［３０］获准执行。同时有规定，喇嘛不得私自到蒙藏地区游方，违者治罪。由此可以看出，清朝在对藏传佛教进行扶持和羁縻的同时，又通过定员、定编的制度加强了对甘青藏传佛教寺院及僧侣的管理，将一度作为地方割据势力重要支柱的藏传佛教寺院置于政府控制之下，从而使藏传佛教管理工作逐步走上制度化和规范化的轨道。

（五）增加驻军，修筑军事防御设施，加强戍守

清初，西宁设协，由副将驻守，归临巩镇统辖。顺治五年，甘州米喇印、丁国栋反清事件平息后，清政府加强了对青海东部的戍守。顺治六年，置贵德所，驻守备一员，士兵１５０名。顺治十六年，迁临巩镇至西宁，曰西宁镇，统辖镇标、协路、河州与洮州等营马步兵凡１２　４２５名，驻守西宁。自康熙五十四年始，为防止准噶尔部的策妄阿拉布坦对西藏和青海的侵扰，曾一度加大了在河西、西宁、噶斯口等地驻守的力量，并由皇十四子允褆坐镇西宁。康熙五十九年（１７２０年），驻藏的青海厄鲁特贝勒额驸阿宝移文乾清门头等侍卫拉锡转奏：“西边郭罗克肆行抢掠，请派兵剿巡。”康熙帝见奏即令进军果洛。“奉旨：着提督岳钟琪等，即行剿抚荡平。又派满洲兵数百名，并插汉丹津兵协助。提督岳钟琪、游击周瑛于１７５９年１０月，率诸军进攻，取下郭罗克之吉宜卡等处２１寨，直抵中郭罗克之那务等寨，发兵奋战，连破１９寨，斩三百余级，擒获首恶酸他儿蚌、索布、六戈，乘势复抵上郭罗克之插六等寨，寨目单增绑鳟首恶假盖并贼从格罗等２２名以献，贼从尽正法，首恶酸他儿蚌等三名解部，其投诚番众争杂备土目囊索沙加布管理，留士兵１　０００名驻扎，自黄胜关至郭罗克俱安塘站。”［３１］雍正三年，设大通卫，在大通、永安、白塔筑城，屯兵驻守；并在大通设总兵官、在永安设游击、在白塔设参将，使西宁与甘州信息相通。四年，裁河州卫，易名河州，归临洮府管辖。五年（１７２７年），清廷因果洛“杂各土司约束下郭罗克不严，仍行劫掠，复令川陕总督岳钟琪迁平番营守备宋崇璋，领兵进剿招抚下郭罗克、阿树等１３寨归并本营管理。”［３２］根据年羹尧的建议，“在盐池设立副将一员、左右都司二，营兵一千六百名。边外单嘎斯地方，移镇海营参将驻扎，兵一千名；再拉科闇门等处，设守备一员，兵二百五十名。河州保安堡设游击一员，千、把总各一员，兵四百名；归德堡设把总一员，兵二百名。”［３３］雍正二年五月戊辰条乾隆四年，常驻兵力增加到２　２００名。乾隆五年，又在西宁镇下添设巴彦戎等八营堡，下辖３７营，统率马步兵９　６５６名。这样的驻兵格局收到了“使蒙古不敢觊觎，番民等亦有所依仗”［３４］雍正二年五月戊辰条之效果。为了防止果洛藏族各部抢劫贡使，清廷加强了松潘镇的驻军实力。松潘镇驻军兵额２　０００名，除驻防郭罗克及符塘汛外，常驻兵为１　２００名。松潘为四川重镇，军事地位非常重要，当时松潘镇统辖土司１１６处，１　９２７个部落［３５］。至乾隆四年（１７３９年），常驻兵力增加到２　２００名。清朝之所以在交通要道和地势险要处设立营讯，驻守军队，目的有三：其一是为了弹压青海蒙古，防止其东山再起；二是为了保障进藏大道畅通无阻；三是体现了清朝“扶番抑蒙”的策略。

