原文出处：《哈尔滨学院学报》2014年第2期，第116—120页。

作者简介：吕德胜( 1979 － ) ，男，土族，青海民和人，讲师，硕士，主要从事历史文化与社会问题研究。定西师范高等专科学校 政史系，甘肃 定西 743000

摘要: 在中国历史上，边疆问题一直是历代王朝实现国家统一、民族振兴所面临的一个重大问题，为了对边疆民族地区进行有效管辖，历代统治者制定和实施相应的边疆民族政策。清代疆域辽阔，民族众多，其采取的边疆民族政策呈现独特的历史特点，“满蒙联姻”“因俗而治”“分而治之”、利用宗教等都成为了清代边疆民族政策制定的依据和内容。对清代边疆民族政策及依据进行梳理和分析，对当今民族地区的稳定发展和民族关系的和谐处理可供历史借鉴，具有重要的现实意义。

关键词：清朝; 民族管理体制; 民族政策

清王朝是以满族贵族为主，联合汉族上层和蒙古贵族而组成的中央政府。历史上清政府统治了北起恰克图，南至海南岛以及南沙群岛，西起葱岭和巴尔克什湖，东抵库页岛和台湾的广大疆域。在这片广袤的土地上，生活着许多民族。为了边疆地区的稳定，在广泛吸取了历代民族政策的经验教训的基础上，形成了清代独特的民族政策。清朝是中国封建时代统一民族国家发展的鼎盛时期，当时的民族关系不但承上启下地演绎着过去民族交往中存在的各种现象，而且还继承、延续了中国大一统的多民族国家的历史流向并使之达到了一个新的高度。在此过程中清朝政府的民族观和民族政策对于促进各民族的接近，最大程度地实现各民族政治与文化的一致性产生了重要的影响。清代独具特点的边疆民族政策，对清代边疆民族地区的治理乃至清代在全国范围内有效地统治发挥了巨大作用。

一、强化民族管理体制

1． 设立中央管理机构———理藩院

理藩院的前身是 1636 年设立的蒙古衙门，［1］当时由于漠南蒙古的归附，清政府为加强对蒙古的统治，就在中央设立蒙古衙门。“清崇德三年( 公元 1638 年) ，改蒙古衙门为理藩院，［2］设承政和左右参政各一人，副理事官八人，启心郎一人。顺治十六年( 公元 1661年) ，复将理藩院升格，‘依六部例，令人议政，班居工部后’，提到了与六部相等的地位。”［3］理藩院的职能，由管理漠南蒙古诸部，扩及到管理少数民族地区及参与对各族上层人士叛乱活动的镇压，并会同刑部制定少数民族刑法，审理少数民族地区的刑事诉讼案件，还有办理满蒙联姻，管理喇嘛教、会盟、驿站等。

2． 边疆少数民族地区设立军事行政机构

清政府将边疆地区划分为不同的行政区域，设置军府，凡边疆少数民族地区的重大事宜，皆须禀报各地所设的将军、都统、大臣审核。这些军事行政机构主要为六将军，即盛京将军、吉林将军、黑龙江将军、绥远将军、乌里雅苏台将军、伊利将军。这些将军的职责主要为驻兵屯田，在边疆置卡台、建城堡、颁刑律、铸货币、明制度等。将军之外有都统，如归化城都统、黄河都统等。这些都统主要管辖所在地区的驻守官兵，以及所在地的少数民族。

3． 设置驿站

清政府为加强对边疆少数民族地区的统治，主要是为了军事方面的需要，在东北、西北、西南广泛建立台站、哨所，并以驿路连接，形成遍布边疆的交通网络。康熙三十一年( 公元1692 年) ，康熙帝谕示: “凡遇边外事务，皆用蒙古马匹，不但甚累蒙古，且恐事亦有误。今设驿站，虽费用国帑，日后于蒙古裨益良多，亦不致迟延误事，最为紧要。”［4］如东北地区，“康熙时就已开通了自盛京达吉林、齐齐哈尔、瑷珲、三姓等地的驿路，设立了许多台站和卡伦。后来，又疏通了从辽河易门屯河( 大通河) 、松花江至黑龙江的水路航道，有效加强了东北地区与内地的联系”。［3］驿站的普遍设置，使清政府的政令能迅速达到边疆地区，加强了对边疆少数民族地区的控制，巩固了清朝多民族国家的统一。

