原文出处：《昆明学院学报》2014年第5期，第24—29页。

作者简介：段金生( 1981—) ，男，云南师宗人，教授，博士，博士生导师，主要从事中国近代边疆史地研究。云南民族大学 人文学院，云南 昆明 650031

摘要: 民国社会政治结构的变化，在内蒙古的直接表现就是察哈尔、绥远、热河特别行政区或省制的设立。同时，清末逐步开始的农业经济与游牧经济混合存在趋势在民国时期进一步强化。列强在内蒙古的活动，使内蒙古问题具有了国际因素的特点。民国国人对内蒙古问题的诸多认知，既是近代边疆危机严重形态下国人构建民族国家的意识在内蒙古边疆问题上的具体反映，也是近代内忧外患困境中产生的边疆问题之缩影。

关键词：民国时期; 内蒙古问题; 边疆社会; 社会政治生态; 边疆认知

近代中国由传统王朝国家政权模式向民族国家模式转变，晚清开始的边疆、内地一体化进程贯穿其始终。中央政府在边疆地区谋求中央政治权威的重塑、西方列强次级势力的渗透、复杂的民族与宗教状况、落后的文化教育、与内地差异的政治形态，构成了近代中国边疆社会政治环境的真实形态。在这一异常复杂的场域之中，受国内外诸多因素之影响，近代中国中央政治权威失落，中央政府对边疆的控制逐步弱化，加以西力东渐，外国势力对边疆的渗入加剧，引发了严重的边疆危机，边疆地区的社会政治环境也随之发生巨大转变。［1］构建一个主权独立与政治稳定的民族国家是近代中国的重要政治目标，而民国时期内蒙古问题的严重，是近代中国民族国家构建过程中面临的巨大挑战。民国时期内蒙古的社会政治生态与国人对其之关注，一定程度上体现了当时动荡政局中的边疆社会政治生态及国人的认知形态，表现了近代中国民族国家构建历程的复杂与重要。本文试对民国时期内蒙古的社会政治生态及国人对内蒙古的认识进行初步概述。不足之处，敬请方家指正。

一、同质与殊相: 民国时期内蒙古的社会政治生态

近代“国 人 对 于 蒙 古 地 理 之 观 念，素 极 模糊”［2］1。其实，“蒙古系由种族之名称转而为地理之名称”，其范围甚广，“东至黑龙江、辽宁，及吉林之一部，皆有蒙古之盟旗”，“西至新疆省之伊犁焉耆塔城等地”，“西南至青海宁夏境内，亦为蒙族与他族杂居之地”。［2］26近代以来蒙古之概念大致包含四部分，即漠南内蒙古( 卓索图盟、昭乌达盟、哲里木盟、锡林郭勒盟、乌兰察布盟、伊克昭盟等六盟) 、漠北外蒙古( 总称之喀尔喀) 、漠西厄鲁特蒙古( 即分布在新疆焉耆、伊犁、塔城、阿山等地的准噶尔、和硕特、杜尔伯特、土尔扈特四部) 、青海蒙古( 分左右两盟) 。①上述四部，漠西厄鲁特蒙古及青海蒙古从行政区划上已分别属于新疆及青海，漠北外内蒙古地区自民元以来与中央政府关系就错综复杂。曾任蒙藏委员会委员长的马福祥就言: “民国十六年六月六日以后，外蒙古已成独立状态。我国内争不息，未能实力经营”，虽“苏联政府承认外蒙为完全中华民国之一部分……事实上自中俄协定缔结以来，外蒙之俄化益重，所有外蒙军政、民政、财政无一不受其支配，几成为苏联维埃社会主义联邦之一”。②民国政府虽然有维护国家领土统一之意，但中央政府对外蒙的控制有心无力，加以外力干预，“外蒙对于吾国货物入境，悉课以六分捐税，对苏俄货物入境，则完全豁免。以故吾商业日就凋敝，无从立足矣”③。本文所述重点，主要指内蒙古。