（六）改变茶马互市制度，实行以茶易马

清初沿袭明制，甘青设西宁、洮州、河州、庄浪、甘州五处茶马司，分别由陕西巡视茶马御史五人管辖；康熙四年（１６６５年），裁陕西茶马司各领监；康熙七年，又裁陕西茶马御史，改由甘肃巡抚兼管。当时茶马交易额与明朝相同，“上马给茶篦十二（每篦十斤），中马给九，下马给七。”［３６］互市地点在张家口和古北口，顾实汗去世后，移至西套。顺治十五年（１６５８年），清廷又规定在西宁镇海堡以北洪水、北川二口市易［３７］。康熙三十四年（１６９５年），清政府派专官管理茶马贸易，同时又开放了对藏族茶马贸易。康熙四十二年（１７０３年），题准陕西茶引共２　０７９道，发西宁、庄浪、洮州、河州四司，通番中马。到雍正三年（１７２５年），将西宁地区茶务改交西宁府管理；规定古历二、八月为贸易期，开日月山为集市，派官兵督守，严禁私入边墙。俟以日月山地窄，易开丹噶尔为集市，然对交易额无限制。雍正五年，清廷改变了茶马互市制度。政府所需马匹，通过贡赋形式向蒙藏民众征集，再无需以茶易马。至雍正九年（１７３１年），又复定五司中马之法，依然设置西宁等处茶马司。雍正十二年（１７３４年），因在藏区实行千百户制度的任务已完成，故再行裁削茶马司。翌年，则该征茶封税赋，每户税银二钱五分，商贾自由发售。并规定牧区各部落，每百户贡马一匹，折银八两；不足百户者，按比例计算，每户纳银八分。至此，实行了数百年的茶马互市制度便彻底结束。

三、清代前期对甘青藏区施政的几点启示

清朝对甘青藏区的施政方略经历顺治、康熙、雍正、乾隆等四代帝王长期的实践、探索和不断的调适、补充，才得以逐步确立，它不仅在当时对甘青藏区的治理产生了积极的效果，而且对后来甘青藏区社会的发展亦具有重大影响，并对当代藏区的治理具有重要的借鉴与启示意义。

第一，充分重视宗教的影响力，既要善于引导宗教、发挥宗教高僧的积极作用，也要加强对他们的约束和管理。清朝一方面通过扶持和利用藏传佛教的策略实行对甘青藏区统治；另一方面，对一些危害自己统治，参与叛乱的寺院及其高僧给予了严厉的惩罚；当然，严惩并不是取缔和消灭，而是更好地利用和控制，使之为己所用。

第二，坚持依法施治理念，建立、健全民族地区的法制。清朝对甘青藏区的施政有一个显著的特点，就是比较注意重视建立、健全法律条规与制度，依法施政。雍正年间制定和颁布了《青海善后事宜十三条》和《禁约青海十二事》。此后，又在《理藩院则例》《蒙古律例》的基础上，制定颁布了《西宁青海番夷成例》，使清朝对甘青藏区的治理进入了较为成熟和完备的阶段。清朝对甘青藏区的施政之所以取得了较为突出的成效，原因虽然是多方面的，但通过法律的手段进行治理，可以说是清朝统治者的高明之处。

第三，维护国家主权和地区稳定，对任何形式的民族分裂活动都毫不手软，给予坚决的打击。雍正元年，罗卜藏丹津事件能够及时迅速地被平息，就是清朝维护国家的主权及甘青藏区社会稳定的一个有力的佐证。

第四，重视甘青藏区民众的社会需求，适时改进施治策略，完善管理制度，维护和促进了该地区社会的和谐稳定。在对甘青藏区进行施政的过程中，清朝统治者为了适应治理的需要，同时也为了有效地确保甘青藏区社会的稳定，不断进行探索，认真总结经验教训，及时变革施治的方式、方法，使其施政策略不断得以提升与完善，从而保证了自乾隆以后甘青藏区长达百余年的社会稳定。

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