4． 利用宗教实行民族政策

“兴黄教以安众蒙古，所系非小。”［5］在清王朝建立之前，藏传佛教已遍布蒙古地区，成为蒙古的民族宗教。有鉴于此，清政府对藏传佛教极为重视，远在后金时期就与西藏建立联系。这种重视是从政治上来考虑的，清政府对藏传佛教不如元朝崇敬，对这一宗教本身并无深刻认识。如“皇太极曾有两段谕旨，一是天聪八年说: ‘蒙古诸贝子，自弃蒙古之语、口号，俱学喇嘛，卒致国运衰微’。一是天聪十年又说:‘喇嘛等口作讹言，假以供佛持戒为名，潜肆邪淫，贪图财物，悖逆造罪。’”［6］( P136)虽然，清代诸帝对藏传佛教认识不够，但他们对藏传佛教的政策大都是从国家政治的高度出发去解决问题的。

鉴于喇嘛教在蒙古族中具有传统的巨大势力，清政府把尊崇、扶持喇嘛教，作为笼络、抚绥蒙古王公的手段。清朝诸皇帝对黄教皆有宣谕: 皇太极就派使去西藏，致书达赖、班禅，宣布“延致高僧，宣扬佛教”，［7］与喇嘛教的首领人物直接建立了政治联系。雍正宣称: “因其教不易其俗，使人易知易从，此朕缵承先志维护黄教之意也”。［8］乾隆指出: “本朝之维持黄教，原因众蒙古素所皈依，因是尊崇，为从俗从宜计”。［9］嘉庆也明确表示: “因众蒙古崇奉喇嘛，最信黄教，因而加以保护，用示怀柔”。［10］( P136)清王朝对于佛教采取的是“因其教不宜其俗，齐其政不宜其宜”的政策，保留藏传佛教的统治地位和当地的社会风俗。清政府的这一政策对于稳定蒙古地区和维护中华民族团结方面起了极大作用，同时客观上促使了和沙皇俄国信仰相异的蒙古喀尔喀部内附以及土尔扈特部的回归。

中国各少数民族，尤其是边疆少数民族，在长期的历史发展过程中，形成了各自的宗教信仰，清朝政府实行的民族政策的成败，与其所实行的宗教政策之间有极大的关系。在清政府看来“儒教”是正统，而佛、道、伊教则是异端，为使这三教不影响“儒教”的正统地位，清政府对这三教主要采取了引导与打压的政策。入关前的满族，其信仰主要为萨满教，其后萨满教与儒家思想进行了融合。萨满教的“天神崇拜”观念与儒教的天命神权思想很自然的结合在了一起。在进入关内后，由于满族宗教思想的转变，以及大量汉人加入到满族政权中，使得满族统治者的汉化水平有极大提高，这促使满族统治者如以前的汉族统治者一样，以一种坚定的现实主义的立场来看待一切宗教，而不致陷入狂热的宗教崇拜之中。清朝历代统治者在处理宗教问题时大都将信仰与行为分离。

二、清朝制定民族政策的依据

1． 对历代民族政策的继承

中国是一个多民族构成的政治实体，历代虽不乏有民族的分裂时期，但统一始终是中国历史发展的主流。中国历史具有很强的一脉相承性、连续性的特点。中华上下五千年，中华文明持续不断，世代相传，清朝正是这根历史链条中重要而不可或缺的一环。中国封建社会时期的民族政策，既有明确的政策目标和各项具体措施，又有实施政策的组织保证———从中央到地方完善的行政机制。清朝的民族政策在继承中又有创新。我们从历史上的羁縻政策、和亲政策中可以找到清代盟旗制、满蒙联姻等政策措施产生、发展的历史轨迹。就以满蒙联姻而言，它与西汉以来各朝的和亲相同，都是以通婚作为政治手段，但在清代这一特定的历史时期，满蒙联姻这一政治性通婚的具体目的、内容、手段，都有很大变化。清代联姻活动与历代实行和亲政策不同，清代联姻的出发点和归宿始终建立在巩固满洲贵族与蒙古王公之间的政治联盟上，以联姻促进联盟，用“姻好”巩固“盟好”。通过这一联姻活动，清王朝与蒙古结成了政治性联姻，进而将蒙古造成一支在政治斗争中可以直接借助的力量。其次，满蒙联姻不似西汉以来各朝的和亲，它不在是单方面的将皇室女嫁为少数民族政权的首领，而是大规模、多层次的持续的互通联姻。

