原文出处：《乐山师范学院学报》2014 年第 1 期，第74—77页

作者简介：甘桂琴（1970-），女，河南罗山县人。喀什师范学院人文系副教授，硕士，研究方向：西北少数民族历史与新疆历史。喀什师范学院 人文系，喀什 844000

摘要: 清代驻守在新疆南路的总理回疆事务参赞大臣，在长期的守边治边职位上，积累了熟悉邻边、团结人心与离任究过等较为丰富的经验；同时在具体实践中，也体现出一定的教训：偏袒优容少数民族首领、官员更换频繁、重军政略经济、战略要地各自为守等。通过对参赞大臣的治疆反思，以期为当今南疆乃至新疆的治理提供路径。

关键词：清代；治疆；反思

有清一朝，自甫定北疆准噶尔之乱和南疆大小和卓叛乱，一举统一新疆之后，始以军府制统辖新疆。军府制是一种军政合一的行政管理体制，它是由以伊犁将军为首的各级军政长官及其辖下的民政、军事两套系统构成，军事指挥系统分为北路、南路、东路三部分，北路各级大臣受伊犁、塔城参赞大臣节制；东路各级大臣受乌鲁木齐都统节制；南路各级大臣则受喀什噶尔参赞大臣节制，全疆各级大臣皆受伊犁将军统辖。乾隆二十八年（1763 年）正月，清政府开始授命喀什噶尔参赞大臣总理回疆事务，从此，南路的参赞大臣又称总理回疆事务参赞大臣，分管新疆南部八座回城对外对内一切事务，为南疆最高军政长官。

从清统一新疆（1759 年）到新疆建省（1884 年）之前，清政府先后任命的总理回疆事务参赞大臣共五十余人。面对民族成分复杂、宗教信仰浓厚、气候条件恶劣、地瘠民贫、远离中央的客观因素；面对民族内部纷争、周边邻邦间续窜扰等诸多人为因素，使百余年来长期驻守在此的历任参赞大臣在履行职责过程中，为后人提供了大量可资借鉴的宝贵经验与教训。然而史书关此记载却极为稀疏。本文拟从有限史料耙梳中，总结得失，以期探寻有效治理当今南疆乃至新疆的思维路径。

一、清代总理回疆事务参赞大臣治疆经验

（一）守边之要，首在熟悉夷情

《钦定新疆识略》卷十二“外裔”指出：“盖闻守边之要，首在熟悉夷情，然非特知其长技，察其习尚已也。其部落之强弱，形势之夷险，以及承袭之世次官制之维系，尤必周知之，而后足以得其心，以制其命。”[1]765作者强调对外藩了解，不能仅了解他们的风俗习惯及其专长，最主要的是要全面了解外藩各部落势力的强弱，部落内部的政权形势及官制承继的情况，以便确定不同的对外方针，达到抚驭控制的目的。该书是在伊犁将军松筠的支持和主修下纂辑而成，松筠曾于嘉庆十四年四月至六月出任总理回疆事务参赞大臣，显然，书中思想即为主修者思想，故具一定代表性。

道光十一年（1831）出任叶尔羌参赞大臣的璧昌曾三次奉命参赞西陲，他深知边境外藩情况，并多次击退外藩的侵犯活动，他著《守边辑要》一书的目的就是“欲使亿万世知制知保邦抚驭边陲之要道”[2]184，该书使其守边经验得以泽被后世。在守边治边岗位上，他强调“熟悉夷情”的重要性。例如对于浩罕的历史，他如数家珍“：以前浩罕本微，其西界有倭罗堆牌一部，八强山峻，彼此素有仇隙，年年打仗，浩罕无暇东顾。于八年浩罕乘众将倭罗堆牌打灭……故十年得以东出犯边。”他更知晓浩罕的现状及其与布鲁特的关系，“至今在布鲁特各爱曼（按：村庄之意）苛敛收税，以为均归所属，布鲁特畏其强悍，忍受出租，非心服也，又因两次犯卡抢掠，饱载而归，强于贸易，至今每有贪诈觊觎之心”。因为他对外藩浩罕的情况有足够的认识，因而对与回民同力抵御浩罕及其支持下的和卓犯边充满信心。他认为：“今喀英回子受其荼毒，已知中计，是以筑城齐心固守，其余各城也闻风而悟，不难同力也。”[2]230-231璧昌最终在平定玉素普之乱中，接连取得胜利。

