原文出处：《中国党政干部论坛》2015年第4期，第91—95页。

作者简介：高中华，中共中央党校党史教研部副教授

中国西藏地处偏远，区域广袤，各地风俗习惯迥异，政治、宗教关系复杂，外事、民事纠纷不断。如何治理西藏，是自元朝以来历朝中央政府极为关注的政治议题。清朝中央政府创设驻藏大臣制度，标志着治理西藏的能力达到了一个前所未有的高度。

设立驻藏大臣的缘起

驻藏大臣制度设置之前，清朝中央政府派往西藏的官员均属专差，一般不涉足处理西藏地方更多的事务，完成中央政府交付的具体任务后即返京交差。当时，赴藏官员既无固定的衙门机构，又未形成一系列配套典章制度，所派人员任职期限亦不定，短则几个月，长则一年。雍正五年（1727年），西藏内部发生叛乱，藏王被杀。清政府为安定西藏局势，决定从次年起设驻藏大臣。起初，驻藏大臣制度并不完善，它经历了一个权力逐步提高和强化、制度不断健全和完善的过程。该制度创建之始，驻藏大臣权限为统领驻藏官兵，督导藏王总理西藏事务。乾隆帝登基后，曾密谕该朝首任驻藏大臣纪山说，“伊系驻藏大臣，凡事亦果断”，对于地方“应教导者即为教导，应防范者即为防范，惟视事之轻重，随机办理。”（《西藏研究》编辑部：《清代藏事辑要》，西藏人民出版社1983年版，第151页）乾隆十五年（1750年），驻藏大臣为叛酋珠尔墨特那木扎勒所害。中央政府平息事态后，于次年（1751年）颁行《酌定西藏善后章程十三条》，废王爵，设噶厦（地方政府），任命四噶伦（三俗一僧）以分权，在驻藏大臣以及达赖喇嘛统驭下协办藏务。

为何实施“以法治藏”

乾隆五十八年（1793年）清政府出兵平定廓尔喀入侵西藏后，乾隆帝有鉴于西藏地方各项制度松弛、政治腐败、军备不修、弊端颇多，致使大敌当前，无资抵御等问题，决心大力整顿西藏事务，他颁旨“一切事权，俱归驻藏大臣管理”（顾祖成、王观容、琼华等编：《清实录藏族史料》，西藏人民出版社1982年版，第7集，第3499—3500页）。正式颁行《钦定西藏善后章程二十九条》，该章程是一个划时代的里程碑，标志着清政府在西藏的施政措施已经达到比较完备的阶段。它集西藏地方一切权力于驻藏大臣一身，并以法律条款的形式确立了以驻藏大臣为主的西藏行政体制，进一步提高和加强了驻藏大臣的权力和地位，使驻藏大臣成为治理西藏的最高行政长官，从此确立了此后一百年西藏的政治、赋税经济、军事等制度。

为了完善治藏法规，清朝以中央政府的名义颁发了一系列基本法规，除了《钦定西藏善后章程二十九条》，还有《西藏善后章程十三条》《裁禁积弊章程二十八条》。这些法规赋予驻藏大臣总理西藏一切事务之权，包括行政、人事、宗教、监管、军事、司法、外交、财税等大权。驻藏大臣牢牢掌握西藏一切大权，深深地影响着清代及其以后中央政府对西藏的施政。驻藏大臣作为中央政府的全权代表对西藏地方进行施政管辖，充分体现中央政府对西藏主权统辖关系。历任驻藏大臣对上直接受皇帝指挥，禀承中央政府政令办事。其奏章直陈，不隶属中央部院。凡涉及与中央主管机构—理藩院有关事项，先由皇帝下部院议，后呈皇帝饬驻藏大臣遵照执行。在西藏，驻藏大臣主持一切政要。（中国藏学研究中心等编：《元以来西藏地方与中央政府关系档案史料汇编》，中国藏学出版社1994年版，第3册，第825—834页）

清中央政府的治藏五策

清中央政府的治藏之策，具体而言，即“一法五策”。所谓“一法”，就是以法治藏；所谓“五策”，就是监管宗教、涉外事权、赈济灾民、整肃吏治、整饬军备。

驻藏大臣拥有对西藏宗教活动的监管权，位高权重。每逢达赖圆寂，管理西藏事务的职权出现空缺，在转世灵童年幼期间，西藏地区的社会稳定将受到影响，中央政府也难以有效地对西藏地区进行治理，这几乎成为政治循环之规。清中央政府深谙藏传佛教对西藏社会和政治格局影响的重要性，遂综括前朝的经验，颁行《钦定藏内善后章程二十九条》，对如何管理僧众、护持宗教都有明确规定。