2．“首崇满洲”

清朝制定民族政策是围绕其巩固政权的目标而进行的。清朝建立时，中国民族格局的突出特征是: 民族众多，又大都拥有特定的区域。在政治制度、经济类型、文化模式等方面颇有特点且已形成一定群体势力的民族集团，包括满、汉、蒙古、回、藏、维吾尔等。满洲人入关后，继承了元朝的民族政策，并因时制宜有所发展。与元代蒙古贵族一样，满族贵族同样抑制汉族人的政治发展。如清代的总督全是满人，巡抚满汉参半; 中央六部九卿衙门，实行满汉复职制，以此保证满人大量进入中央政府; 同时用文字狱来镇压汉人的反清意识。

满族王朝建立初始，在国家社会生活中还是相对弱势，其本民族自身的发展对全国的统治而言十分重要，因而清朝极端重视本民族的发展，把自身的发展壮大视为头等大事，置于极端重要的战略地位。作为以满族贵族为主体建立的清王朝，其在制定各项政治、经济、民族政策时，首先的职责就是保护满族人尤其是满族贵族的特权。一进入关内，清朝政府便规定:“各部院衙门司堂，悉令满洲掌印。政府的事权操在满族人手中。八旗入关，大搞跑马圈地，将京畿大量良田沃土无偿占有，变成满族人的家产。满族人一出生，就是皇帝的兵丁，可以支取定额钱粮。”［5］满族人做官，并不专靠科举考试，满族人可以通过作侍卫和笔帖式( 文书) ，来获取做官的捷径。满清八旗的兵丁不仅免征差役、粮食、布匹，并且旗人犯法后可获得免刑特权。

3．“夷夏之防”观念的改变

在儒家典籍中，往往强调华夷有别。孔子曰: “夷狄之有君，不如诸夏之亡也。”其意是说: 诸夏无君都比夷狄有君强。至于孔子所言:“内其国而外诸夏，内诸夏而外夷狄”，更是成为历代汉族封建统治者制定民族政策的重要依据。满清由于以往在未进入关内时，被汉族政权视为夷狄。所以，一进入关内，就反对华夷之别。雍正就认为满洲与汉族的不同就如籍贯不同，但都是中国之人; 他认为舜是东夷，文王是西夷，但这些并不有损他们的圣德。乾隆皇帝在对大臣的奏疏批示中也表示: “蒙古、汉人，同属臣民，如有书写之处，应称蒙古、内地”，“今乌灵阿奏，犹以夷汉二字分别名色，可见伊等全未留心”，“若再行传谕沿边各督抚知之，如有仍旧书写之处，朕必加以处分。”［11］清代从“中外一体”( 指内地与边疆为一整体) 的认识出发，为使边疆各民族，起到“屏藩”，“拱卫”以防沙俄、西方列强的侵入，对汉族封建统治者传统的“华夷”观念进行了创新和发展。“儒家‘夷夏之辩’的观念，使西方国家归之于‘蛮夷之列’”。［12］此时的“夷”已由专指边疆各民族转变为“洋夷”“海外诸夷”等。“夷夏之防”也变为“中外之防”。由于清政府放弃了狭隘的“夷夏之防”观念，这对于促进并形成中华民族大一统的思想有很大裨益。乾隆时，在改建承德避暑山庄的正门时，用满、蒙、汉、维、藏五种文字书写门额。可以说，此时已出现“五族共和”的雏形。

4．“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”