嘉庆十八年，伊犁将军松筠在奏“回疆事宜规条十则”中，首先强调“喀什噶尔参赞大臣到任之初，即宜悉知疆外情形”，要求参赞大臣要多作调查，不能只从通事（即翻译）或阿奇木伯克处道听途说，他认为这是“历任参赞大臣所宜知之者”，如果参赞大臣“每于更换到任之初，知此疆外实在情形”，那么“喜事邀功，造言耸听之弊可除矣”。[1]602-603由此可见，熟悉疆外情形，不仅是兵法的要求，也是治内的需要。

（二）团结人心

“团结人心”，即争取一切可以争取的人，团结一切可以团结的力量。

璧昌在《守边辑要》中指出：“夫团结人心全在慎于平时，体恤下情，公以赏罚，省其差徭，待官兵信以忠正，御民回信以仁爱，若遇缓急之时，上下同命。主将必与士卒同甘苦均劳逸，问疾抚伤如家人父子。”他认为守边大臣果能做到这些，没有不能取信于官兵民众的，然后“信而后劳，劳而不怨，自然团结，再合以众志，则成城矣。”[2]195璧昌在此强调平时守边大吏应多加体恤官兵，以此取得威信，战时方可同仇敌忾。难能可贵的是，璧昌更注重官民关系，他强调官员要以“仁爱”取信于回民，汉回民族关系应设法达到“两无疑忌”，即或“汉人中有暴横不群之徒，共禀官究办，回子必感众人也……其中如有私通败类者，回众禀官严拿正法，汉人亦必信回众矣。”[2]198

璧昌作为一员封建大吏，能施“仁爱”于人民，集民力以御敌，应当予以充分肯定。他的治疆业绩的取得首先归结于对驻疆官兵所处环境有清醒的认识：居于回疆之中，彼众我寡，如能与当地民众团结一心，彼此互助，必能变不利为有利。他又深知回性怯懦，易致摇动，倘被外藩蛊惑，对清驻军形成内外夹击之势，更难抵挡。在清军孤悬塞外、回众意志闪乎不定的政治氛围下，不如调动一切力量，将敌之可能为用的力量转变成为我所用的力量。因此在大战前夕，他对当地的阿奇木伯克和阿浑（即阿訇）分析指出，“贼又将至，汝等不从贼贼杀，从贼官兵杀，均是死耳”，然后授之应行之策，“汝当死中求生，如有贼来约会，告以此时官兵利害，不敢随，可自闭回城，看我杀贼”。[3]158同时，他注重发挥阿浑在回众中的影响，对阿浑晓之以理“：汉经无故不可杀人，大皇帝王法无故不准杀人，汝回经亦如此教训，要知若为贼害人，杀之无罪，汝等为回教师长，照此传知回众共守回城。”[3]159为了南疆的稳定与持久太平，璧昌在敌众我寡的情况下，协调各方关系与力量，最终获得成功。当然，撇开战争这个特殊的环境而论，“固结人心”，各级官员以实心行实政，培育和谐良好的社会人文环境，不给外境别有用心的势力以可乘之机，众志成城，发展经济，同样是稳定边疆、发展边疆的一条不可或缺的法宝。

（三）离任究过

“离任究过”，即官员离任至别处任他职，若查出在其前任职务上有过失，同样需追究其应有的责任。

新疆天远地偏，大臣中肆意妄为、贪赃枉法者不乏其人。清廷制定参劾之条后，有所收敛。被参劾的官员无论时任何职，均可就其时任及以往任职期间的所作所为提出质疑、给以弹劾、究过。对于守边官员而言，“离任究过”无疑对其具有一定程度的警示、约束作用。

嘉庆二十年（1815 年）九月，喀什噶尔塔什密力克庄的孜牙敦与山区布鲁特首领图尔第迈玛特率人暴动，嘉庆帝考虑到时任喀什噶尔参赞大臣成宁年老，也没有经历戎行，即派伊犁将军松筠驰往喀什噶尔，兼署参赞大臣事务。十月事定后，调塔尔巴哈台参赞大臣松福为喀什噶尔参赞大臣，成宁奉召回京，拟提调理藩院右侍郎。但当嘉庆帝得知孜牙敦谋逆已久，而时任喀什噶尔参赞大臣成宁竟毫无察觉后，极为忿恨，著令松筠查明一并严参。同年十二月，成宁即以孜牙敦暴动失察罪降为三等侍卫，出任乌什办事大臣。