清中央政府规定：包括达赖、班禅在内的西藏各级重要官员均遵守驻藏大臣的指示。从乾隆、嘉庆到道光，几朝皇帝均反复谕旨八世、九世、十世达赖喇嘛：“尔喇嘛（尔呼毕勒罕）乃黄教企望之大喇嘛，嗣后惟感激主朕恩，一应事件，遵照钦差大臣指示（或教导）办理。”乾隆时期，达赖喇嘛曾一度通过年班贡使直接奏禀朝廷。乾隆帝认为这样做有损驻藏大臣权力，特别是易致掣肘，旋即下令禁止，并昭示达赖、班禅及全藏一切陈禀及西藏地方一切应办事宜，皆须经驻藏大臣转奏皇帝裁决，达赖本人不得直禀朝廷更无权私自决定。（国家民委《民族问题五种丛书》编辑委员会：《民族问题五种丛书》及其档案汇编，中央民族大学出版社2005年版,第623页）乾隆帝为何如此三令五申此项规定，就是绝不允许出现驻藏大臣、达赖喇嘛、班禅额尔德尼三方各自掌政一隅、三足鼎立的局面。在理论上，驻藏大臣总理阖藏事务，地位与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，但在实际执行过程中，即权力的实施上，则远超其上。

乾隆时期实施的金瓶掣签制度，更是国家治理宗教、民族事务能力的一次重大提升。在西藏地区，对达赖、班禅等著名活佛进行金瓶掣签时，驻藏大臣是一个不可或缺的重要角色，他不但参加金瓶掣签仪式，而且要代表中央政府主持和监督整个掣签的全过程，并亲自拈定转世灵童。驻藏大臣不到场，就不能进行金瓶掣签，擅自进行金瓶掣签，是无法得到中央政府认可的，而且也是不合法的行为。驻藏大臣在达赖喇嘛、班禅额尔德尼等大活佛转世灵童的认定、经师的选任、法会活动的举办以及大呼图克图（大活佛）进出藏区朝谒、进贡、请佛等宗教事务上的料理，无不亲力亲为，对规范藏传佛教仪轨、整肃寺院管理弊端，密切藏区宗教上层人士与清朝中央关系等发挥了重要作用。从这一点看，金瓶掣签制度的实施，实际上扩大了驻藏大臣的影响，也进一步强化了驻藏大臣的权力和地位。客观而言，它对中央政府全面加强对西藏地方的治理起到了积极的作用。

赋予驻藏大臣极大的外事权，以利守疆保土。有清一朝，藏地历遭外扰，尤其是自近代以来，边事不稳。据不完全统计，中央政府对于西藏边务遭受外敌入侵，不惜耗费巨金，动用数十万大军，远征进剿来犯之敌，清朝前期较大的用兵就达5次之多。为此，中央政府颁行系列法规，严正外交，维护主权。其中《钦定藏内善后章程二十九条》规定：西藏外事权集于中央，统归驻藏大臣负责办理，凡关于边界的重大事务，要根据驻藏大臣的指示办理；所有噶伦不得私自向外方藩属通信。清朝绝大多数驻藏大臣都始终以国家、民族利益为原则，恪尽职守，慎重处理了廓尔喀（尼泊尔）与西藏的货币往来积弊、英国来藏通商、藏哲（哲孟雄，今锡金）的边界纠纷、亚东开关通埠等涉外事务，并与藏族人民同命运、共患难，维护了国家主权和领土完整。

乾隆末年，廓尔喀入侵后藏，中央政府派兵入藏，若干民族组成近两万大军，经过一年多的征战，打败了侵略者，追回了扎什伦布寺被劫金册及贵重财物，拯救出被掳往境外的官弁及百姓。道光至咸丰朝，西藏又遭拉达克地方军及廓尔喀的两次进犯。第一次战争，驻藏大臣下令藏军数千征讨，击毙敌酋、歼敌200余人，俘敌800人，收复失地1700余里，取得胜利。第二次战争，驻藏大臣赫特贺、满庆征调汉藏弁兵200余与敌战斗。此间逢国内太平天国运动，清廷无力顾及藏边，而西藏亦因十一世达赖圆寂，无暇用兵，地方军战斗力不强，致使战斗失利，驻藏大臣被迫签订了《藏尼条约》10条。条约虽不平等，但足以说明驻藏大臣在西藏重大军事行动及保疆为国方面承担责任。