“李兆铭在《皇朝藩部要略·序》中说: ‘其于诸番也，容之如天地。养之如父母，照之如日月，威之如雷霆，饥则哺之，寒则衣之，来则怀之，佚则劳之，患则救之，量材而授任，疏之以爵土，分之以人民，教之以字畜，申之以制度，一咫土，天子无所利焉，寸赏寸罚，天子无有私焉。修其教不易其俗，齐其政不易其宜，旷然更始而不惊，靡然向风而自化。’”［13］( P260 －264)所谓“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”，其实就是“间接统治”，即注意到维护统治阶级利益与照顾少数民族习俗这二者的平衡，对少数民族给予宽待和利用。以回族为例，满清在治理回族时，一般是在要求穆斯林服从其政治统治的基础上，对各族穆斯林给予一定的尊重和保护，对取缔伊斯兰教的极端主张予以驳斥。为有效统治各少数民族地区，清政府首先制订了因地制宜的多种形式的管理制度，即在蒙古族聚居的北疆和西北部分地区实行军政合一的盟旗制度，将蒙古地区分成 24 部 49 旗，同时稽户口、编牛录、献庶狱，实行特殊的行政、司法管理。通过盟旗制度满清分散了蒙古人的力量，以盟旗的形式将蒙古人的活动限制在特定的范围内，使他们不能越界游牧和往来，也没有外出交易、迁徙的自由。蒙古地区被分为大大小小200 多个互不隶属的旗; 在东北地区满清实行军府制度，即由中央派将军分驻奉天、吉林、黑龙江三省，管理军政与民政，实行军府制下的旗民自治; 在新疆地区主要也是采取军府制度，以将军所辖下的都统、参赞、办事、领队等各级驻扎大臣兼管民政。在地方行政方面，分别采取郡县制、盟旗制和伯克制。除了实行多种管理制度外，清政府对于归顺的各民族上层人士，一般均保留和承认他们原来所享有的特权，并给以优厚的俸禄以及崇高的爵位，以及与部分边疆民族上层人士家族联姻。

为了更有效的施行“间接统治”，满清对于民族立法十分重视。满清按照从俗从宜的原则，尊重、维护少数民族的习惯法，并将其合理部分纳入国家制定法中予以承认。满清一再强调少数民族“习俗既殊，刑制亦异”的重要性，并将“因俗制律”作为制定少数地区法律的一项基本原则。乾隆《大清会典》在规定理藩院理刑司职能时，开宗明义，指出“国家控驭藩服，仁至义尽。爰按蒙古土俗，酌定律例”。［14］根据少数民族接受中原地区生产生活方式程度的不同而适用不同的法律，表现出边疆民族立法“从宜”“因时”的特点，而边疆地区的立法权掌握在清朝中央政府手中，主要通过理藩院来行使。

5．“分而治之”“众建而分其势”

“分而治之”“众建而分其势”，其最初源于对漠南蒙古问题的处理，其后推行于漠北蒙古，并最终成为清王朝制定民族政策的基本依据。在这一政策的推行过程中，“漠南蒙古由 6 万户变为 6 盟 49 旗; 漠北蒙古由 7 鄂拓克变为 4盟 86 旗; 漠西蒙古由 4 卫拉特变为 8 盟 31 旗。在西藏地区，将部分藏族地区划归青海、四川、云南管辖”。［10］( P414)“少其地而众建之，既以彰赏罚之典，又使力少不能为乱，庶可宁辑边陲”。［15］“分而治之”“众建而分其势”政策的实施大大削弱了少数民族首领上层的实力，十分有利于边疆地区的稳定，维护了清王朝对全国的统治。为确保这一政策的实行，清王朝曾屡次颁布禁止内地人口流入边疆少数民族地区的封禁令。因为，在清王朝看来，大量内地人口流入边疆民族聚居区会引起社会的不安定，不利于边疆的稳定。

［参 考 文 献］

［1］清高宗实录: 卷 295［M］．

［2］清太宗实录: 卷 42［M］．

［3］江应梁． 中国民族史［M］． 北京: 民族出版社，1990．

［4］清圣祖实录: 卷 54［M］．

［5］张声作． 宗教与民族［M］． 北京: 中国社会科学出版社，1997．

［6］丁本源． 清王朝的宗教政策［M］． 北京: 中国社会科学出版社，1999．

［7］清太宗实录: 卷 49［M］．

［8］雍正．善因寺碑文［A］．张羽新．清代喇嘛教碑文［M］．天津: 天津古籍出版社，1987．

［9］清高宗实录: 卷 555［M］．

［10］马汝珩，马大正． 清代的边疆政策［M］． 北京: 中国社会科学出版社，1994．

［11］马大正． 中国古代的边疆政策与边疆治理［J］． 西域研究，2002，( 4) ．

［12］董志顺． 试论明清闭关政策［J］． 哈尔滨学院学报，2013，( 4) ．

［13］马大正． 中国边疆经略史［M］． 郑州: 中州古籍出版社，2000．

［14］乾隆． 大清会典: 卷 80［M］．

［15］清史稿: 卷115·职官志二［M］． 中华书局点校本．