“离任究过”，不仅适用于所有常任职位的官员，而且适用于临时差遣的官员。诸如钦差大臣等临时派遣的官员，对于其所做的决策、上奏谕令准行的措施等带来的后果，均需承担责任。

道光八年（1828 年），清军生擒张格尔，南疆四城收复。时任直隶总督、一度担任过总理回疆事务参赞大臣的那彦成授命钦差大臣，前往喀什噶尔筹办回疆善后事宜。他历陈回疆积弊，规范全疆官吏考核制度，对浩罕采取惩戒性措施，奏请包括断绝贸易、驱逐内地安集延、禁止茶叶、大黄出口等一系列严惩浩罕及浩罕商人的条例，全部诏悉允行。张格尔被处决后，那彦成被加封太子太保，赐紫韁、双眼花翎，绘像紫光阁。然而善后措施实施不到两年，即发生浩罕怂恿下的玉素普之乱，“论者谓那彦成驱内地安集延，没资产、绝贸易所致”“，十一年，诏斥误国肇衅，褫职”。[4]11462请行措施并没带来统治者所期望的长治久安，因而回任直隶总督后的那彦成仍受处罚。

由此可见，对官吏而言，“离任究过”不免苛刻与严厉。由于它不计官员决策后所应承担责任的时效，而仅关注其是否有效，因而具有有失公允的一面，同时，一定程度上也限制了守边官吏治边思想的拓展。但对清政府而言“，离任究过”则有助于强化官员的自律意识与行政责任感。清政府通过厉行“离任究过”，既对在职官吏公私行为有所约束，以利吏治；又使远离中央的边塞被牢固控制，以利边防。当然“，离任究过”在清政府吏治腐败、江河日下的大背景下，其执行的力度与广度则需另当别论。

二、清代总理回疆事务参赞大臣治疆教训

（一）偏袒、优容少数民族首领

清统一新疆之初，给予新疆少数民族首领优厚的待遇，尚可理解，但随着政权日益稳固、强邻敛迹、人心思定形势的出现，若仍无原则地优遇、甚至宽宥少数民族首领的恶习和过失，则会引发诸多社会问题，更无益于边疆稳定。

乾隆三十年（1765 年）乌什之乱，即因乌什阿奇木伯克阿卜都拉暴虐民众，激起民变。鉴此，伊犁将军明瑞以各城伯克办事无能，惟事勒索，拟对其进行调整变动，但乾隆认为，伯克等归顺旧人，遇有事务很能出力报效，若谓其等“贪图小利，亦回人常事，安能保其必无？……即如所奏亦未有确实款迹，不过得之物议，又安可尽信乎？”[5]288这实际是给予各级不法伯克免于调整之辞。阿卜都拉被民众所杀并未引起清政府警示，不法伯克的旧习依存，以致造成日后南疆伯克制的弊端积重难返。

清政府对于南疆伯克的恶习往往不加分辨给以袒护，影响甚坏。道光九年（1829 年），那彦成和武隆阿查出阿奇木伯克及其他伯克奸占妇女，习以为风，奏请厉行禁止，宣宗却言：“从俗而已，不能绳以规条，徒增案牍之烦，可无过问，”[5]288以致南疆各城办事大臣甚至总理回疆事务参赞大臣“入乡随俗”，随之放纵。如此不仅严重损坏政府形象，而且极易酿成激变，给境外作乱势力造成可乘之机。参赞大臣斌静奸宿回妇（即安集延回子萨赖占之女），招致张格尔再三犯边，即为一例。

左宗棠与新疆建省后的第一任巡抚———刘锦棠，在奏议废除新疆军府制，力荐新疆建省的奏折中，对南疆伯克的恣意妄为均有呈辞。左宗棠奏言：“南路征收，均由回目阿奇木伯克等交官，官民隔绝，民之畏官不如其畏所管头目。官之不肖者，狎玩其民，辄以犬羊视之。凡有征索，头目人等辄以官意传取，倚势作威，民知怨官，不知怨所管头目。”[6]2135刘锦棠坦言南疆伯克往往“倚权借势，鱼肉乡民，为所欲为，毫无顾忌”[7]183。被政府长期纵容、“宠溺”而显嚣张暴戾的各城伯克，在同治三年（1864 年）发生的新疆民变中被涤荡无遗，“万难再图规复”，最终成为新疆建省的一条有利证据。