有清一代，盟旗制度是清朝统治蒙古的一项重要政治及行政措施，满、蒙贵族在蒙古地区实行禁垦，蒙古地区的经济长期主要属于游牧经济形态。清朝的蒙古行政机关大致可分为自治机关及官治机关两种。所谓官治机关，是指由中央派遣驻在各地之将军、都统、大臣等; 所谓自治机关，指盟旗制度下驻在各地的蒙古扎萨克。另外，清朝在热河、察哈尔、绥远均派有都统或将军驻扎。其中，热河都统“驻热河，治游牧蒙古，但关于城内汉人之治理，与直隶总督合议”; 察哈尔都统“驻直隶宣化府，管辖内蒙古察哈尔，关于汉人之治理与热河无异”; 绥远城将军“驻绥远城，管辖内属土默特，关于汉人治务，与热河察哈尔无异”。［3］清朝在内蒙古地区实行的这种行政设置规划，在一定程度上具有对蒙古分割治理的意图。④

民国时期，北洋政府先于 1914 年在内蒙古地区设立了热河、察哈尔、绥远三个特别行政区，各设都统管辖。在此之前，内蒙古地区的哲里木盟和呼伦贝尔、西布特哈地区以及阿拉善、额济纳旗已分别划归奉天、黑龙江、吉林、甘肃省监管或节制。⑤南京国民政府成立后，于 1928 年 9 月 17 日发布通电: 改热河、察哈尔、绥远为省，旧直隶省之口北道十县，划归察哈尔; 察哈尔原划属绥远的丰镇、凉城、兴和、陶林四县及后置之集宁县，仍划还绥远。⑥是年10 月，南京国民政府又将阿拉善旗和额济纳旗划入新设立的宁夏省，内蒙古地区已全部分属于黑、吉、辽、热、察、绥、宁七省。⑦对于内蒙古行政设置的这一变化过程，有民国论者就指出: “内蒙古位于大漠之南，北连大漠，东入辽宁，南界陕西、山西、河北三省，西接宁夏。就政治地理言，除东部划出一部归入辽宁外，余分为热河、察哈尔、绥远三省，内蒙古之名词，实已不当存在。但因蒙人生息于此，故习惯上仍以种族之名词为地理之名词，而称之曰内蒙古。”［2］32该论者之言侧重于从省制行政建构的角度来观察内蒙古地区的行政区划范围。其实，此时的内蒙古在行政建构上，除实行南京国民政府时期全国统一的省县制外，传统的盟旗制度仍然继续存在。

民国时期，内蒙古虽然开始逐步设省( 特别行政区) ，但各盟旗强烈反对废除传统的盟旗制度。客观上，内蒙古在民国政府时期一直处于省县( 特别行政区) 与盟旗两种政治组织模式同时并存的政治结构关系中。其时，盟旗制度与省县制度之间的关系十分复杂: “就土地言，盟与省，县与旗之间，极为综错”; “就人民言，则汉蒙杂处”; “就治权言，虽蒙人有蒙人之组织，汉人有汉人之机关，但在未设县治之地方，汉人亦受盟旗之管辖，在已设县治之地方，蒙人亦受省县之管辖”。缘此，民国论者就曾发出内蒙古“情形之复杂，几不可想”的感叹。［2］109这种同一区域两种不同政治制度同时运转状况的存在，在政治失序形态下，极易导致区域社会关系的紊乱或紧张。当时的内蒙古地区即是如此。绥远设省后，虽然“在政制上汉蒙本已不分界域，然实际仍采与盟旗分治主义，垦地垦民归省管辖，草地蒙民归盟

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①《蒙藏状况》第 2 －3 页( 马福祥，蒙藏委员会印，1931 年) 。