时至清末，国势衰败，内忧外患。自19世纪末，英、俄等帝国主义为谋求扩张殖民领土的欲望，以“探险”“游历”“传教”等为幌子，渗透藏区。英帝国主义甚至悍然对西藏发动了两次侵略战争。光绪中叶，驻藏大臣文硕主张抗英，支持藏民的民族自卫斗争，领导隆吐山抗英斗争，抵制中央政府的妥协退让。（《文硕奏牍》，第3卷，第14—15页；第4卷，第15页）后遭革职处分。1904年，英军兵临拉萨城下，以大炮、刺刀直接强迫地方政府签订了非法的《拉萨条约》。英帝为离间西藏与中央政府的隶属关系，达到长期侵占我国领土的目的，首先在赔款期限上，拒不同意清政府代付250万卢比赔款，要求西藏地方政府每年只偿还10万卢比。驻藏大臣张荫棠识破其险恶用心，坚决行使中国在藏主权而不许英藏之间一切交往，毫不相让，与英人展开激烈争论，坚持由清政府3年内付清赔款，尽早收回国土。

驻藏大臣在事关国家主权的大是大非面前，坚决维护西藏事务应由中央政府出面作主对外交涉主权的原则，粉碎英帝分裂西藏的阴谋，维护国家主权。

整肃吏治，勘定内乱，维护政治权威和社会稳定。驻藏大臣负有维护社会治安、勘除内乱等重任。驻藏大臣在藏王康济鼐被杀、廓尔喀（尼泊尔王国）战争善后、策墨林摄政事件、四川瞻对等事件的处理上，均能秉公执法，悉心办理，及时平定了内乱，确保了政令畅通，维护了驻藏大臣的权威和西藏社会的稳定。尤其是廓尔喀战役之后50年间，西藏地方及周边邦国相安无事。

清朝时藏区曾多次发生内乱。乾隆十一年（1747清朝驻藏大臣令牌年），前藏发生了达赖拉章苏本堪布扎克巴达颜以咒术诅咒郡王颇罗鼐之事，致使郡王与达赖喇嘛产生了矛盾。驻藏大臣傅清获知后，即命调查该事，弄清事实，将造谣者抓获并予以严惩，平息事端。此后不几年，珠尔默特那木扎勒袭其父颇罗鼐“郡王”之位后，多行不义，乖戾诡谲，“自立名号”，杀其兄侄，荼毒属部，他还与达赖喇嘛构衅，勾结准噶尔部发兵以为声援；竟遭谣奏撤驻藏官兵，并广布私探，连驻藏大臣的一举一动都敢侦探，还阻绝驻藏大臣与中央政府塘汛往来，以致军书数日不能送达。最后，他还调兵运炮，拟杀尽钦差大臣并塘汛官兵的客民，阴谋发动分裂叛乱。在此紧要关头，驻藏大臣傅清、拉布敦临危不惧，不顾乾隆皇帝“你二人孤悬在藏，甚属危险，末可轻举”的劝谕，将叛酋引至驻藏大臣衙门，数其罪恶将其正法。因寡不敌众，二大臣或自刎或战死。（《西藏图政》，西藏人民出版社1982年版，第218页）为表彰二人壮烈，乾隆帝令在驻藏大臣衙署旧址建立了“双忠祠”。（张羽新：《清政府与喇嘛教》，西藏人民出版社1988年版，第367页）

发展经济，赈恤灾黎，爱抚庶民。为整饬西藏吏治，清中央政府赋予了驻藏大臣主管西藏地方经济与财税的大权，包括西藏地方财税管理，达赖喇嘛与班禅额尔德尼的收支用度、对外贸易、地方货币制造等。按照章程规定，历任驻藏大臣不仅设立了宝藏局，铸造了乾隆包藏、道光宝藏、宣统宝藏等地方货币，而且及时查核各项税收及开支。

为发展藏区经济，改善与促进民生，驻藏大臣颁令减免百姓租赋和徭役，抚恤救济受灾民众，赢得了藏民的广泛支持。驻藏大臣针对西藏战后大片土地荒芜、牲畜死亡、房屋坍塌、百姓衣不遮体、食不果腹，而地方政府种种苛捐杂税及世家、寺庙和官吏横行霸道，迫使其大量逃亡的实情，采取果断措施，奏请中央政府允许达赖豁免了本年应交粮石计银5万余两，及节年所欠粮银4万余两。驻藏大臣还携银4万两分三路救济后藏各地灾民，招回逃亡失业者、散给糌粑及青稞种子，修好坍房，为其迅速耕作生息、摆脱穷困境地提供了可能。