综上，不难看出：清代对少数民族首领优遇过度，只能助长其仗势欺民、鱼肉百姓等恶迹的膨胀，不仅不利于民心的稳定、政府形象的树立，反而易于从根本上动摇政府的统治基础，甚至招致外患，带来大乱。

（二）官员更换频繁

清政府一般规定内地赴新疆的官吏任职期限为三年，而事实上，简放的五十余任参赞大臣平均每任任职期限仅为 1.8 年（从任命时间算起）。在百余年间，任职期满在三年以上的屈指可数，仅有八任，占总数的 14％。频繁更换官吏，在短时间内，参赞大臣们如若了解拥有复杂的周边形势和迥异于内地生态环境的南疆实情，实为不易，加之言语沟通上的障碍，更难谈及全面掌握与专心经营。

道光七年（1827）十二月，筹办回疆善后事宜的钦差大臣———那彦成，在奏议中一针见血指出，乾隆以后，被保举的各城参赞办事领队大臣“未必尽属贤能”。那彦成将在三年定例中边疆大臣的表现归类为三：“在上等才具廉洁有为心期整顿，三年之中即未必办理尽善，其次中才视为过差，只存五日京兆之见，遇事不肯认真，下此竟有视为利薮，藉图饱其私囊。”[8]8591据笔者不完全统计，乾隆朝以后缘事受处的总理回疆事务参赞大臣中，十有八九缘起敛财与失察。边疆的贫穷艰苦、道路的遥远、任期的短暂，使大多官兵不能悉心做事，只想大捞之后早日入关，缺乏以实心办实政、意欲立功边疆之志向，导致边疆官吏素质不高、西部边防松懈的情行。

清政府规定以三年为限的更换制度，应该说较为合理。从政务看，参赞大臣自到任之日始计，以最迟一年内的时间做到基本了解辖区内外情况、熟练掌握份内业务与职责，奏请有效措施；任职第二年开始全面实施及修订措施；任职第三年查看验收实施成果，总结离任。从情理看，对于远离熟悉而习惯的中土官吏而言，距离越远，思乡愈切，三年时间在不长不短之间。乾隆五十三年（1788 年），政府准许包括总理回疆事务参赞大臣在内的新疆主要军政官员可以携眷前往，使任职的三年期限从心理上不再如三年之长，因而三年对于有志于边疆的官吏来说，有所建树是有可能的。但因众所周知的原因，官吏普遍畏惧赴新疆任职，加之清政府官任随意，官场黑暗，朝中政争激烈等因素，往往使到任的官吏不安边事，心存侥幸，希冀通过各种门道早日结束“戍边”生涯，结果造就大量不谋发展、懈怠政务的边臣大吏。

（三）重军政略经济

对于西部边疆重要性的认识，乾隆从政治角度加以考量为多，认为开辟新疆是“继述祖宗未竞之志事”。左宗棠从军事角度考虑，认为“重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以卫京师”[6]2018。因而，清政府对新疆实施治理，着重放在军事、政治建设方面。数万军队驻疆，以屯田解决粮饷问题，官兵俸银等开支依靠中央调拨的“协饷”支撑，一遇新疆变乱，军费骤增，政府财政则捉襟见肘。

毋庸置疑，清政府对加强新疆的军事、政治建设方面所取得的成绩，值得肯定，但其对新疆经济的开发利用价值处于零度认识的事实，亦属客观存在。嘉庆朝的一位疆臣曾提议在某地开办铅厂，据称年可得税银一万两，于新疆财政有所弥补，但遭到清帝的拒绝与斥责。嘉庆十五年（1814 年），经伊犁将军松筠奏请恩准采挖的镇西厅所属宜禾县之羊圈湾铅矿，后因种种原因被封闭。咸丰八年（1858年）五月，永远封禁阿图什铜矿。清廷再三强调：“新疆重任，以守成为本，切勿存见讨好之念。”[9]237一切经济活动皆服从、服务于军事战略需要，以为大军驻进是确保稳定的唯一出路，对经济发展与社会稳定的关系缺乏丝毫认识，致使新疆社会发展整体滞后。鸦片战争以后，沉重的战争赔款使国库告罄，长期仰赖中央财政拨给的新疆“协饷”“专饷”从此成为念想，新疆防务也随之陷入绝境。经济上视新疆为“无用之地”，以牺牲社会发展换来的稳定只能是沙盘筑屋，不堪一击。这也是同治年间新疆被外敌侵占、社会动荡一时无以遏制的重要原因之一。