②《蒙藏状况》第 2 －3 页( 马福祥，蒙藏委员会印，1931 年) 。

③《蒙藏状况》第 2 －3 页( 马福祥，蒙藏委员会印，1931 年) 。

④《内蒙古历史地理》第 200 页( 周清澍编，内蒙古高等教育自学考试指导委员会办公室编印，1991 年) 。

⑤《内蒙古历史地理》第 200 页( 周清澍编，内蒙古高等教育自学考试指导委员会办公室编印，1991 年) 。

⑥《总理对蒙藏之遗训及中央对于蒙藏之法令》第 275 －276 页( 蒙藏委员会编，1934 年) 。

⑦《内蒙古历史地理》第 201 页( 周清澍编，内蒙古高等教育自学考试指导委员会办公室编印，1991 年) 。

旗管辖”［4］3。这种形态，引起了冲突与矛盾。民国已有论者明确指出此点: “设省置县，原为事实上之必要”，然设立省县后，“内蒙遂有盟旗与省县二重组织，于此二重组织之间，权限应如何划清，实为一极重要之问题，然政府于此未有积极厘定之良好办法，致盟旗与省县间时生纠纷”。［2］125这种复杂的面相于此可窥一斑。

清朝在内蒙古地区实行禁垦，然内地汉人到蒙古垦荒的行为却持续不断。而直到 1902 年，晚清政府才逐步开始正式允许蒙古王公放荒招垦，并由清廷在内蒙各地次第增设府厅州县垦务局、垦荒局、垦牧公司、农务公司。［5］6于是，由内地前往内蒙古地区的汉民越来越多。以绥远省为例，其行政区域范围为乌兰察布盟、伊克昭盟及土默特部之地，住民原来主要以蒙古民族为主。但其后，自东北移入满族，自南移入有汉族，自西移入有回族，更有因喇嘛教的关系而移来的藏族。其中，藏族仅为极少数的喇嘛，回族主要来自新疆与甘肃，满族主要来自东北，汉族主要来自河南、山西、陕西、甘肃等省。这些在绥远省境的各移入民族人口所占比例，到民国时期已超过了蒙古族。当然，受限于时代因素，当时的不同学者的统计数据有一定出入。例如，有人认为汉族为60% ，回族为 15% ，满族为 10% ，蒙古族为 15% ; 另有人认为汉族为 60%，回族、满族占 10%，蒙古族为30% ; 亦有人认为察、绥两省内汉族占 93% ，蒙古族仅占 7%; 还有人认为绥远蒙古族所占比例为 9%强。以上数据虽有悬殊，但却在一定程度上反映了内蒙古地区民族人口比例结构的重要变化。［4］24

随着内地汉民的大量涌入，以及垦务经济的发展，原来蒙古单一的游牧经济形态也开始发生重要转变。到19 世纪与20 世纪之交，“蒙古被纳入新势力的范围以内。西伯利亚铁路绕过它的北部，东北的铁道网改变了东内蒙古的情况，平绥铁道一直到达内蒙的南缘。铁道整个地使原有的精浅与精深两种经济的天然平衡变形。……从东方和南方，由铁道关进内蒙古的汉族移民比商人要多，因为铁道运输改变了谷类输出的方向，使中国商场比草原市场更为有利”［6］21。交通条件的变化及经济形态的转移，加快了内蒙古地区政治行政体制的变迁，“工业以适宜的形式加入到游牧经济里去，这样促使了游牧，却摧毁了游牧部落组织”［6］70。其实，虽然内蒙古地区省县制度的设置在民国时期才得以完成，而在 1906 年清朝政务处大臣左绍佐、岑春煊等就曾奏请“将热河、察哈尔、乌里雅苏台……悉照内地改设行省，将驻沿边各地之将军大臣，改称巡抚”［5］15。虽然这一奏请最终未付诸实践，但却表明内蒙古地区行政制度的重组的趋势已经萌生。民国时期在内蒙古设立特别行政区及省县制，虽然是民国政治体制结构变革之结果，然也是晚清时期已经呈现的地方行政制度重组趋势的延续。

内蒙古地区主要是蒙古族民众聚居生活之地，经过长期的历史过程，形成了较为单一的宗教与风俗习惯。“一民族之宗教与风俗，与其民族之关系，至为巨大。盖前者乃一民族思想之模型，后者则为生活之表现。观此二者，不但可知一民族之文化程度如何，亦可略观其前途盛衰。”［2］111其宗教与风俗对内蒙古地区和民族的发展影响极大。内蒙古地区蒙民所信仰的宗教，“至为单一，即喇嘛教是也”，并且蒙民信教甚笃，“以当喇嘛为莫大荣幸”，凡有优秀子弟，其父兄必培养其为喇嘛。一家中如有兄弟二人，至少以一人为喇嘛，因而“喇嘛之数目几占蒙人男子之半数”。在宗教因素的影响下，蒙民不信医药，凡有疾病，必请喇嘛祈祷; 礼拜时，无论王公平民、男女老幼，皆争相前往。这种状况产生了两种后果: 因喇嘛教禁止娶妻，故凡当喇嘛者，皆无后代，遂造成人口日益退减; 凡当喇嘛者，不事生产，故蒙民生计日渐窘迫。［2］112 －113