时至清末，藏区局势岌岌可危，光绪三十二年（1906年），驻藏大臣张荫棠目睹英帝侵藏暴行，多次上奏中央政府：藏区为川、滇、秦、陇四省屏蔽，设有疏虞，不堪设想。为挽救危局，他认为只有效法欧美变法图强，实行改革，方能安民治藏，他立即着手整顿西藏内部事务，主张优待达赖、班禅，恢复藏王制，并以汉官监督；清查户口、租赋，设西藏行部，会办大臣统治全藏，分理九局事务（外交、督练、财政、学务、盐茶、巡警、农务、工商、路矿）；筹饷、添练新兵、兴办教育、革除苛政、废除差役等。

协调民事、平息讼争和维护司法秩序。《钦定藏内善后章程二十九条》规定，西藏地方无论公诉民诉，驻藏大臣均须秉公办理。他们权衡各方利益，多方协调关系，竭力平息事态，妥善处置各类民事冲突，为维护西藏地方局势稳定和百姓权益，维护司法秩序作出了贡献。

整饬军备，建立较为完备的地方军事系统，守边疆御外侮。《钦定藏内善后章程二十九条》赋予驻藏大臣对西藏拥有所有军事指挥权。其规定：西藏地方设立驿站、编练藏军、驻防营伍、统帅绿营、调遣兵马、卡隘防御、军事官员任免、征用和发放粮草与军饷等所有军事指挥权均统归驻藏大臣。驻藏大臣不仅组建编练了3000多名正规藏军，每年定期轮流巡察边界，而且在清末西藏政局混乱、军备疲软之际，在整编军队、修建军营、搭建工事、设立塘汛、筹备粮饷、改进装备等方面作出了积极努力，勉力维系了一个较为完备的西藏地方军事系统，使之成为处理对外关系、维护国家主权的有力后盾。

驻藏大臣制度积极的历史作用

设立于乾隆时期的驻藏大臣制度，使中央政府治藏达到了一个前所未有的治理高度，这一制度对于巩固国防、维护国家统一和民族团结，促进西藏地区经济社会发展，产生了积极的历史作用。

加强了中央政府与西藏的直接联系。总揽西藏政务驻藏大臣制度是清朝治理西藏的一项根本措施，同时也是清朝对西藏由间接管理推进到直接管理的标志。驻藏大臣制度是清朝实施的重要治藏制度，它与蒙古汉王制度、郡王制度、噶厦制度、金瓶掣签制度、摄政制度一起，共同构建起比较完整的清中央治藏制度体系。正是由于驻藏大臣制度对上述政治制度起着统揽全局的功能，对于清中央政府在西藏地方的主权行使和施政管辖，发挥着至关重要的基础性作用。

促进了西藏的稳定与发展。驻藏大臣治藏之策通过颁发系列法规，从法律上赋予驻藏大臣治藏的最高行政权威，才得以使其致力于西藏地方的政治稳定和经济社会发展，有效监督和管理西藏地方的政治、外交、军事、宗教、文化、经济等各项事务。这些法令对于维护当时国家的统一，促进西藏地方的稳定与发展都发挥了重要作用。

维护了清朝统一。历任驻藏大臣积极执行清中央政府旨意，安辑藏政，巩固边陲，维护了清朝的统一。历任驻藏大臣大多能够忠实贯彻和执行中央政府的治藏方针，制定和颁布西藏地方政策，决策与管理西藏地方事务。驻藏大臣全力治藏，包括改善民生、治理吏治，得到了西藏僧俗民众的支持，提高了威望，进而增强了对清中央政府的向心力。据统计，在驻藏大臣制度存续的185年间，清中央政府共向西藏地方派遣驻藏大臣176人次（138人）。驻藏大臣中亦不乏昏庸无能之员，但总体上看，亦不影响驻藏大臣制度的历史功绩。在近两个世纪的时间里，一百多位驻藏大臣先后赴藏任事，多项治藏章程相继出台，机构建制不断充实健全，驻藏大臣职能设定与职权范围不断扩大，影响力不断增强，政治地位更加巩固，中央对西藏行使主权与施政管辖的能力得到全面提升和加强。