（四）忽视民族政策的宣讲

“朝觐”本为清政府借以笼络少数民族头领的方略之一，且根据《回疆则例》，入觐的首领可以得到数倍于呈贡的赏赐。回疆初定之时，清政府对此项工作因为没能做好解释说明，致使回人人心摇动，甚至因担心入觐被留在内地难返故土而发动暴乱，乾隆二十五年（1760 年）喀什噶尔伯什克勒木村伯克迈喇木之乱即因此而发。

民族政策的宣讲与解释，在当时往往依赖通事。清代南疆通事为衙署中充当地方民族语言翻译的人员。通事虽不入伯克之流，但他对社会政治生活和经济生活有较大影响，通事素质的好坏直接影响到总理回疆事务参赞大臣的办事效果及上令下达、下情上达的通畅性。实践中，通事往往和掌管民政事务的伯克相互勾结，欺上瞒下，苦累回众。嘉庆年间，参赞大臣铁保枉杀回民四人，就因阿奇木伯克玉努斯授意通事故意蒙蔽铁保所致。左宗棠在《办理新疆善后事宜折》中指出：“新疆勘定已久，而汉回彼此格格不入，官民隔阂，政令难施，一切条教均借回目传宣，壅蔽特甚，将欲化彼殊俗同我华风，非分建义塾，令回童读书识字，通晓语言不可。”[10]左宗棠意欲通过汉语的传播，促进言语的沟通与政策的宣讲，直至实现“化彼殊俗同我华风”。

（五）战略要地各自为守

喀什噶尔、英吉沙尔、叶尔羌、和阗等南疆西四城地接外藩，虽然在地域上连成一片，彼此却相隔较远。加之清政府在治理新疆战略上“重北轻南”，南疆各城驻兵为数甚少，一旦遇事，实行自保尚属困难，更难论及相互援助。四城不论哪城出现骚扰，其余各城则只能是闻警自保，以防遭其侵犯。如果战事规模扩大，援兵近则调自伊犁、乌鲁木齐，远则调自陕西、四川、黑龙江等省，如此窘状，使清政府一筹莫展。及至 1828 年政府投入巨资平定张格尔之乱后，方在南疆始设民屯，民屯于兵源、兵饷的补给稍有裨益，但其提供的补给仍不足以应对大规模的战争，阿古伯侵占南疆七座城池即为例证。

如何解决南疆战略要点分散、不能互援的问题，始终是包括总理回疆事务参赞大臣在内的清政府统治集团的心病。该问题在历次总理回疆事务参赞大臣治所搬迁的讨论上、在南疆驻兵多少为合适和新疆兵制变通问题的讨论上，都有所反映。而事实是，清政府深恐边疆主要军政人员专权自重、势力作大，所以始终未能在参赞大臣治所就地建立一支能够灵活机动、四处救援的军事力量，以即时应对南疆各城突发的侵扰事件，此当引起后人深思。

参考文献：

[1][清]徐松. 钦定新疆识略[M]//续修四库全书. 上海：上海古籍出版社，2003.

[2]璧昌. 守边辑要. 近代中国史料丛刊续辑[M]. 台北：文海出版社，1974.

[3]璧昌. 叶尔羌守城纪略[M]//近代中国史料丛刊续辑. 台北：文海出版社，1974.

[4]赵尔巽. 清史稿：三六五卷 365[M]. 北京：中华书局，1976.

[5]冯家昇，程溯洛. 维吾尔族史料简编下册[M]. 北京：民族出版社，1981.

[6]杨书霖. 左宗棠全集·奏稿[M]// 近代中国史料丛刊续辑. 台北：文海出版社，1974.

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[9]官修. 仁宗睿皇帝实录：卷三一九[M]. 北京：中华书局，1986.

[10]赵星华. 清代新疆南疆通事的来源[J]. 西域研究，1996（2）.