内蒙古地区的社会政治还存在着一个重要内容，即“国际因素”的影响。民国有论者已明确认识到此点: “蒙藏问题情形复杂，非仅为对内之问题，且有对外之关系”［7］10。其实，内蒙古问题中的国际因素形成时间较久，清朝中叶后我国国势渐衰，俄国就“乘机东侵，日进无已”。首先以外蒙及满洲为侵略之目标，继而渐及内蒙。日俄战争后，日本从俄国获得南满的各种权利，并进而向内蒙古侵略。一战后，“列强无暇东顾，俄国旋亦发生革命，无力东侵。日本对于我满蒙之侵略，遂乘机急进，迄于今兹，未尝稍已”。南京国民政府时期，日本帝国主义就嚣张地认为: “日本与满蒙，有密切之关系，居特殊之地位，保重要之权益。满蒙政策之张弛，影响外交之消长，故日本在满蒙能否保持其‘特殊权益’与‘特殊地位’是日本国家独立与生存之重大问题也”，而“日本在满洲之地位，或称之曰‘特殊地位’或称之曰‘特殊权益’或称之曰‘势力范围’皆无不可，总之，日本对于满洲，在国防上，政治上，经济上，皆关乎国家之‘死生利害’”，“虽然满洲非日本之领土，乃中华民国之领土也”。［8］日本这一强盗逻辑与侵略本性的赤裸表达，实则折射了蒙古问题中的国际因素，这也是近代中国边疆危机共有的特点。①

九一八事变后，日本占领我国东北地区，还将内蒙古东部的哲里木盟、昭乌达盟、卓索图盟及呼伦贝尔、西布特哈地区相继占领，并扶植伪满洲国，将热

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①关于民国边疆问题中的“国际因素”，参见: 1． 段金生: 《近代边疆问题中的“国际因素”: 以民国时期的新疆为中心的考察———兼评〈民国时期的英国与中国新疆〉》，烟台大学学报，2014 年第 4 期; 2． 李国栋: 《民国政府及国人对 20 世纪 30 年代新疆南疆危机认识论述》，烟台大学学报，2014 年第 2 期。

河划入伪满洲国之版图。“自是以后，日本即以我内蒙为其第二步侵略之对象。二十一年七月间以石本失踪为藉口，向热河作第一次之攻击，以后时攻时止，迄无宁日。至二十二年二月二十五日，遂兵分三路，正式攻我热河; 及三月初，热河之全部皆陷。日军乘势，更进占我察哈尔之多伦焉。”［2］67日本基本占领了内蒙古的东部地区。1937 年七七事变后，日军又很快占领了察哈尔省及绥远省大部，并成立了“蒙疆联合自治政府”。至此，内蒙古西部地区大部分被日本侵占。而在 1937 年 10 月日军攻占归绥、包头之际，国民党绥远省政府迁至晋西北，1939 年又转移到绥远西部的河套地区，省政府驻陕坝镇，下辖伊盟及河套地区各旗县。阿拉善旗和额济纳旗则一直处在宁夏省政府的管辖下。①

近代以来，中央权威失落，地方实力派兴起，［9］加以列强的挑唆与侵逼，边疆问题日益严重。民国时期内蒙古社会政治生态的形成，既受到近代中国社会政治变革因素之影响，也是近代西方帝国主义列强对华侵略的重要表现内容之一。在内外因素的交互作用与影响之下，民国时期内蒙古的社会政治生态呈现出了异常复杂的内容，在传统与近代、统一与分裂、中央权威与地方主义、民族国家的构建与列强的不断侵权等复杂形态中，既表现了其时边疆问题中的诸如内地与边疆一体化进程加快、“国际因素”影响广泛、中央权威对边疆地方控制不力等同质内容，也表现了诸多内蒙古所具有的特殊面相。

二、重要的地缘政治环境与丰富的资源:时人对内蒙古之基本认知

由于内蒙古地区民族问题的特殊性，以及俄日等列强对中国东北的觊觎，蒙古问题自民初以来就成为中国边疆危机中最紧迫的问题之一，国人对其十分关注。清末民初的民主革命运动时期，革命党人就将蒙古问题与西藏问题并列视为边疆地区最主要的问题。北洋政府时代，虽然北京中央政府内政纷扰，但对蒙古问题亦极为重视。1912 年公布了《蒙古待遇条例》，以示对内蒙古王公上层的笼络;同年 5 月，设立蒙藏事务处; 7 月，将蒙藏事务处改为隶属内阁总理的蒙藏事务局。然内蒙古问题并没有得到根本改善，并且伴随着列强侵逼的加剧，日趋严重与复杂。

南京国民政府成立伊始，国民党元老戴季陶在1928 年就明确指出: “俄国用政治的力量，侵略外蒙……使蒙古脱离中国而独立”，“现在中国的边防上最重大而最吃紧的问题，蒙古问题要算是其中的一个了”。^［10］11931 年，有国人就明确指出: “近代国家莫不重视国内领土之完整”，“我国边省领土，被列强所蹂躏者……蒙古问题与西藏问题尤为彰明较著者也”。［7］11 －12其时，无论政府还是国人，都表现了对蒙古问题的强烈关注。

当时的国人多将内蒙古视为西北边疆，故在 20世纪 30 年代兴趣的开发西北的浪潮声中，亦多将内蒙古包含在内。九一八事变后，国人对边疆危机的认识高涨。而内蒙古由于紧邻东北，既面临俄国的压力，日本也步步侵逼，国人对其之关注更多。有论者就指出: “日本对蒙古的野心转炽，东邻‘傀儡国’的成立，使内蒙的一部分被吞并了，日本更进而欲席卷全内蒙，不断向外蒙挑唆，以实现他的进攻苏联，独霸亚洲大陆企图。”［11］50明确指出蒙古已经属于日本帝国主义威迫的主要对象之一。当时国人亦充分认识到蒙古的重要性。有论者明言: 蒙古“在经济上和军事上的地位，以及汉族在蒙古利益的重要，我们可以毫无疑问的看出来”［12］1。表明国人已充分认识到蒙古地位的重要性。

关于内蒙古的重要地缘战略地位，民国时期的国人对此之认识颇清。有论者曾明确指出，从地理形势上看，蒙古是中国西北的屏藩，系中国的国防重地。假如蒙古发生事变，将会立刻影响到中国整个西北地区，历史对此已有明证。故蒙古地区与整个中国的关系十分密切: “蒙古亡，中国必趋于灭亡;蒙古存，中国西北部可以相安无事”，内蒙古地区是中国国防的绝好屏障。［12］2内蒙古与中原唇齿相依、“内蒙为我国西北国防之第一线”［2］189等类似的呼声，在民国时期基本成为国人之共识。曾任南京国民政府内政部部长的黄绍竑也曾言: “内蒙为吾国国防重地，自元明迄今，于军事上政治上关系均极密切。”［2］1上述言论表明政府与民众都认识到内蒙古所具有的重要战略地位。

民国时期，国人除认识到内蒙古地区的重要地缘战略地位之外，还清楚地认识到内蒙古地区蕴藏着丰富的自然资源，这是帝国主义窥视的主要原因之一。关于此一问题，民国有论者曾做过细致而深入的分析: “将内蒙的经济状况略述一下，让我们好明白帝国主义者觊觎内蒙的经济原因，如果内蒙丧失，对于中国的经济建设有什么影响。”该论者指出，畜牧业是内蒙古最重要的资源，虽然内蒙古家畜的总数很难判断，内蒙古畜牧的方法也很原始，有些地方连干草都不知道，家畜的减耗( 死亡) 率很高，并且品质不高，但若将其加以改良，内蒙古的畜牧业的发展潜力极大。该论者举例强调察哈尔是当时全国产马的第一区域，中国每年输出国外价值数千万以上的毛皮、皮革、兽毛等畜产品，大都是产自内蒙古地区。而且，内蒙古也有部分地方适宜农业经济的发展，如察哈尔省的南半部、归绥平原、后套平原等，可以种植麦类、高粱、玉蜀黍( 即玉米) 、马铃薯

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①《内蒙古历史地理》第 201 页( 周清澍编，内蒙古高等教育自学考试指导委员会办公室编印，1991 年) 。

等，若再施以人工灌溉，农业发展的可能性堪与美国西部的山间地方、加拿大南部的草原相比。内蒙古地区的矿物亦十分丰富。其中，煤炭资源方面，“各盟旗所产的全属无烟煤，质纯而性耐久，且火力甚大，毫无烟气，燃之适合卫生，诚为世界少有的特产。蕴藏额在热河为 930000000t，绥远为 460000000t”;察哈尔与绥远省的铁矿在中国铁矿资源中亦占据着非常重要的地位，察哈尔省的龙烟铁矿量多质优，日本帝国主义十分垂涎; 热河的银矿，甲于全国; 金产资源也颇多，“热河有凌源、阿鲁科尔沁旗，乌量城等处的砂金，及朝阳、阜新、赤峰、围场等处的山金。在绥远和察哈尔，亦复有多量的金矿分布各处”［13］。此外，池盐、曹达、石棉都为察哈尔与绥远的特产，可供工业生产利用。［11］61有论者还明确指出，日本帝国主义之所以觊觎内蒙，很大程度就源于内蒙古丰富的资源: “内蒙既有丰富的资源，而产业又极幼稚，在日本看来，正好作为供给原料( 如煤、铁、羊毛、皮革等) ，销售商品，殖民投资的场所。”［10］2内蒙古地区资源丰富而生产又处于落后状况，这强烈地刺激了列强侵略的野心: “当此物竞天择科学昌明时代，内蒙古新疆青海西藏四省区仍保持其百年前之生活状态，无怪苏俄野心勃勃，日迫蒙新两省区。英国为保全印度计，亦时常干涉西藏，并将及青海。”［14］

国民党对内蒙古问题相当关注，孙中山曾就内蒙古问题发表过多次讲话，国民党的历次大会亦多有涉及内蒙古的决议。［15］国人鼓吹的西北开发呼声中，都包含内蒙古在内。“九一八事变后，东北在我国历史上已不再能延长他的寿命”，“于是开发西北( 内蒙古在当时的西北概念范围内，引者) 的声流又喊遍全国。自然政府方面，也努力经营”。“从民国二十三年……绥远便成了我们国防的第一线，虽则我们很不愿意说，绥远是我们国防第一线; 我们国防的第一线是远在林木葱郁的鸭绿江畔啊! ”［4］1可见，当时国人与政府对内蒙古问题都极为关注。

民国时期国人与政府对内蒙古的关注，是近代中国边疆危机严重刺激下的而产生的，也是近代中国民族国家构建的内在要求。他们对内蒙古战略地位的重要性、资源丰富性的诸多认知，是近代中国救亡图存历史主题的重要表现，是近代中国历史进程的重要内容。近代中国处于一个西方列强的冲击下而进行的自我图存、图强的社会转型时期，在这一曲折复杂的过程中，关心国是的爱国前驱们或在朝、或在野，为国家的兴旺发展各抒己见，近代国人对内蒙古问题的认识即是这些见解中的重要组成部分。

三、内外因素交织下的边疆问题缩影:民国内蒙古社会政治生态的本质

民国时期，内蒙古的社会政治生态发生了复杂变化。伴随清朝君主中央专制集权体制的解体，内蒙古地区满蒙联姻的政治结盟走向了终结，开始了向近代民主共和政体迈进的进程。这一全国政治体制的巨变，也自然影响着内蒙古的社会政治演进历程。此时，内蒙古地区与中央政府的关系，也由传统君主专制集权下的皇朝中央与地方民族势力的政治联盟，向民主共和政体下的中央与地方关系转变。这一转变的直接表现，就是察哈尔、绥远、热河特别行政区及省县制的先后确立。与此同时，伴随着社会形势的变化，内蒙古地区传统的较为单一的游牧经济形态，也逐步演变为游牧经济与农业经济并存的状态。虽然这一演变过程在晚清时期即已开始，但民国时期边疆内地化进程力度的扩展，使得这种混合经济形态的发展步骤更趋加快，从而也产生了诸多问题。

近代中国边疆危机产生的一个重要原因就是帝国主义在边疆地区的渗透与挑唆，内蒙古地区亦不例外。其具体之表现就是俄国( 苏联) 与日本等帝国主义势力侵逼的加剧。自清末以来，俄、日等列强就利用清政府在内政、外交上的困境，加大在中国边疆地区活动的幅度。民国成立后，俄、日等列强更利用中国国内政治结构变革的动荡期，煽惑外蒙古独立，与之唇齿相依的内蒙古地区的社会政治自然也卷入了这一复杂形态之中。帝国主义列强在内蒙古的活动关涉政治、经济、文化诸多层面，使内蒙古的社会政治形势更加复杂。民国政府在内蒙先后设置察哈尔、绥远及热河特别行政区或省级机构，其中的一个重要目的，就是为了制衡受列强煽惑的分裂势力，以维护领土完整。

民国政府加强对内蒙古的治理，产生了双向作用。一方面，它强化了边疆内地化的进程，对分解内蒙古地区的分裂势力、抵御列强侵略起到了积极作用; 另一方面，省县制与盟旗制两种政权制度的并存，表现在经济形态上，其实就是内蒙古地区农业经济与游牧经济的混合存在。这种农业与游牧经济形态混合存在的结构，从理论形态而言，本可相互依赖、彼此扶持，但在民国社会政治结构重构时期，中央权威有效性不足，加之列强渗透、蒙汉隔阂等客观因素的影响，反而加剧了内蒙古地区社会政治的矛盾。南京国民政府时期，中央政府曾试图运用强制性力量将中央权威重塑于边疆地区，这对维护疆域稳定与领土完整，阻滞边疆地区的离心倾向，起到了积极作用; 然而，由于民国复杂之政局及国民党政权内在弊病等诸多因素的制约，南京国民政府的边疆施政亦存在诸多局限，并产生弊端。［16］内蒙古地区这一情形即十分突出。对于内蒙古地区游牧经济与农业( 垦地) 经济形态差异背后折射的复杂矛盾，民国已有论者做出总结: “蒙民族以游牧生活为主，汉民族以农商生活为主，而农商经济势力不断地向游牧经济圈内侵入，遂威胁了蒙民的生活”; 而“垦务更为有计划地积极推行，蒙人游牧之地日益缩小，对于汉人不满的情绪，亦日益强烈。民国以为，垦务仍继续有所进行，他方面对于蒙族王公的待遇，则忽略不顾，因是各怨益深”。该论者还指出，日本高唱“满蒙利益特殊”，“利用原来素缺圆满的内蒙与中央的感情，煽动诱惑”，亦是蒙汉冲突的重要原因，强调“蒙汉冲突的原因，当然还有很多，但是最主要的，一为两民族间经济形态不同，一为国际的阴谋”［4］28 －29。

近代西力与西学的刺激，迫使国人发出了救亡图存的呼声，开始了民族国家的构建历程。民国国人对内蒙古问题的诸多认知，既是近代以来边疆危机严重情形下呼吁国家与民众重视内蒙古的呐喊，也是国人民族与国家意识逐步明晰后力图构建民族国家的舆论努力，是近代中国构建民族国家意识在内蒙古边疆问题上的具体反映，亦可谓是近代内忧外患困境中产生的边疆问题之缩影。时人及政府关于内蒙古问题的相关认知，对近代中国民族国家的构建具有理论与实践的双重意义，是国人民族与国家意识在具体问题上的阐述，它推动了国人对内蒙古问题的关注，进而有利于社会各界共同关注并维护北部疆域的领土完整。

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